張佳瑋

近年來，隨著數(shù)字化的高速發(fā)展，電子垃圾成為世界上增速最快的固體廢物，其增長速度甚至比世界人口的增長速度還要快兩倍。電子垃圾中含有寶貴的金屬等資源，但因增速快、回收難度大、回收成本高、廢棄危害大等問題使電子垃圾回收利用成了社會難題和重點問題。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是人類社會應(yīng)對廢棄物挑戰(zhàn)的重要制度創(chuàng)新之一，通過在產(chǎn)品生命周期內(nèi)延伸生產(chǎn)者對其所負(fù)的責(zé)任、將企業(yè)外部環(huán)境成本內(nèi)部化。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度貫徹落實了“源頭治理”“污染者付費”原則，能夠從生產(chǎn)源頭上推動解決電子垃圾問題。

節(jié)約型社會實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸的意義

理解生產(chǎn)者責(zé)任延伸的意義，必須從“生命周期”的角度理解“廢棄物”如何“從自然中來，到自然中去”。一件物品需要經(jīng)歷原材料獲取、加工、制造、貯存、運輸、消費直至廢棄等一系列生命歷程，才會成為“廢棄物”。在這個過程中有生產(chǎn)者、運輸者、消費者、廢棄物處理機構(gòu)等一系列主體參與其中，而生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度則要求生產(chǎn)者不僅要對產(chǎn)品生產(chǎn)過程負(fù)責(zé)，還要肩負(fù)產(chǎn)品從設(shè)計到生產(chǎn)、流通、消費、回收利用等全生命周期的環(huán)境責(zé)任。

二十大報告提出，我國實施全面節(jié)約的重大戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，加快廢棄物循環(huán)利用體系。其中，實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸對加強廢棄物循環(huán)利用具有重要作用。具體來說，生產(chǎn)者責(zé)任延伸對節(jié)約社會建設(shè)下的廢棄物循環(huán)利用和管理意義如下：其一，豐富了社會廢棄物治理手段，減輕了社會公共部門的垃圾治理負(fù)擔(dān)；其二，作為“源頭治理”理念的具體表現(xiàn)，能夠從根本上提高廢棄物治理的效率；其三，可鼓勵企業(yè)主動承擔(dān)起社會責(zé)任，以推動社會節(jié)約風(fēng)尚的形成。

電子垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸的制度和工作脈絡(luò)

我國的法律規(guī)范很早就體現(xiàn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的理念，并逐步在立法中進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)范設(shè)置。早在1995年我國頒布《固體廢物污染環(huán)境防治法》之時，就在第十七條針對產(chǎn)品的包裝物和容器的回收利用問題規(guī)定“產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者、使用者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定對可以回收利用的產(chǎn)品包裝物和容器等回收利用”，概括規(guī)定了產(chǎn)品包裝的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》則從清潔生產(chǎn)的角度更全面地豐富了生產(chǎn)者責(zé)任延伸的法律內(nèi)涵，其在原料、工藝設(shè)備、資源循環(huán)、污染防治技術(shù)、產(chǎn)品和包裝物設(shè)計等多個方面向生產(chǎn)者提出了清潔的要求和舉措，還在第四章專章規(guī)定了清潔生產(chǎn)表彰獎勵、專項及企業(yè)發(fā)展基金資金扶持、減征或免征增值稅等鼓勵企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)的措施，并且在第五章專章明確了部分情況所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，為落實清潔生產(chǎn)領(lǐng)域的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度提供了一定的“硬招”。由《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》建立的“產(chǎn)品及包裝物強制回收名錄”制度，更是在2008年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》中再次被強調(diào)和細(xì)化。這一名錄制度也是我國對電子垃圾處理領(lǐng)域?qū)嵤┥a(chǎn)者責(zé)任延伸制度的依據(jù)之一。

2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》專門增加了“國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”的規(guī)定（圖文無關(guān)）

具體到電子垃圾領(lǐng)域的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，我國在政策層面很早就關(guān)注電子垃圾處理問題，并將其作為固體廢物處理和污染防治的重點領(lǐng)域。我國最先關(guān)注的電子垃圾類型是電池，從1997年起就陸續(xù)發(fā)布電池生產(chǎn)相關(guān)的指導(dǎo)性文件。我國參與締結(jié)的《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，也在1998年新增的附件八中將廢鉛酸等多種電池類型納入“危險廢物”的范疇。隨著時間的推移，對電子垃圾的關(guān)注和規(guī)定從政策層面轉(zhuǎn)移到更高的部門規(guī)章、行政法規(guī)層面，并且關(guān)注的產(chǎn)品類型更加豐富，進(jìn)而對電子產(chǎn)品生產(chǎn)者提出了更多的責(zé)任要求。2007年實施的《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》（已失效）、2008年實施的《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》和2011年實施的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》都明確對電子產(chǎn)品生產(chǎn)者的責(zé)任設(shè)置了一定的要求，包括建立回收處理再利用系統(tǒng)、做好信息標(biāo)識公開和使用清潔包裝物材料等，還建立了“廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金”，制作《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》并向目錄中的企業(yè)征收基金費用，以政府主導(dǎo)型基金的形式補貼市場廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理。2015年我國專門組織開展“電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)責(zé)任延伸試點工作”，對17家電器電子行業(yè)的單位進(jìn)行了試點，2016年將推行范圍擴大到對“電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物”等4類產(chǎn)品的生產(chǎn)者以加強生產(chǎn)者責(zé)任延伸的實施，從產(chǎn)品設(shè)計、再生原料、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、物流協(xié)作等多個方面提出建立新型回收體系。目前，相關(guān)工作還在推進(jìn)中，并且在2020年修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》時專門增加了“國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”的規(guī)定，以法律的形式強化對這四個行業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的監(jiān)管。

落實電子垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的建議

在“無廢城市”“雙碳目標(biāo)”等諸多環(huán)境目標(biāo)錨定的當(dāng)下，夯實電子垃圾生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度不僅極具有現(xiàn)實意義，更有利于我國加快建設(shè)完善的廢棄物處置利用長效促進(jìn)制度體系。在制度層面，我國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上細(xì)化和提升對電子垃圾生產(chǎn)者的監(jiān)管要求和配套制度：

其一，應(yīng)處理好《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》三部法律中有關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度規(guī)范的關(guān)系與定位。從三部法律調(diào)整對象的關(guān)系來看，清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟都是為固體廢物污染環(huán)境防治服務(wù)的，因而可考慮將《固體廢物污染環(huán)境防治法》當(dāng)作循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)的基礎(chǔ)性法律制度，在其中規(guī)定生產(chǎn)者責(zé)任延伸的基礎(chǔ)性規(guī)范、基本措施和調(diào)整框架；另外兩部法律則側(cè)重各自主題下的具體制度，并在涉及其他法律的內(nèi)容中增加轉(zhuǎn)致條款，避免法律規(guī)定交叉重復(fù)。

其二，現(xiàn)有的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度往往是正面的概括性規(guī)定，在企業(yè)動力不足、監(jiān)管薄弱的情況下導(dǎo)致法律實施效果較差。建議可以通過嚴(yán)格具體的法律責(zé)任和建立配套制度來保障正面規(guī)范的約束力，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十六條規(guī)定的生產(chǎn)者建設(shè)公開廢舊產(chǎn)品回收體系并未設(shè)置相關(guān)的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)完善電子垃圾生產(chǎn)者的“義務(wù)—責(zé)任”鏈條，并鼓勵公眾力量參與監(jiān)督。對于難以處理的概括性規(guī)定，如“易于降解或者便于回收利用的回收利用方案”，可以考慮借鑒德國《循環(huán)經(jīng)濟法》（KrWG）的制度規(guī)定，即政府在廣泛咨詢后為行業(yè)提供不同等級的回收方案并制定回收評定標(biāo)準(zhǔn)，在生產(chǎn)者擁有選擇權(quán)的基礎(chǔ)上保障回收方案的高質(zhì)量。

在具體實施層面，我國需要加大電子垃圾生產(chǎn)責(zé)任延伸的監(jiān)管力度，為電子垃圾生產(chǎn)者推進(jìn)責(zé)任落實工作提供支持和便利。盡管我國已經(jīng)規(guī)定了四個行業(yè)需要落實生產(chǎn)者責(zé)任落實制度，于2020年、2021年分別出臺了飲料紙基復(fù)合包裝和汽車產(chǎn)品領(lǐng)域的實施方案，但從政策推進(jìn)進(jìn)度來看，法律和現(xiàn)實仍然存有一定距離。因此，在具體工作過程中，一方面應(yīng)當(dāng)加強對生產(chǎn)者所采取措施的監(jiān)管、制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、建立定期抽查制度；另一方面可以為企業(yè)推動工作協(xié)調(diào)資源以及提供資金支持，比如支持企業(yè)生產(chǎn)者的回收利用體系與市政環(huán)衛(wèi)體系銜接、支持企業(yè)建立社區(qū)回收點等。并且，在監(jiān)管過程中應(yīng)充分調(diào)動社會積極性，通過媒體宣傳有關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任延伸的理念和價值，廣泛鼓勵消費者、社會組織、行業(yè)協(xié)會等多元主體參與電子垃圾生產(chǎn)責(zé)任延伸監(jiān)管，在節(jié)省政府監(jiān)管資源的同時形成良好的社會互動風(fēng)尚。

（作者系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心研究員）

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com