毛丹 張麗新

［摘 要］社區(qū)作為城市治理的基本單元，肩負推進中國式現(xiàn)代化進程的重要使命。城市社區(qū)治理的場域結構、主體協(xié)同、規(guī)則供給和資本布局的差異性催生不同類型的治理適應性變革。公共服務供給的空間失衡、主體利益的非一致性及其行為邊界的動態(tài)性、規(guī)則供給條件的復雜性與供給效果的局限性、治理手段的非相宜性與強行政的回歸等導致城市社區(qū)治理適應性變革的內在緊張。消解結構性、主體性、制度性和技術性緊張，需優(yōu)化城市社區(qū)公共服務的空間布局、黨建引領行動主體治理角色精準定位、完善社區(qū)公共服務的規(guī)則指引、引導社區(qū)技術資本“以人為本”有序發(fā)展，逐步實現(xiàn)社區(qū)治理系統(tǒng)的耦合互動。

［關鍵詞］社區(qū)治理；適應性變革；場域；中國式現(xiàn)代化

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2024）03-0076-10

基層強則國家強，基層安則天下安?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程，基層治理在治理現(xiàn)代化中具有基礎性地位，基層治理要實現(xiàn)基層政權堅強有力和基層群眾自治充滿活力，城市社區(qū)治理變革需要方向指引。在城市社區(qū)理想狀態(tài)下，政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，公共服務供給精準高效，但城市行政空間與社區(qū)自治空間的交錯，使政府權責失衡和居民參與不足成為共通性問題［1］。中國式現(xiàn)代化決定了城市社區(qū)治理變革不能忽視國家力量和基層社會的再組織，但并不存在統(tǒng)一的標準化治理模式，城市社區(qū)治理應跳出“變”與“不變”的二元架構，摸清具體社區(qū)的資源承載力和要素流動規(guī)律，進行適應性變革。

城市社區(qū)治理本身是一個受多因素影響的復雜場域，市場化改革和城鎮(zhèn)化進程沖擊了城市管理體制，沉淀到社區(qū)的新增社會事務要求提高社區(qū)對環(huán)境及結構變動的適應能力［2］?！斑m應性”是一個生態(tài)學術語，指生物體同環(huán)境相適合的現(xiàn)象，城市社區(qū)治理適應性變革指為應對內外部環(huán)境變化，適時調整治理理念、結構、規(guī)則等，創(chuàng)新城市社區(qū)治理策略，提高應變能力的現(xiàn)象。關于城市社區(qū)治理適應性變革，學界主要從三個視角展開研究。一是國家與社會關系視角［3］［4］。城市社區(qū)治理適應性變革立足治理結構和行動主體間的互動關系，在國家與社會間建立互動策略和聯(lián)動機制。國家層面通過基層政權和基層黨組織建設推動基層社會治理［5］，地方政府層面在履行強制性責任和回應社會期望上是否具備響應能力直接關系治理效果［6］，決策者必須正視民眾參與基層社區(qū)治理的現(xiàn)實并發(fā)展可操作的變革策略［7］。二是制度分析視角。有學者主張規(guī)范相關程序，在反復對話協(xié)商中集體決策［8］，制定適應性變革方案；也有學者建議完善中央和地方立法、社會規(guī)范，通過自下而上與自上而下的制度供給［9］推動適應性變革的進程。三是社會資本視角。城市社區(qū)治理適應性變革的目的是將行動主體的個體意志轉化為共同意志，社會資本理論為被動式的弱參與邁向自主式的深度參與提供了思路［10］。

然而，對城市社區(qū)治理適應性變革的生發(fā)及其內在機理的研究主要沿用西方學術研究的方法論傳統(tǒng)，存在一些未盡之處：要么采取宏觀的制度主義研究方式，遵循從理論到理論的邏輯，缺乏對鮮活個體實踐的感知，要么沉浸于對微觀個案的實證分析，缺乏對理論的深度提煉。由于區(qū)域間在政策條件、自然環(huán)境、社會經濟等方面存在較大差異，城市現(xiàn)代化在空間上呈現(xiàn)多類型的區(qū)域性差序發(fā)展格局［11］?；诖?，本文結合對我國東部、中部、東北地區(qū)典型社區(qū)的實地調研，提出城市社區(qū)治理適應性變革分析框架，依據自上而下的行政干預程度和自下而上的居民參與程度對城市社區(qū)治理適應性變革進行類型劃分，分析城市社區(qū)治理適應性變革的內在緊張并提出優(yōu)化路徑。

一、城市社區(qū)治理適應性變革分析框架的建構

城市社區(qū)治理適應性變革涉及具體治理場景中行動主體間的競合博弈及其衍生的多樣化矛盾，具備場域的一般特征?！皥鲇颉笔菍Υ嬖谛袆又黧w及復雜關系的社會空間的描繪［12］，為解釋城市社區(qū)治理適應性變革，搭建“場域—主體—規(guī)則—資本”分析框架。面對動態(tài)變化的場域結構，行動主體采取相應的變革措施，形成新的規(guī)則供給和資本布局，從而產生新的治理效果以回應城市社區(qū)治理適應性變革的發(fā)生。

（一） 適應性變革的前提：城市社區(qū)治理的場域結構

場域是行動主體的實踐空間和實際活動的場所，蘊含社會關系中的力量對比，皮埃爾·布迪厄將其定義為各種位置間存在的客觀關系網絡或構型，由行動主體按照特定的邏輯要求共同建設［13］（P134）。場域本身囊括了對社會世界理解的關系性原則［14］（P47），城市社區(qū)治理的場域結構是社區(qū)治理是否變革，以及采取何種方式變革的基礎。作為物理空間，城市社區(qū)治理場域是城市治理體系的基本單元，依據適度的人口規(guī)模對管轄空間進行分割，將地理空間轉化為責任空間；作為社會空間，它是行動主體反映價值觀和表達偏好的平臺，為行動主體提供了在公共區(qū)域內進行交流活動的機會；作為文化空間，它是形成居民生活方式和社區(qū)公共文化的載體，通過各種文化活動，發(fā)揮價值導向、情感凝聚、行為引導等多種功能；作為網絡空間，它打破地域限制，行動主體可以實時交換信息，充分互動和深度協(xié)商。情境復雜的場域結構，成為城市社區(qū)治理適應性變革的先決因素。

（二）適應性變革的基石：城市社區(qū)治理的行動者網絡

社會的變遷和演進是由行動主體間的互動及其所組成的網絡決定的［15］，處于平等地位的行動主體因共同的治理目標產生聯(lián)系，在互動過程中構建協(xié)同合作的網絡，是城市社區(qū)治理適應性變革的核心所在。面對“公共服務方案問題上政府和非政府的鐘擺效應”［16］，“作為應對之策出場的是公共服務的分散化運營”［16］。在我國，黨建引領的城市社區(qū)自治使社區(qū)范圍內權力中心由行政主導逐步邁向政黨、國家和社會三種權力相輔相成的狀態(tài)。城市社區(qū)治理適應性變革是行動主體間持續(xù)性的互動過程，社區(qū)權力結構反映了行動主體間的關系，不同行動主體掌握差異化的戰(zhàn)略性資源，主導行動者網絡運轉的全過程［17］，進一步推動城市社區(qū)治理適應性變革，使適應性變革的具體方案和行動路徑在不同的城市社區(qū)呈現(xiàn)差異。城市社區(qū)治理在采取適應性變革解決社區(qū)矛盾時，必須考慮具體社區(qū)的行動者網絡，設計具有針對性的解決方案，平衡好行動主體的利益，促進不同行動主體就城市社區(qū)治理適應性變革達成共識。

（三）適應性變革的支撐：城市社區(qū)治理的規(guī)則供給

中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，以相對穩(wěn)定的狀態(tài)推進現(xiàn)代化進程需強大的組織能力，行之有效的規(guī)則供給可以發(fā)揮激勵約束的作用，是城市社區(qū)治理適應性變革的重要抓手。城市社區(qū)治理的實踐同時和人的主觀世界及客觀世界發(fā)生密切聯(lián)系，規(guī)則是促進改造主觀世界與改造客觀世界相統(tǒng)一的載體，治理秩序的維護離不開規(guī)則的建構和執(zhí)行，城市社區(qū)治理規(guī)則的設計具有明顯的問題導向性和在地性。一是適應性變革在識別城市社區(qū)需求這一首要問題的基礎上，綜合文化、價值觀等非正式規(guī)則和法制等正式規(guī)則維護城市社區(qū)治理的穩(wěn)定性，更好提供社區(qū)公共服務。二是不同地區(qū)及同一地區(qū)不同類型社區(qū)的要素稟賦具有顯著差異，且規(guī)則供給雖能在一段時間內持續(xù)地對治理效果產生影響，但并不具有永恒性，這也決定了應用規(guī)則的設計并非一勞永逸，應根據特定治理情境動態(tài)調整。規(guī)則供給在明確適應性變革重點的基礎上，規(guī)范和引導行動主體的策略選擇，增強了城市社區(qū)治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性，鼓勵依據社區(qū)居民需求進行治理內容和形式的創(chuàng)新，推動城市社區(qū)治理適應性變革的進程。

（四） 適應性變革的動力：城市社區(qū)治理的資本布局

資本是積累的勞動，資本的邏輯是城市社區(qū)治理場域內決定競爭的邏輯。不同行動主體擁有不同的資本總量和資本結構，涵蓋經濟、文化、社會、象征、技術資本等多種類型，同類型資本的相對價值及其能夠發(fā)揮的作用限度在不同社區(qū)有所差異。經濟資本指向用于社區(qū)公共服務的資金規(guī)模和本社區(qū)資金運籌的能力；文化資本泛指社區(qū)公共精神和社區(qū)先進典型人物在社區(qū)治理中發(fā)揮的先鋒模范作用；社會資本指行動主體間的信任與互惠；象征資本表示社區(qū)居民對社區(qū)“兩委”的信任和擁護程度；技術資本指向智能技術在具體社區(qū)的便民程度和適用性。不同社區(qū)的資本布局差異明顯，經濟發(fā)達地區(qū)的社區(qū)在經濟資本和技術資本的總量方面明顯高于經濟欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)。此外，資本在城市社區(qū)內部流動，異質性資本之間具有可轉換性，尤其技術資本在合理使用的情況下，既可以節(jié)約城市社區(qū)治理的運營成本，提升社區(qū)經濟資本，也可以提高社區(qū)“兩委”與社區(qū)居民的溝通效率，快速處置社區(qū)居民上報的事件，提升城市社區(qū)的社會資本和象征資本。城市社區(qū)治理的資本布局對社區(qū)居民的生活質量和社區(qū)的整體性建設具有重要意義，是城市社區(qū)治理適應性變革的推動力量，要做好社區(qū)資本的累積和轉化工作。

二、城市社區(qū)治理適應性變革的類型劃分

參考行動主體間的復雜關系，依據自上而下行政干預程度和自下而上居民參與程度將城市社區(qū)治理適應性變革劃分為行政主導型、市場主導型、社會主導型和復合共治型（見圖1）。本文選取近五年內進行變革的、信息密度較大的城市社區(qū)進行類型學解釋：一是具有權威性，所選社區(qū)基本完成物理空間建設，行動主體間已形成相對穩(wěn)定的社會空間交往關系，均獲評國家級榮譽或典型案例；二是具有時效性，城市社區(qū)是發(fā)展的、開放的系統(tǒng)，要求能夠反映現(xiàn)代化轉型期城市社區(qū)治理適應性變革的實際動態(tài)。

（一） 行政主導型：居民參與度不足倒逼下的強行政

行政主導型變革自下而上的居民參與度較弱，在社區(qū)公共服務資金受限、行動主體間信任度不足的情況下，社區(qū)“兩委”或主動或被動地主導了治理變革。黑龍江哈爾濱JS社區(qū)變革是該類型的典型案例，該社區(qū)是東北老街巷社區(qū)，社區(qū)經濟資本的短板限制了技術資本的發(fā)展，社區(qū)治理場域結構不佳導致行動主體協(xié)同度較低，誘發(fā)了非正式規(guī)則的缺位和社區(qū)社會資本的不足。一是社區(qū)老齡化比例約為22%，老年人多選擇“冬南夏北”候鳥式養(yǎng)老。二是由于教育環(huán)境優(yōu)越，轄區(qū)內學區(qū)房業(yè)主變更率高，業(yè)委會難以成立。種種原因導致社區(qū)自治力量孱弱，倒逼基層黨組織、基層政府和社區(qū)“兩委”主導治理變革，社區(qū)被劃分為26個社區(qū)網格和35個專屬網格，自上而下建立“街道大工委—社區(qū)大黨委—網格黨支部—樓棟黨小組”的組織架構，并依托網格建立巡查機制，延伸服務群眾的深度和廣度。

行政主導型變革通常存在于經濟發(fā)展水平相對落后、公共精神缺失的社區(qū)治理場域。在該類型變革過程中，行動主體易因理念與感受的錯位陷入彼此認同度低的關系困境，不少街道辦事處和社區(qū)“兩委”的工作人員反映在工作量增加的情況下人員配置有限，認為已經在能力范圍內盡可能提供服務，居民則認為仍有很多未盡之處，缺乏實質性參與社區(qū)治理決策的機會，總是被動地接受服務，呈現(xiàn)“行政強效，治理弱效”。不同社區(qū)對同一崗位的職責描述具有一致性，但每個社區(qū)的歷史淵源和需要解決的問題具有很大差異性，導致社區(qū)崗位職責考核與實際事務脫節(jié)，社區(qū)“兩委”易因承擔大量崗位職責以外的任務而產生職業(yè)倦怠，導致“行政弱效，治理弱效”。

（二）市場主導型：經濟理性導向下的弱行政與居民弱參與

市場主導型變革自上而下的行政干預度和自下而上的居民參與度在四種類型中相對較弱，社區(qū)居民沒有足夠的時間和精力培育社區(qū)社會資本，協(xié)同治理意愿較低，更愿意付出經濟代價來追求高品質生活，是經濟理性的選擇。湖南湘潭YF社區(qū)變革是該類型的典型案例，該社區(qū)是地處市政中心的普通商品房社區(qū)，社區(qū)居民以“高素質、高學歷、高收入”人群為主，場域結構良好，經濟資本豐富。社區(qū)堅持黨建引領，基層黨組織、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會、志愿服務組織五大行動主體通過多元共治、協(xié)商議事和志愿服務三大平臺參與社區(qū)治理全過程。社區(qū)積極推行“紅色物業(yè)”變革，物業(yè)公司自行制定服務標準，物業(yè)管家為責任區(qū)域內的社區(qū)居民提供專屬服務，社區(qū)居民對物業(yè)公司的滿意度常年較高。

市場主導型變革通常存在于人口綜合素質和經濟發(fā)展水平較高的社區(qū)治理場域，該類型變革需具備四個條件：一是社區(qū)居民的受教育程度和生活水平普遍較高，社區(qū)人口老齡化程度相對較低，青年人在快節(jié)奏生活中，更愿意以較高的物業(yè)費換取高品質的服務體驗；二是行動主體間互信互惠，基層黨組織、基層政府、居委會給予物業(yè)公司等市場行動者大力支持，市場行動者根據社區(qū)居民需求提供多樣化的服務；三是規(guī)則的優(yōu)化完善，物業(yè)公司等市場行動者自行制定管理條例，給予社區(qū)居民充分的安全感；四是社區(qū)先進典型作為社區(qū)建設的骨干力量深受社區(qū)居民信任。市場行動者遵循商業(yè)化邏輯，往往將自身短期利益最大化作為價值導向，這意味著該類型變革需要平衡不同行動主體的價值觀。

（三）社會主導型：政策積極引導下的居民強參與

社會主導型變革是自下而上推行的治理變革，居民參與度較高，基層政府和社區(qū)“兩委”通過政策引導社區(qū)治理，而非直接介入社區(qū)事務。

江蘇南通XQBC社區(qū)變革是該類型的典型案例，該社區(qū)居民以離退休人員、動遷安置戶為主，另有少量外來創(chuàng)業(yè)人員，是典型的安置居住區(qū)。區(qū)政府和街道辦定期給社區(qū)下?lián)転槊穹諏ｍ椯Y金，并考評資金使用情況，社區(qū)“兩委”堅持黨建引領，在民政部門登記備案下成立社區(qū)物業(yè)服務社這一非營利性社會組織，建立?？顚Ｓ玫谋O(jiān)管機制，配備一線社工、綜合行政執(zhí)法局、“兩新”單位等專業(yè)力量，發(fā)展志愿者。此外，社區(qū)重點關注新市民和老年人群體，倡導居民鄰里自治，積極發(fā)揮社區(qū)先進典型的示范作用，融入在職黨員、退休干部等力量，落實志愿服務量化積分制。隨著規(guī)則的完善，“黨建+社團”整合社區(qū)資本，在糾紛調解、助老服務、安全防范等工作中形成“社區(qū)+社團”共治共建模式。

社會主導型變革主要集中在經濟發(fā)展水平較高的社區(qū)治理場域，關注居民精神文化生活，注重培育社區(qū)社會組織。社會主導型社區(qū)變革的出現(xiàn)既有服務社區(qū)居民的需要，更是黨建引領下政策助推的成果，呈現(xiàn)較強的自下而上居民參與度，但由政策導向而興起的物業(yè)服務社發(fā)展前景具有不確定性。社區(qū)引入社會組織參與治理，初衷是直面社區(qū)民情復雜的痛點，帶動行動主體深度參與治理全過程，提供家門口的便捷服務。物業(yè)服務社的服務項目數量雖多，但對社會組織的評估大多聚焦社團和機構的發(fā)展，重視評估指標的完成程度，對被服務對象意見的關注度仍需提高。

（四）復合共治型：優(yōu)勢資本運作下的強行政與居民強參與

復合共治型社區(qū)強調行動主體的協(xié)同治理，是自上而下與自下而上兩股力量共同推動的變革。

湖南湘潭JL社區(qū)變革是該類型的典型案例，該社區(qū)是回遷安置型社區(qū)，社區(qū)公共服務資金運籌潛力佳，但社區(qū)居民構成以失地農民為主，受教育程度普遍不高，延續(xù)之前的生活習慣，競爭就業(yè)的意識和能力不足。社區(qū)書記幫助居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，行動主體彼此信任。一是社區(qū)自上而下通過街道職責、依法自治等事項清單化、治理區(qū)塊劃分標準化、治理層級精簡化、社區(qū)服務平臺智慧化、“街道—社區(qū)—小區(qū)—樓棟—黨員”五級黨組織聯(lián)動化及區(qū)塊行動主體多元化等舉措推動扁平化改革。二是社區(qū)民主協(xié)商通過居民公約，自下而上構建黨員、退役軍人、優(yōu)秀志愿者優(yōu)先的“片長+組長+鄰長”組織體系。

復合共治型變革集中在行動主體交往頻率、信任度和配合度較高，且重視非正式規(guī)則培育的社區(qū)治理場域，是通往“行政強效，治理強效”的有效路徑，它要求社區(qū)資本布局合理，變革的關鍵是發(fā)揮社區(qū)居民的主體性作用，反映真實的社區(qū)需求，社區(qū)充分利用資本賦能社區(qū)治理，行動主體通過主動關聯(lián)形成功能互補的網狀治理結構，補齊基礎陣地硬件設施差的短板。在資本不足的社區(qū)，處于弱勢地位的邊緣人群缺乏平等參與社區(qū)治理的機會，且組織關系掛靠在社區(qū)的黨員和志愿者比例較小，主要是“被組織”到治理實踐中。

三、 城市社區(qū)治理適應性變革的內在緊張

城市社區(qū)治理適應性變革的類型是由具體社區(qū)的要素組合分布情況決定的，治理需求多元、治理邊界模糊、矛盾糾紛數量激增并存，使城市社區(qū)治理場域面臨結構性、主體性、制度性、技術性等多重內在緊張，具有極大的不確定性。

（一） 結構性緊張：公共服務供給的空間失衡

基本公共服務均等化是推動共同富裕的應有之義，是衡量現(xiàn)代化程度的標準之一。不同城市社區(qū)治理場域結構具有明顯的區(qū)別，而隨著現(xiàn)代化進程的推進，地區(qū)、城鄉(xiāng)、收入“三大差距”持續(xù)擴大，要素分配的不合理和區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調加劇了社區(qū)公共服務供給空間的失衡。一是治理體系和治理結構的失配。社區(qū)居民本應是社區(qū)治理的參與者、受益者、評判者，但由于自治意識不足、溝通渠道不暢等，參與深度不足、強度較低，“社區(qū)治理”易演化為“社區(qū)被治理”。一方面，城市社區(qū)公共服務設施的規(guī)劃布局和管理缺乏合理性，導致公共服務設施重復建設，消耗了大量的人力、物力和財力；另一方面，社區(qū)居民的真正需求被忽視，只能被動接受服務，城市社區(qū)公共服務供給和需求不匹配。二是社區(qū)公共服務供給在時間上存在滯后性。城市社區(qū)居民對公共服務的需求量不斷增加，需求規(guī)模遠超公共服務的采購規(guī)模，而社區(qū)公共服務建設緩慢，在過多強調行政力量審批干預的情況下，延長了城市社區(qū)公共服務的建設周期，容易導致城市社區(qū)公共服務供給的不及時。三是城市社區(qū)公共服務供給在空間布局上具有不均衡性。公共服務“可及性是空間權利的具體質性和空間權力運行導向，是供需適配的空間結構”［18］，由于社區(qū)地理位置和要素分配的差異，不同社區(qū)提供的公共服務存在明顯的不均等性。占據經濟、文化等要素稟賦優(yōu)勢的高品質社區(qū)更容易吸引公共服務設施的匯聚，若不及時平衡資源匱乏型社區(qū)和資源過剩型社區(qū)公共服務的供給，將影響城市社區(qū)居民的生活質量。

（二） 主體性緊張：權力（利）主體利益的非一致性及其行為邊界的動態(tài)性

行動主體間利益的非一致性是權力（利）主體出現(xiàn)的原因，公共服務具有非競爭性和非排他性的特征，加大了行動主體提供公共服務的不確定性。基于城市社區(qū)公共服務供給和需求，識別基層黨組織、基層政府、作為“類行政組織”的居委會在內的國家行動者，社會組織、社區(qū)居民、業(yè)委會等在內的社會行動者和市場行動者三種權力（利）主體的行為邊界最大閾和行為邊界最小閾。一是國家行動者圍繞政策制定執(zhí)行所產生的綜合效益選擇行動，行為邊界最小閾是引導社區(qū)治理變革，扮演“裁判員”的角色，小于這個邊界意味著相關部門的缺位；

介于行為邊界最小閾和行為邊界最大閾之間時，國家行動者堅持對居民負責，積極履行自身職能；行為邊界最大閾是強勢主導社區(qū)治理變革，扮演“運動員”“教練員”的角色，超出這個邊界意味著過度行政化。部分職能部門以屬地管理原則為由將治理任務下派至社區(qū)，社區(qū)“兩委”在缺乏相關職能權限的情況下消極應對，導致社區(qū)工作人員與上級職能部門離心，國家行動者缺位與越位并存，社區(qū)居民對于“被安排”的治理行動并不滿意。二是對于社會行動者來說，行為邊界最小閾是在黨和政府引導下發(fā)揮作用，小于這個邊界意味著社會行動者不作為、亂作為，“僵尸型”社會組織擠占有限的社會資源、業(yè)委會成員私自動用公共維修基金等行為會擾亂治理秩序，威脅社會和諧穩(wěn)定，超出這個邊界意味著社會行動者基于自身的道德觀念和社會責任感，關注城市社區(qū)治理問題，主動參與城市社區(qū)治理適應性變革，在整合社會資源和化解社會矛盾方面發(fā)揮積極作用，社會組織和個人承擔的社會責任越多，產生的正向效應就越大。三是市場行動者基于經濟理性進行行為選擇，行為邊界最小閾是共建共贏，小于這個邊界意味著市場行動者處于虧損狀態(tài)，通常選擇主動離場；介于行為邊界最小閾和行為邊界最大閾之間為盈利狀態(tài)，在價格機制、供求機制和競爭機制的作用下，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；超出行為邊界最大閾意味著市場行動者實現(xiàn)了超額利潤，存在為追求利益而侵害社區(qū)居民權益的傾向。物業(yè)公司與社區(qū)居民是平等的民事主體，二者間是純經濟委托關系，但個別物業(yè)公司為私利將停車費與物業(yè)費捆綁收費，是典型的不當收費行為。權力（利）主體的邊界并非完全固定，行動主體基于自身的價值取向和外部環(huán)境的變化，生成不同的行為模式，誘發(fā)局部或整體的適應性變革，呈現(xiàn)動態(tài)調整的樣態(tài)。

（三） 制度性緊張：規(guī)則供給條件的復雜性與供給效果的局限性

社區(qū)“不僅僅是人的匯集，也是組織制度的匯集”［19］（P110），規(guī)則基于城市社區(qū)人與事的處理產生，一系列正式規(guī)則和非正式規(guī)則可以有效規(guī)范城市社區(qū)治理適應性變革的各個環(huán)節(jié)，明確治理變革過程中各行動主體的權利和義務。然而，城市社區(qū)治理是系統(tǒng)性問題，整體性的規(guī)則設計涉及既有治理體系和利益格局的調整，加劇了規(guī)則供給的復雜程度。一是對現(xiàn)有規(guī)則的慣性思維使制度惰性成為普遍現(xiàn)象。部分行動者由于沉沒成本等原因抵觸變革，原有規(guī)則難以被取締，新規(guī)則難以實施。當原有規(guī)則慣性過大時，甚至會排擠新規(guī)則，發(fā)生“鎖入效應”，導致新規(guī)則“停滯”乃至“回退”，違背城市社區(qū)治理系統(tǒng)自組織、自創(chuàng)生的生態(tài)系統(tǒng)演進規(guī)律。二是部分城市社區(qū)設計的規(guī)則脫離了本社區(qū)實際情況，阻礙人才流動，限制了專業(yè)技術應用于社區(qū)治理適應性變革，大量城市社區(qū)公共服務缺乏經費保障，長時間處于低水平維護的狀態(tài)，城市社區(qū)公共服務硬件設施短缺、公共服務內容單一、公共服務形式陳舊等問題層出不窮，民生領域短板弱項突出。三是缺乏統(tǒng)一的數據管理平臺，面臨“信息孤島”的問題。不同行動主體制定的數據共享標準不一致，不同操作系統(tǒng)之間對接困難，無法跨部門互聯(lián)互通，導致數據難以整合。個體的價值觀和需求各異，隨著信息技術的發(fā)展，個人利益表達渠道更加暢通，信息數量巨大且內容分散，規(guī)則缺位加大了城市社區(qū)行動主體快速獲取和分析關鍵信息的難度，行動主體協(xié)作流程銜接不暢、協(xié)同責任不明晰，行動主體在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多環(huán)節(jié)缺位、失位、越位、錯位。

（四）技術性緊張：治理手段的非相宜性與強行政的回歸

社區(qū)資本類型多樣，而技術資本具備較強的可轉化性，當累積到一定程度時，可轉化為城市社區(qū)治理適應性變革所需的其他類型資本。網格化管理、大數據、區(qū)塊鏈等治理技術的嵌入雖提升了城市社區(qū)治理的精細化水平，但具有一定限度。一是名目繁多的政務移動互聯(lián)網應用程序帶來“指尖上的形式主義”，打卡簽到、積分排名等強制性考核增加了社區(qū)工作人員負擔，挫傷工作積極性，影響干群關系。社區(qū)工作者每天要登錄由不同部門開發(fā)的政務移動互聯(lián)網應用程序，完成學習任務，甚至有的社區(qū)工作人員為此準備“打卡”專用手機，在數字化指標和留痕管理的強壓下，重“痕”不重“績”誘發(fā)“虛擬政績”的風險［20］。二是在部分尚未具備相關條件的城市社區(qū)盲目開發(fā)治理技術，陷入過度迷戀技術的誤區(qū)。我國城市社區(qū)公共服務類網站及移動互聯(lián)網應用無障礙化普及率較低，一些App操作界面復雜，如驗證碼操作困難、功能與設備不兼容、付款類操作有誘導式按鍵等，導致老年人、殘疾人等特殊群體不敢用、不會用、不能用的現(xiàn)象并不少見。三是技術的發(fā)展暢通了城市社區(qū)居民訴求表達渠道，但社區(qū)治理資源有限，在無法全方位承接并及時回應居民問題的情況下，城市社區(qū)治理實踐中存在官網信息更新慢、居民留言無應答等問題，不僅會激化社區(qū)居民與社區(qū)“兩委”的矛盾，還會導致不同層級部門間的低效溝通。部分地區(qū)在多領域盲目推行網格化，主管部門通過查臺賬、審報告等方式考核各級網格員，自上而下的傳統(tǒng)性壓力導致了城市社區(qū)治理的被動性，在某種程度上彰顯了強行政的回歸。

四、城市社區(qū)治理適應性變革的優(yōu)化路徑

在中國式現(xiàn)代化背景下，如何通過適應性變革提升城市社區(qū)治理效能成為重要的現(xiàn)實命題。為實現(xiàn)精準治理，城市社區(qū)治理適應性變革通過調動合適的治理力量，在行動主體間創(chuàng)造互補關系。

（一） 優(yōu)化城市社區(qū)公共服務的空間布局

社區(qū)居民在公共服務領域面臨的急難愁盼問題，是城市社區(qū)公共服務可及性不足最直接的表現(xiàn)?？臻g的建構與生產是直面治理痛點、提升城市社區(qū)公共服務供給與需求的匹配程度、增強公共服務可及性的具體措施，也是社會公平價值準則最直觀的轉換方式。城市社區(qū)治理變革不存在唯一解，要破解治理能力恐慌，必須依據實際情況，積極推動城市社區(qū)分類治理，出臺適合本社區(qū)治理情境的專項行動計劃，制定適應治理場景的空間方案，筑牢兜實基本民生底線，持續(xù)提升區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間基本公共服務均等化水平。一是基于居民生活情境，立足服務人口和服務半徑，優(yōu)化治理體系和治理結構，探索虛實結合的治理交互空間，著力推動社區(qū)從單方面的“被治理”邁向“社區(qū)治理”，形成政府保障、社會參與和全民共建的服務供給格局。城市社區(qū)治理適應性變革以提高社區(qū)居民生活質量為目的，在社區(qū)公共空間構建和諧社會關系，建立有效的信息溝通渠道，激活社區(qū)居民參與城市社區(qū)治理的內生動力。同時，“城市大腦”“數字政府”“一網統(tǒng)管”等數字技術的發(fā)展，打破了行動主體交流的時空限制，增強了協(xié)商議事過程中行動主體的交互性，通過公共服務智慧化建設推動公共服務供需對接更加精準。二是在分析公共空間數據的基礎上，模擬城市社區(qū)治理要素的運行情況，制定兼具前瞻性和可操作性的社區(qū)治理變革方案，盤活城市存量資源，設置合理的公共服務設施建設標準，在物理空間層面配備充足的硬件設施和便捷的公共服務。不同類型的城市社區(qū)治理訴求不一致，在策略選擇上的側重點存在差異，決策者要依據具體社區(qū)的“政務服務圈”和“便民生活圈”建設情況，把握建設兒童友好型、青年發(fā)展友好型及老年友好型社區(qū)等契機，進一步深化數字技術在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、文化等領域的應用，順勢而為，通過看得見的改變切實回應社區(qū)居民期盼。三是將城市社區(qū)視為多元行動主體發(fā)生互動關系及關系再生產的場域，客觀認識社區(qū)公共服務空間的實際利用情況和服務供給過程中行動主體相互影響的“社會過程”。城市社區(qū)作為社會建設和制度構建的產物，不僅具備空間的物理屬性，也具備鮮明的社會屬性和政治屬性。物理空間層面公共服務的滿足并不等同于城市社區(qū)公共服務均衡性和可及性的實現(xiàn)，公共服務可及性與使用者的體驗感密切相關，在空間劃定過程中要厘清行動主體間需要協(xié)調的關系和責任邊界，確保社區(qū)居民對公共服務的權利訴求能得到有效回應，提高使用者對城市社區(qū)公共服務的滿意度。

（二） 黨建引領行動主體治理角色精準定位

城市社區(qū)治理適應性變革歸根結底是為了社區(qū)居民，如果社區(qū)居民的主體性地位懸空，成為社區(qū)治理的被動跟隨者，難免導致服務供給與社區(qū)居民需求錯位的矛盾，誘發(fā)社區(qū)居民主觀感受上的不適和對城市社區(qū)治理工作的不支持。一是將基層減負落到實處，讓黨建工作回歸本源，消解剛性的多治理任務與有限的治理資源間的矛盾，保證基層干部因地制宜開展工作、做好社區(qū)居民工作的時間和精力。治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎。為淡化社區(qū)行政化色彩、提升行動主體間的協(xié)同性、實現(xiàn)城市社區(qū)有效治理，必須重視中國共產黨的主導力量［21］。

基層黨組織在城市社區(qū)的嵌入可以有效整合多元利益。做好黨建工作的“加減法”，減少不必要的會議文件，讓工作通過多樣化的渠道直達基層，督促基層領導干部履職盡責，把工作做到社區(qū)居民心坎上。二是落實民主協(xié)商機制，消解城市社區(qū)治理方案與被動的社區(qū)居民之間的張力，發(fā)揮全過程人民民主的獨特優(yōu)勢。根據謝里·安斯坦的“階梯理論”［22］，如果社區(qū)居民僅參與公共服務方案的評估環(huán)節(jié)，容易埋下社區(qū)居民對城市社區(qū)治理工作認可度不高的隱患?！叭嗣癯鞘兄卫怼笔浅鞘兄卫淼闹匾螒B(tài)和理想的發(fā)展方向［23］，要將社區(qū)居民“當家作主”的價值理念落實到協(xié)商民主的各個環(huán)節(jié)，依據社區(qū)實際創(chuàng)新協(xié)商實踐內容，豐富協(xié)商實踐的平臺和形式，進一步擴大居民參與城市社區(qū)治理，確保多方聲音的充分表達，用眾人的智慧解決眾人的事情。三是通過建立伙伴關系等方式引入市場行動者，為社區(qū)居民提供更多的發(fā)展性公共服務［24］。隨著經濟社會的發(fā)展和治理現(xiàn)代化水平的提高，社區(qū)居民的需求呈現(xiàn)從單一性向多樣性、低層次向高層次發(fā)展的特征，但公共服務的供給不單是政府的行為，更涉及動員和協(xié)調政府與非政府的力量。為進一步形成覆蓋面廣且水平適度的公共服務模式，城市社區(qū)治理適應性變革應辨識區(qū)域發(fā)展的階段性特征，尊重社區(qū)居民需求，鼓勵公共服務供給者多元化，從而激發(fā)市場和社會的活力，豐富城市社區(qū)公共服務類型，減輕政府財政負擔。

（三） 完善城市社區(qū)公共服務的規(guī)則指引

設計規(guī)則的目的是為行動主體的交互活動提供指引，最大程度規(guī)避城市社區(qū)治理風險，維護社會穩(wěn)定。剛性的正式規(guī)則是經理性思考和論證后以明確形式被確立的行為規(guī)范，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等，柔性的非正式規(guī)則是在長期社會交往過程中形成且被認同和遵守的行為準則。規(guī)則具有穩(wěn)定性和動態(tài)調適性，其穩(wěn)定性決定了行動主體參與城市社區(qū)治理過程的持續(xù)性，動態(tài)調適性則是迎合場域變化的體現(xiàn)。一是辯證處理規(guī)則創(chuàng)新與規(guī)則運行穩(wěn)定性的關系，回應制度惰性。規(guī)則創(chuàng)新源于治理中的問題導向，指適應治理現(xiàn)代化發(fā)展需要，提升對治理問題的預判能力，完善社區(qū)公共服務的規(guī)則要素，借助具有強制性的正式規(guī)則與約定俗成的非正式規(guī)則為城市社區(qū)治理提供方向性指引。規(guī)則運行的穩(wěn)定性是確保新規(guī)則在一段時間內不發(fā)生劇烈變化，并且做好不同階段規(guī)則的銜接工作，減少沖突和摩擦，從而為城市社區(qū)治理創(chuàng)造安全的發(fā)展環(huán)境和優(yōu)質的服務環(huán)境。發(fā)展和穩(wěn)定都是硬道理，要辯證處理好二者的關系，實現(xiàn)秩序與活力的統(tǒng)一。二是了解社區(qū)居民的具體訴求，遵循權責統(tǒng)一原則，設計針對性強的正式規(guī)則與非正式規(guī)則，充分發(fā)揮規(guī)則的激勵約束作用，解決本社區(qū)的關鍵性問題。明確街道職責任務清單、基層群眾性自治組織依法自治事項清單、社區(qū)工作管理規(guī)范、社區(qū)居民公約、物業(yè)管理條例等，將人才隊伍建設置于服務民生的重要戰(zhàn)略位置，做好“引才、育才、用才、留才”全鏈條的人才工作，統(tǒng)籌兼顧中央預算內投資計劃、地方財政投入保障和社會資金力量，加大對城市社區(qū)公共服務設施建設的支持力度，完善城市社區(qū)公共服務的基礎設施硬件配置，構建宜居的社區(qū)空間。三是厘清行動主體在適應性變革過程中的“權責利”邊界，完善行動主體信息溝通和數據開放共享的相關規(guī)則，創(chuàng)建交流互動平臺，保障其主體性地位。依托“互聯(lián)網+”技術，持續(xù)推進數字建設在城市社區(qū)治理領域的實踐應用，打破“信息孤島”，整合相對分散的數據資源，提高信息處理效率，解決行動主體間信息不對稱的痛點，提高行動主體在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多環(huán)節(jié)的協(xié)同配合度。

（四） 引導城市社區(qū)技術資本“以人為本”有序發(fā)展

“民意優(yōu)先是國家治理現(xiàn)代化的重要遵循”［25］，發(fā)展城市社區(qū)技術資本的最終目的是滿足社區(qū)居民對美好生活的需要，技術進步與社區(qū)居民生活的有機融合是治理現(xiàn)代化的核心要義，治理手段必須與治理生態(tài)的多樣性相結合［26］。在城市社區(qū)治理變革過程中嵌入技術的同時，傾注人文情懷［27］，選擇適合本社區(qū)治理情境的治理手段，引導社區(qū)技術資本“以人為本”健康有序發(fā)展，讓城市社區(qū)居民切實感受到社區(qū)治理適應性變革帶來的新氣象，從而推動社區(qū)多種類型資本的生成與轉化。一是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃和集約高效原則，力推“指間減負”，解決形式主義問題，凝聚基層干部真抓實干的強大動力。從實際出發(fā)，規(guī)范政務移動互聯(lián)網應用程序的使用，不將應用程序的推廣下載、定期登錄、使用頻率和時長等強制性納入考核要求。加快建立數字化項目的全周期管理機制，優(yōu)化政務移動互聯(lián)網應用程序的質量，精簡使用頻率較低和實效性不強的政務移動互聯(lián)網應用程序，對功能相近或重復的政務移動互聯(lián)網應用程序進行合并，減少報表重復填報的“數字負擔”，讓基層干部有更多時間深入群眾。二是營造包容、普惠的數字環(huán)境，讓數字技術真正服務城市社區(qū)居民，破解“數字懸浮”。城市社區(qū)治理適應性變革要精準定位信息的受眾群體，選擇社區(qū)居民能夠接受的溝通平臺和方式，尤其尊重老年人和殘疾人等特殊群體的主體性地位，積極進行適老化及無障礙改造，為由于主客觀原因無法掌握數字技能的部分人群保留傳統(tǒng)的服務方式，幫助特殊群體跨越“數字鴻溝”，推動兼顧特殊群體需求的信息化社會建設。三是合理評估城市社區(qū)的治理資源承載力，建立對接現(xiàn)實問題的信息分流聯(lián)動機制，警惕治理手段與城市社區(qū)治理實踐的脫節(jié)，避免行動主體間矛盾的激化。針對在黨建、綜合治理、交通、公共安全等領域盲目應用網格化管理技術的現(xiàn)象，城市社區(qū)治理適應性變革要摒棄“唯技術論”的思維，在推廣治理技術時做好前期的調查工作和后期對治理技術實際應用效果的追蹤工作，適時組織開展評估工作，自覺接受社區(qū)居民的監(jiān)督。

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Internal Tension and Optimization Path of Adaptive Changes of Urban Community Governance

——Based on the Comparison of Multiple Cases

Abstract：

As the basic unit of urban governance， community shoulders the important mission of promoting the process of Chinese path to modernization. The differences in the field structure， subject collaboration， rule supply， and capital layout of urban community governance have given rise to different types of adaptive changes in governance. The spatial imbalance of public service supply， the inconsistency of subject interests and the dynamic nature of subjects behavioral boundaries， the complexity of rule supply conditions and the limitations of supply effects， the non-suitability of governance methods and the return of strong administration lead to the inherent tension of adaptive change of urban community governance. To alleviate the structural， subjective， institutional， and technological tensions， it is necessary to optimize the spatial layout of public services in urban communities， guide the precise positioning of governance roles through Party building， improve the community public servicess guidance of rules， guide the orderly development of community technology capital with a people-oriented approach， and gradually achieve the coupling and interaction of community governance systems.

Key words：

community governance， adaptive change， field， Chinese path to modernization