張碧波

（中共貴州省委黨校 經(jīng)濟學教研部，貴州 貴陽 550028）

處理好城鄉(xiāng)關(guān)系是中國式現(xiàn)代化進程中的必然要求，黨的十九大首次作出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大決策部署，黨的二十大報告進一步指出，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。2019 年4 月發(fā)布的《中共中央、國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體要求和具體舉措。從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”再到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，既反映了中央政策的一脈相承，又體現(xiàn)了對城鄉(xiāng)關(guān)系認識的不斷深化。[1]2021 年1 月，《中共中央、國務院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，實施鄉(xiāng)村建設行動要加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，要以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2023 年12 月，中央農(nóng)村工作會議明確提出統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以上文件中有諸多關(guān)于城鄉(xiāng)融合背景下基礎(chǔ)設施及公共服務供給方面的論述。探究公共產(chǎn)品一體化對縣域城鄉(xiāng)融合的影響，不僅能夠更好地理解城鄉(xiāng)融合的形成與演進，而且有助于完善公共產(chǎn)品一體化的相關(guān)政策。

一、現(xiàn)階段推進縣域城鄉(xiāng)融合正當其時

城鄉(xiāng)融合旨在消除城鄉(xiāng)對立，通過城鄉(xiāng)良性互動，強調(diào)城鄉(xiāng)要素融合、產(chǎn)業(yè)融合、治理融合以及基礎(chǔ)設施與公共服務一體化等，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展?？h域城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)融合的基本單元、起點和抓手。現(xiàn)階段，縣城成為我國城鎮(zhèn)化體系建設中的重點環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面深入實施，推動縣域城鄉(xiāng)融合正當其時。

（一）現(xiàn)階段推進縣域城鄉(xiāng)融合遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和趨勢

截至2023 年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，處于城鎮(zhèn)化發(fā)展后期（城鎮(zhèn)化水平介于60%～80%）[2]，也是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期。城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民市民化，一般可從基本生存條件和基本公共服務兩個層面來評價[3]：前者包括就業(yè)與安居，反映農(nóng)民自身市民化的能力；后者包括教育與社會保障，反映當?shù)卣袚r(nóng)民市民化成本的能力，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)承載能力。因此，農(nóng)民市民化是農(nóng)民自身與當?shù)爻擎?zhèn)綜合匹配的結(jié)果，遵循成本收益原則。在我國城鎮(zhèn)化進程中，從農(nóng)民自身轉(zhuǎn)移能力來看，隨著農(nóng)業(yè)人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，剩余農(nóng)業(yè)人口的自身轉(zhuǎn)移能力呈下降趨勢，擁有高學歷或高知識技能水平的農(nóng)村人口更容易在城鎮(zhèn)扎根，順利實現(xiàn)市民化。從城鎮(zhèn)承載力來看，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大意味著基本公共服務供給增加，當?shù)卣袚r(nóng)民市民化的成本呈上升趨勢，這是農(nóng)民市民化的客觀制約條件，因而城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張不可持續(xù)。總的來說，過去大規(guī)模的城鎮(zhèn)化運動造就了世界級的城市圈、特大城市及大城市等，剩余農(nóng)民的弱遷移能力疊加大規(guī)模城市的臨近飽和，我國將進入農(nóng)民就近就地在城鎮(zhèn)實現(xiàn)市民化的城鎮(zhèn)化階段，主要是縣域城鎮(zhèn)化。

（二）縣域城鄉(xiāng)融合為協(xié)同推進縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供支撐

我國城鎮(zhèn)化致力于建立科學合理的城鎮(zhèn)體系，即大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的有機組成、協(xié)調(diào)發(fā)展。在不同的發(fā)展階段，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，城鎮(zhèn)體系建設的側(cè)重點和內(nèi)涵不盡相同。例如，城鎮(zhèn)化早期的城市優(yōu)先發(fā)展變成如今的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，信息化、綠色化等也隨時代變遷注入城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。在新型城鎮(zhèn)化的萌芽期，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，合理發(fā)展小城鎮(zhèn)；在新型城鎮(zhèn)化的起步期，以大城市為依托，形成城市群；在新型城鎮(zhèn)化的形成期，重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，增強其集聚功能；在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展期，以城市群為主體形態(tài)。[4]今后一段時期，縣城成為城鎮(zhèn)化體系建設的重點環(huán)節(jié)，縣域城鄉(xiāng)融合為縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的良性互動創(chuàng)造條件?？h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是輻射帶動鄉(xiāng)村的天然載體，而鄉(xiāng)村振興需要縣城的發(fā)展與帶動，因此要推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。同時，鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合為縣城發(fā)展提供條件與動力，城鄉(xiāng)融合意味著城鄉(xiāng)發(fā)展與互動。此外，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興旨在提升城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量，二者之間必然的內(nèi)在耦合在于城鄉(xiāng)融合，高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化過程就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的過程[2]。在一定意義上，縣域城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與縣域城鄉(xiāng)融合三者互為因果、相互促進、缺一不可，縣域城鄉(xiāng)融合為協(xié)同推進縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供支撐。

（三）推進縣域城鄉(xiāng)融合有助于加快形成新發(fā)展格局

新發(fā)展格局蘊含三個方面的要求：一是國內(nèi)供給主導國民經(jīng)濟的關(guān)鍵領(lǐng)域，如關(guān)鍵核心技術(shù)、關(guān)鍵人才、能源、原材料等；二是國內(nèi)需求主導社會總產(chǎn)品的價值實現(xiàn)，因而要培育完整強大的內(nèi)需體系；三是供需之間精準快速的匹配。伴隨縣域城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)村振興能為我國糧食安全提供根本保障，是新發(fā)展格局中不可或缺的一環(huán)，同時縣域城鎮(zhèn)化過程中涌現(xiàn)的專業(yè)特色小城鎮(zhèn)必將提升我國產(chǎn)業(yè)供給韌性。城鎮(zhèn)化一直是我國內(nèi)需的重頭戲，城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)設施投資、產(chǎn)業(yè)投資、居民收入提高等都是內(nèi)需潛力所在?？h域城鎮(zhèn)化有利于我國建設完整的城鎮(zhèn)體系，大幅提升縣域投資與低收入群體收入，拓展新的內(nèi)需空間，促進形成強大的國內(nèi)市場，助力新發(fā)展格局。廣大鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務水平低、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在農(nóng)業(yè)多功能釋放的前景下，未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展必將是擴大內(nèi)需的重要領(lǐng)域?？h域城鄉(xiāng)融合將率先破除城鄉(xiāng)制度性壁壘，降低城鄉(xiāng)要素、商品的流通成本，打通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的“最后一公里”，提升資源配置效率與供需匹配度。

（四）縣域城鄉(xiāng)融合是實現(xiàn)共同富裕的重要一環(huán)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展將新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興有效結(jié)合[5]，而縣域城鄉(xiāng)融合需要縣域新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動、協(xié)同推進。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征是以人為核心，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，具體包含三方面含義：一是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，能夠安居樂業(yè)并享受城鎮(zhèn)的公共服務；二是能夠融入城鎮(zhèn)社會，享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務；三是進城農(nóng)民在農(nóng)村的原有各項權(quán)益不受損害和剝奪。[6]一方面，新型城鎮(zhèn)化通過各種措施保障進城農(nóng)民的權(quán)益和福利。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼創(chuàng)建新機制，著手根治鄉(xiāng)村發(fā)展問題，著力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，推進實現(xiàn)以人為核心的新型村鎮(zhèn)建設[7]，進而保障“三農(nóng)”的現(xiàn)代化。到21 世紀中葉我國建成社會主義現(xiàn)代化強國，屆時總?cè)丝诎?5 億計，如果城鎮(zhèn)化率達到80%，農(nóng)村仍有3 億人[8]。沒有農(nóng)村人口的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化，更談不上社會主義現(xiàn)代化強國。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興分別為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的現(xiàn)代化提供戰(zhàn)略支撐，全部人口的現(xiàn)代化因城鄉(xiāng)融合而統(tǒng)一，因此城鄉(xiāng)融合是中國式現(xiàn)代化的必由之路，使全體人民能夠共享現(xiàn)代化成果、邁向共同富裕。

二、公共產(chǎn)品一體化引領(lǐng)縣域城鄉(xiāng)融合的機理

公共產(chǎn)品是基礎(chǔ)設施及公共服務的統(tǒng)稱，用于滿足人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活中的基礎(chǔ)性公共需求，是保障人們生活質(zhì)量、促進經(jīng)濟增長與社會繁榮的基礎(chǔ)性、前提性條件。城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然要求公共產(chǎn)品供給的同質(zhì)化，由于公共產(chǎn)品在人們生產(chǎn)生活中的重要作用，公共產(chǎn)品一體化供給必將引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合，包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施一體化規(guī)劃、一體化建設與一體化運營以及城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系。人們一般把公共產(chǎn)品分為社會公共產(chǎn)品和經(jīng)濟公共產(chǎn)品兩大類，但隨著經(jīng)濟、科技的發(fā)展，數(shù)字公共產(chǎn)品也漸成一類。

（一）公共產(chǎn)品一體化是城鄉(xiāng)融合的載體和前提

城鄉(xiāng)融合的內(nèi)容包括規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設施與公共服務、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護、社會治理等。基礎(chǔ)設施與公共服務融合既是城鄉(xiāng)融合的組成部分，也是城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)與前提，是制度性公共產(chǎn)品的載體。《中共中央、國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施一體化要堅持先建機制、后建工程。這充分說明了公共產(chǎn)品供給中體制機制與內(nèi)容的關(guān)系，應當通過公共產(chǎn)品的一體化供給破除城鄉(xiāng)二元體制機制，促進城鄉(xiāng)有形和無形的融合。公共產(chǎn)品滿足社會公共需求（即基于人的共性需求），隨人們需求的升級而發(fā)展。2022 年4 月，中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)，要構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設施體系，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實基礎(chǔ)。這一方面闡明了現(xiàn)代化基礎(chǔ)設施滿足人們需求的維度，另一方面強調(diào)了基礎(chǔ)設施的重要支撐作用。

（二）社會公共產(chǎn)品一體化促進城鄉(xiāng)要素自由流動

城鄉(xiāng)要素自由流動是城鄉(xiāng)融合的首要內(nèi)容，包括人才、土地、資本、技術(shù)、信息等要素的自由流動及合理配置。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵指標看人口，即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，而鄉(xiāng)村振興中最需要的是人才。城鄉(xiāng)融合中要素自由流動的核心是人的自由流動，即人的自由流動依托城鎮(zhèn)化規(guī)律、市場配置規(guī)律及個人職業(yè)偏好等因素發(fā)揮作用。人是所有要素中最具活力、最具能動性的因素，其他要素的配置都因人的流動而實現(xiàn)。將人口作為核心要素并不意味著“人口因素”的獨立分割，人口與土地、資本、技術(shù)知識等多重要素相互交織、協(xié)同演化[9]。我國波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化運動中，大規(guī)模的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，人才在城鄉(xiāng)之間的流動幾乎是單向度的。形成這一趨勢的因素眾多，城鄉(xiāng)公共服務的明顯差距是首要的因素。理論上，城鄉(xiāng)之間的公共服務水平應該是人才流動的中性因素，但現(xiàn)實中的差異造成城鄉(xiāng)人才要素配置不合理，導致我國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間存在一定差距，諸多的“城市病”與“農(nóng)村病”隨之產(chǎn)生。影響人才流動的公共服務如教育、醫(yī)療、文化等屬于社會公共產(chǎn)品，其特征就是滿足人們的生活需求。社會公共產(chǎn)品具體包括學校、醫(yī)療健康、養(yǎng)老、托育、體育場館、文化中心、博物館、安居工程及監(jiān)獄等，其均衡供給會降低城鄉(xiāng)人口流動的非市場因素，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，消弭諸多社會問題。值得注意的是，醫(yī)療和養(yǎng)老等城鄉(xiāng)一體化包括制度標準和服務供給統(tǒng)一兩個方面，任何單一方面的統(tǒng)一都不能完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）經(jīng)濟公共產(chǎn)品一體化促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合主要指一二三產(chǎn)業(yè)之間的滲透、聯(lián)動與融合，是城鄉(xiāng)融合的主體和關(guān)鍵。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合關(guān)鍵在于依托農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，這也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的根本路徑。縣域作為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的基本單元和主陣地，要將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興擺在首要位置，盡快形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新局面。經(jīng)濟公共產(chǎn)品滿足生產(chǎn)需求，主要向產(chǎn)業(yè)界提供生產(chǎn)流通所需的支撐業(yè)務。城鄉(xiāng)經(jīng)濟公共產(chǎn)品一體化要基于產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈生產(chǎn)力布局，服務再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)，從而深化產(chǎn)業(yè)內(nèi)與產(chǎn)業(yè)間分工、暢通經(jīng)濟循環(huán)。從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的要求來看，經(jīng)濟公共產(chǎn)品供給應偏重農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，如高標準農(nóng)田、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、耕地地力提升、農(nóng)田水利建設、特色產(chǎn)業(yè)小城鎮(zhèn)等領(lǐng)域。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展包含兩個方面，一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多功能價值的挖掘與顯化，二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸與完善。這兩個方面縱橫交錯，依托城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)平臺合理布局、有序分工、多元演化。

（四）數(shù)字公共產(chǎn)品一體化促進城鄉(xiāng)治理融合

當前學術(shù)界關(guān)于城鄉(xiāng)治理的研究主要集中于城市治理，新型城鎮(zhèn)化、智慧城市等是城市研究的重要主題[10]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實需要使得城鄉(xiāng)治理融合、城鄉(xiāng)共治、城鄉(xiāng)協(xié)同治理、城鄉(xiāng)一體化治理等議題成為研究趨勢。數(shù)字時代，數(shù)字賦能萬物的特性使得數(shù)字與治理之間有著某種天然的契合度。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是指通過信息、計算、溝通、連接技術(shù)的組合等方式促進治理方式發(fā)生實質(zhì)性改變的過程[11]。數(shù)字治理是對治理的迭代，成為當下治理必不可少的標簽。數(shù)字賦能城鄉(xiāng)治理是城鄉(xiāng)治理融合的必要手段，包容性的數(shù)字城鄉(xiāng)融合機制建設儼然成為城鄉(xiāng)互補互促、互聯(lián)互通的路徑選擇[12]。數(shù)字賦能城鄉(xiāng)治理通過建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的數(shù)字公共產(chǎn)品而實現(xiàn)，包括數(shù)字基礎(chǔ)設施、數(shù)字平臺與數(shù)字產(chǎn)品（服務）。2022 年1 月，《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025 年）》指出，要堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，堅持數(shù)字鄉(xiāng)村與新型智慧城市一體設計、協(xié)同實施，推動城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)生態(tài)相互促進、公共服務共建共用。數(shù)據(jù)本身作為要素流通促進了城鄉(xiāng)要素融合，數(shù)字賦能社會治理提升了治理效能。例如，浙江省溫嶺市探索“縣域社會治理指數(shù)”建設，動態(tài)歸集17 個部門治理數(shù)據(jù)，針對性破解社會治理數(shù)據(jù)歸集難、矛盾風險信息預警難、基層治理量化評估難等機制瓶頸和數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)全市16 個鎮(zhèn)（街道）、610 個村（社區(qū)）、1815 個網(wǎng)格精準動態(tài)治理。[13]

三、縣域公共產(chǎn)品一體化的挑戰(zhàn)

（一）城鄉(xiāng)二元體制

一是縣域公共產(chǎn)品供給中城鄉(xiāng)規(guī)劃管理二元局面依然普遍。雖然《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指出規(guī)劃要根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，但是實踐中公共產(chǎn)品一體化規(guī)劃的理念、內(nèi)容、方法等卻難以落到實處。長久以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的核心是城市，鄉(xiāng)村并未得到真正的關(guān)注，鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村規(guī)劃在當今的城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域中仍然是弱項。[14]這就導致了公共產(chǎn)品供給中城鄉(xiāng)規(guī)劃二元的局面，公共服務內(nèi)容上很少涉及鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施規(guī)劃管理差異導致投資失衡，均衡供給無法實現(xiàn)。二是城鄉(xiāng)土地二元體制依然存在，統(tǒng)一的建設用地市場尚未形成。目前，建設用地的供應仍然由政府進行統(tǒng)籌，并嚴格限制集體土地的處分權(quán)。農(nóng)民對土地只有使用權(quán)，這在一定程度上限制了集體和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性[15]。三是城鄉(xiāng)基本公共服務存在一定差異。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等基本公共服務的地區(qū)差異顯著導致無法并軌，有些地方城鄉(xiāng)社會保險雖并軌但標準不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)差距依然存在?？h域內(nèi)義務教育教師交流輪崗模式、縣域醫(yī)共體模式等仍處于探索階段。

（二）縣級財政能力受限

第一，縣級財政能力不足由來已久。分稅制改革以后，地方政府的事權(quán)與財權(quán)不匹配主要表現(xiàn)在縣級政府層面。作為具有財權(quán)的基層政府，縣級政府直面社會公眾，是基礎(chǔ)設施及公共服務最直接的供給者。從稅收分成比例來看，中央政府占一半以上，剩下部分由省市縣三級政府分配，縣級政府分得稅收相比其事權(quán)總顯不足。省市兩級在財權(quán)上占據(jù)主動，而縣級財政在分配上比較被動，受地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟環(huán)境影響最大，調(diào)整的空間較小，表現(xiàn)得不穩(wěn)定。財政資金直達機制建立以后，財政支付的速度與精度大幅提升，但只涉及極少的區(qū)縣。第二，土地財政模式式微。土地財政作用弱化是多種因素導致。一方面，房地產(chǎn)行業(yè)進入深度調(diào)整期，“房住不炒”的定位不會改變。另一方面，土地財政形成的條件是土地資源的政府配置，這一機制的弊端日漸增加，已經(jīng)無法最大化利用土地價值，土地資源的市場化配置是大勢所趨。此外，有些地區(qū)的土地市場萎靡且缺乏投資吸引力，土地資源價值根本無法實現(xiàn)。第三，不少區(qū)縣政府債務負擔重，隱性債務問題難解。在區(qū)縣級政府負債運轉(zhuǎn)常態(tài)下，由于保增長壓力，政府債務風險等級上升不可避免，導致專項債、PPP 等方式受限。同時，區(qū)縣級融資平臺大多轉(zhuǎn)型不徹底且運作不規(guī)范，在隱性債務嚴監(jiān)管的背景下，平臺融資收緊，項目運作能力下降。此外，對于盤活存量資產(chǎn)方式如基礎(chǔ)設施REITs，現(xiàn)階段只是針對特殊區(qū)域與重點行業(yè)，對基礎(chǔ)設施資產(chǎn)的質(zhì)量與成熟度要求很高，區(qū)縣級的存量資產(chǎn)基本不符合條件。

（三）縣域公共產(chǎn)品特性

公共產(chǎn)品供給一般具有高額的初始投資與維護成本，回收期長且路徑不明朗。隨著時代發(fā)展，公共產(chǎn)品供給不僅要求具有經(jīng)濟和社會效益，生態(tài)效益也成為考量的因素，要同時滿足當代人和后代人的需要。這些都潛在地導致更高的投資成本，是公共預算的沉重壓力，縣域內(nèi)大部分公共產(chǎn)品投資回報不容樂觀。縣域城區(qū)的人數(shù)及其集中度一般不如城市，客觀上增加了供給成本，加上縣域農(nóng)村人口更加分散，這會極大地削弱基礎(chǔ)設施及公共服務的可及性。此外，有些偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的欠缺在于經(jīng)濟上的不可行性，農(nóng)民的收入與支付意愿不如城市居民，限制了公共產(chǎn)品的供給層次。對于農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的基礎(chǔ)設施，其風險收益特征與產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)。農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出率具有天然的不確定性，雖然農(nóng)業(yè)科技進步很大程度上彌補了這一缺陷，但是農(nóng)業(yè)特性與市場的瞬息萬變使得不確定性始終存在，間接影響了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施經(jīng)營的穩(wěn)定性，降低了可投資性。就數(shù)字公共產(chǎn)品供給而言，僅僅從技術(shù)層面來看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供給難度較低，但縣域內(nèi)居民特別是農(nóng)村的中老年人，適應數(shù)字化環(huán)境能力不強，使得相關(guān)數(shù)字設施的使用率不高，數(shù)字產(chǎn)品的效能發(fā)揮有限。

（四）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短板

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短板首先是由于長久以來偏重城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府將資源、人力、財力、注意力等基本都投向城鎮(zhèn)，甚至不惜犧牲農(nóng)村的發(fā)展利益。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的不完全實現(xiàn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作貢獻，農(nóng)村土地資源因城鎮(zhèn)擴張而減少，城鎮(zhèn)發(fā)展的環(huán)境負外部性由農(nóng)村承擔，等等。其次，GDP 增長導向的政策環(huán)境使見效慢的農(nóng)業(yè)得不到重視。最后，在沒有外力幫助的情況下，很少有村民自組織能夠應對農(nóng)村公共產(chǎn)品治理的復雜性、系統(tǒng)性與特殊性。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給顯著落后于城市已是共識，補齊農(nóng)村公共產(chǎn)品短板的舉措在縮小城鄉(xiāng)差距上效果明顯，但依然遠遠不夠。農(nóng)村的道路、供水、供電、供氣、通訊、文娛等大大改善，但質(zhì)量和服務仍是短板，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育及社會保障等與城市差距仍然較大。脫貧攻堅階段雖然有產(chǎn)業(yè)幫扶等內(nèi)容，但更多是點對點解決貧困人口脫貧問題，在一定程度上對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，并沒有完全解決當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性問題。鄉(xiāng)村振興階段，產(chǎn)業(yè)振興是重點，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與開發(fā)的各個環(huán)節(jié)所需的基礎(chǔ)設施亟須整體性提供。目前，農(nóng)村信息基礎(chǔ)設施及網(wǎng)絡質(zhì)量相對城市滯后，缺乏服務農(nóng)業(yè)的數(shù)字產(chǎn)品，相關(guān)市場信息針對性較差且更新不及時。

四、縣域公共產(chǎn)品一體化供給的路徑

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃縣域公共產(chǎn)品供給

縣域公共產(chǎn)品一體化必須堅持以規(guī)劃為引領(lǐng)?；A(chǔ)設施及公共服務規(guī)劃要根據(jù)地方的綜合發(fā)展規(guī)劃與需求，制定專項規(guī)劃，堅持多規(guī)合一，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的專項規(guī)劃破解二元體制機制障礙，分類分步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。重點是要盡快推進基本公共服務一體化，做到制度并軌與標準統(tǒng)一，制定當?shù)氐墓卜諛藴?，實現(xiàn)清單式、均等化供給，建立縣域醫(yī)療衛(wèi)生健康共同體、城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體等，不斷提高基本公共服務水平。擴大普惠性非基本公共服務供給，在托育、學前教育、普通高中、養(yǎng)老、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療及改善住房等領(lǐng)域做到以城帶鄉(xiāng)，公共服務設施布局與鄉(xiāng)村規(guī)劃等有機銜接，建立公共服務彈性供給機制。同時，推進縣城基礎(chǔ)設施向鄉(xiāng)村延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水、道路、客運、通信、污水垃圾處理等一體化?？h域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設施規(guī)劃要依照縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其中培育本地產(chǎn)業(yè)是重點，承接外部產(chǎn)業(yè)應為本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級服務。要注重承接產(chǎn)業(yè)與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相容性與銜接性，避免承接產(chǎn)業(yè)脫離當?shù)匕l(fā)展環(huán)境，延誤發(fā)展時機，造成資源浪費。縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興為出發(fā)點，依托鄉(xiāng)村特色資源和縣域布局全產(chǎn)業(yè)鏈，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果盡量留在當?shù)?。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈延伸要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點，聯(lián)通農(nóng)村與縣城，實現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)融合。因此，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設施的布局要圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需求與再生產(chǎn)環(huán)節(jié)，合理規(guī)劃生產(chǎn)基礎(chǔ)設施、園區(qū)基礎(chǔ)設施、流通基礎(chǔ)設施、倉儲基礎(chǔ)設施及消費基礎(chǔ)設施等，實現(xiàn)縣域一二三產(chǎn)業(yè)整體融合發(fā)展。此外，數(shù)字公共產(chǎn)品供給要依托要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理融合等內(nèi)容，做到城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設施質(zhì)量、密度、升級等統(tǒng)一，提升縣域信息化水平。

（二）構(gòu)建多元可持續(xù)的投融資模式

第一，鑒于縣域公共產(chǎn)品的投資回報特點，要加大縣域財政能力建設。短期來看，整合涉及縣鄉(xiāng)村三級建設的各部門各層級政策性資金，在整體專項規(guī)劃框架內(nèi)，把握政策性資金時間節(jié)點，接續(xù)推進相關(guān)項目落地，確保落實項目的聯(lián)動與融合。例如，支持縣城建設的資金有中央預算內(nèi)投資、縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券、省級專項資金等，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)資金等。一方面，全面深入加強財政資金績效考核，提升資金使用效率；另一方面，擴容完善縣級財政直達機制，提升中央支持縣級財政的規(guī)模與效能。長期來看，深化財稅體制改革，構(gòu)建與地方經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的稅制結(jié)構(gòu)與財政支出結(jié)構(gòu)，增強地方財稅自主能力。第二，完善地方政府債券政策。一般債與專項債規(guī)模更多向縣域傾斜，擴大專項債的使用范圍。以縣域內(nèi)跨界與融合的項目為例，擴大用作項目資本金的區(qū)域與領(lǐng)域，適當降低縣域內(nèi)專項債的使用條件，如降低項目收入覆蓋率。第三，更好地利用政策性開發(fā)性金融工具。政策性開發(fā)性金融工具服務國家戰(zhàn)略，以保本微利為原則，能為縣域內(nèi)公共項目提供成本低、周期長的金融服務。2022 年下半年以來，政策性開發(fā)性金融機構(gòu)紛紛落實中央部署，用于補充重點領(lǐng)域項目資本金，助力擴大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟大盤，創(chuàng)新了政策性金融工具的使用方式，短時間內(nèi)多地區(qū)多領(lǐng)域公共項目解決了資本金問題并獲得大量市場化配套融資，起到了積極的經(jīng)濟效應。第四，嚴格規(guī)范實施PPP 新機制，鼓勵央企與民企參與縣城建設，為社會資本投資縣域營造良好的激勵環(huán)境?？h域公共產(chǎn)品供給離不開社會資本的參與，市場在資源配置中起決定性作用就是要發(fā)揮企業(yè)的主體作用，項目的可行性最終由社會資本的參與程度來決定，社會資本的專業(yè)性也能在規(guī)劃、融資、建設、運營等方面保障公共項目高質(zhì)量實施。平臺企業(yè)要抓住轉(zhuǎn)型窗口期，找準定位，壯大自身，力求充當主力軍。第五，熟練運用商業(yè)銀行信貸、保險、信托、租賃等金融工具，盡早獲得金融機構(gòu)支持，達到融智融資的效果。只有綜合靈活運用多種投融資模式，做到股債合理、長短適配以及社會資本投入與政府投入有機結(jié)合，才能保證項目融資可持續(xù)。

（三）公共產(chǎn)品分類轉(zhuǎn)型供給

根據(jù)公共項目的資產(chǎn)屬性與收益特征，公共項目可大致分為三大類，即公益性項目、準公益性項目和經(jīng)營性項目。公益性項目即項目自身沒有現(xiàn)金流收益，投融資資金一般來源于地方政府自有資金、中央及省級專項資金、一般債（區(qū)縣級政府一般不涉及）等。準公益性項目即項目自身有一定收益但無法完全覆蓋項目的本息，投融資模式一般采用專項債或PPP 模式。近年來，受地方政府財政空間縮減及隱性債務影響，專項債對PPP模式具有一定替代效應。經(jīng)營性項目一般采用PPP 模式、EOD 模式、ABO 及F+EPC 模式等。ABO 及F+EPC 模式等一定程度上屬于市場自發(fā)，其特點都是追求項目自身平衡，操作上也較簡單，雖存在隱性債務風險，但經(jīng)過地方實踐，運作程序愈發(fā)成熟，規(guī)范程度日漸提升。例如，2022 年7 月，貴州省水利廳發(fā)布的《關(guān)于引入社會資本投資水利領(lǐng)域的指導意見》指出，鼓勵整合已建、在建、擬建涉水項目，探索推進“社會投資人+EPC”或“社會投資合作+EPC”模式，實現(xiàn)招商引資和項目招標“兩標并一標”。該文件承認了此類市場自發(fā)投融資模式，雖然存在創(chuàng)新風險，但是反映了地方政府公共項目投融資領(lǐng)域轉(zhuǎn)型趨勢，即增強公共項目經(jīng)營屬性，更好地發(fā)揮地方政府財政資金作用。公用事業(yè)項目層面可探索實行差異化價格機制，使項目在整體平衡中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（四）全面提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

首先，基于城鄉(xiāng)融合理念及公共產(chǎn)品供給一體化，要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施和公共服務規(guī)劃布局，增強均衡性和可及性，保障供給密度和質(zhì)量，注重農(nóng)民土地權(quán)益，使農(nóng)村土地供給方式實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。其次，要提升農(nóng)村公共服務供給水平?，F(xiàn)階段推進的縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體及教育聯(lián)合體等改革，要提升農(nóng)村公共服務設施，通過遠程醫(yī)療、遠程教育等彌補硬件短板，專業(yè)人員在交流輪崗方面盡量向農(nóng)村傾斜，保障交流人員的層次、類型、時間等。統(tǒng)一縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老、托育服務供給，努力實現(xiàn)普惠性服務全域覆蓋。提高農(nóng)村社會保險標準，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)標準統(tǒng)一。再次，要多措并舉加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資。夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域項目前期規(guī)劃儲備工作，促進中央預算內(nèi)涉農(nóng)投資，提高中央財政轉(zhuǎn)移支付的精準性與及時性，要加大政策性開發(fā)性金融對農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點項目和重點企業(yè)的政策支持，發(fā)揮國家政策金融機構(gòu)功能，增強農(nóng)業(yè)保險與信貸擔保服務，引導社會資本規(guī)范有序投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點領(lǐng)域，擴大地方政府專項債支農(nóng)規(guī)模，進一步提高地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。2022 年9 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴大當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設投資的工作方案》，指出要通過項目打捆打包建設經(jīng)營，保障項目收益與還款來源，一定程度上反映農(nóng)村基礎(chǔ)設施項目投資趨勢，為涉農(nóng)公共項目落地提供了市場化的解決思路。最后，要加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設。繼續(xù)實施鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施數(shù)字化改造提升工程，推進鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設施優(yōu)化升級，推動適合地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的數(shù)字應用服務與技術(shù)創(chuàng)新，全面提升農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)與技能。