康軍

（會(huì)理市公路建設(shè)服務(wù)中心，四川涼山 615100）

0 引言

近年來(lái)，建設(shè)用地管理越來(lái)越嚴(yán)格、規(guī)范，土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)占項(xiàng)目總投資比例越來(lái)越高，而一些公路項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中實(shí)際投資超出概、預(yù)算投資現(xiàn)象嚴(yán)重，其中一個(gè)主要原因就是前期工作階段未科學(xué)合理測(cè)算造成。土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算，是關(guān)系民生的大事，若計(jì)算不足將直接影響社會(huì)穩(wěn)定，背離了國(guó)家投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、惠民利民初衷[1]。因此，科學(xué)合理測(cè)算土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)至關(guān)重要。本文以《四川省高速公路項(xiàng)目前期工作土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）為總體測(cè)算依據(jù)，就其中一些占比較大費(fèi)用的測(cè)算細(xì)節(jié)和測(cè)算辦法重點(diǎn)展開(kāi)探討，不足之處敬請(qǐng)指正。

1 土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)由永久占地費(fèi)、臨時(shí)占地費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)和其他費(fèi)用共5 大項(xiàng)21 小項(xiàng)組成。本文重點(diǎn)對(duì)永久占地費(fèi)中區(qū)片綜合地價(jià)、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)和拆遷補(bǔ)償費(fèi)中的房屋及附屬構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)的具體測(cè)算辦法展開(kāi)討論，其余費(fèi)用占比較小或測(cè)算辦法已比較明確不再討論。

2 區(qū)片綜合地價(jià)（土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)）

2.1 區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

目前我省征收農(nóng)用地最新的區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是《四川省人民政府關(guān)于同意各市（州）征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（川府函〔2023〕222 號(hào)），其中例如我市Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ區(qū)片就有45400、40800 和36300 三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。不同的區(qū)片一般是以行政村為單位劃分，當(dāng)?shù)卣畷?huì)發(fā)布相關(guān)文件，公路項(xiàng)目屬線性工程常會(huì)涉及不同的區(qū)片。

2.2 地類分類標(biāo)準(zhǔn)

綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)明確后，測(cè)算的另一要素就是用地?cái)?shù)量，且不同類型的價(jià)格也不一樣。雖然《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，但具體還要依據(jù)現(xiàn)行的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》來(lái)分類。

2.3 占地?cái)?shù)量的分類調(diào)查統(tǒng)計(jì)操作辦法

在鎖定項(xiàng)目用地范圍后，設(shè)計(jì)單位可依據(jù)規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查后分類統(tǒng)計(jì)得出各地類面積。但存在以下方面不足：①工作效率太低。②前期工作階段難以做到細(xì)致準(zhǔn)確。③很難以行政村為單位準(zhǔn)確分村統(tǒng)計(jì)，無(wú)法區(qū)分區(qū)片。④只能反應(yīng)現(xiàn)狀，不能反應(yīng)權(quán)屬來(lái)源。

若無(wú)條件實(shí)測(cè)調(diào)查，筆者建議可依托當(dāng)?shù)刈钚履甓葒?guó)土變更調(diào)查成果進(jìn)行GIS 分析分類統(tǒng)計(jì)。年度國(guó)土變更調(diào)查，是指在全國(guó)國(guó)土調(diào)查及上年度國(guó)土變更調(diào)查成果基礎(chǔ)上，對(duì)每年年末全國(guó)城鄉(xiāng)各種土地的地類、位置、面積、分布等利用現(xiàn)狀及年度內(nèi)變化情況的調(diào)查。因年度國(guó)土變更調(diào)查一般是以當(dāng)年的12 月31 日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，以目前2023 年為例，能調(diào)取運(yùn)用的是2022 年度國(guó)土變更調(diào)查成果，基本能反應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)狀。年度變更調(diào)查成果同“三調(diào)”一樣，不光有主要數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，還有對(duì)應(yīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的矢量測(cè)繪成果建立的數(shù)據(jù)庫(kù)。但矢量數(shù)據(jù)庫(kù)屬于涉密測(cè)繪成果，不能公開(kāi)對(duì)外發(fā)布，需向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門申請(qǐng)同意并簽訂保密協(xié)議后方能獲取[2]。同樣，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村界線矢量數(shù)據(jù)也可向當(dāng)?shù)孛裾块T申請(qǐng)獲取。操作方面，使用項(xiàng)目用地范圍通過(guò)相交或裁剪功能截取2022 年度國(guó)土變更調(diào)查成果，由于2022 年度變更調(diào)查成果字段信息中權(quán)屬單位已分類統(tǒng)計(jì)到行政村，直接可通過(guò)匯總統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)功能進(jìn)行分類匯總統(tǒng)計(jì)。若該數(shù)據(jù)未劃分到行政村，則需利用行政村數(shù)據(jù)分割后再分類統(tǒng)計(jì)。

2.4 有無(wú)權(quán)屬來(lái)源的影響

至此，基本就可以依據(jù)GIS 平臺(tái)分類統(tǒng)計(jì)得出的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)了，但有一點(diǎn)要尤其注意，那就是“三調(diào)”或變更調(diào)查的原則：所見(jiàn)即所得。簡(jiǎn)單說(shuō)，該成果只是地類的現(xiàn)狀調(diào)查，調(diào)查時(shí)現(xiàn)狀是什么就調(diào)查為什么，并不考慮權(quán)屬來(lái)源（合法或不合法）。這對(duì)于測(cè)算的影響案例分析如下。

例1：一農(nóng)戶對(duì)于自己的承包土地（耕地），由于種植糧食經(jīng)濟(jì)效益太低，改種成了經(jīng)濟(jì)林木，變更調(diào)查中該地類就由耕地變成了果園或林地，屬典型的“耕地非糧化”。因類似“非糧化”情況基本都是在農(nóng)用地范圍內(nèi)，區(qū)片綜合地價(jià)都是執(zhí)行的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)價(jià)格結(jié)果不構(gòu)成影響，即便耕地變成了宅基地，對(duì)宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般也是按農(nóng)用地執(zhí)行。

例2：一農(nóng)戶將村（組）集體土地流轉(zhuǎn)承包（租賃）建起了農(nóng)家樂(lè)，年度變更調(diào)查時(shí)依據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查確定成了建設(shè)用地中的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，而土地本身并未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，性質(zhì)依然為集體土地而并非實(shí)質(zhì)意義上的建設(shè)用地。

四川在啟用“三調(diào)”成果時(shí)，省自然資源廳印發(fā)了《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)開(kāi)展建設(shè)用地報(bào)批地類審查工作的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），就地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范。對(duì)于農(nóng)家樂(lè)例子，根據(jù)《通知》理解應(yīng)按修建農(nóng)家樂(lè)時(shí)的原有地類進(jìn)行對(duì)待[5]。同理，現(xiàn)狀分類表中的建設(shè)用地并不一定是真正的國(guó)有建設(shè)用地，由于公路建設(shè)大多位于三區(qū)三線中的農(nóng)業(yè)空間，絕大部分現(xiàn)狀調(diào)查為建設(shè)用地的屬性依然是集體土地，只需排查核實(shí)有無(wú)國(guó)有建設(shè)用地，若有則需視具體情況處理，其余屬性依然為集體土地的現(xiàn)狀建設(shè)用地在前期工作中也應(yīng)按不低于農(nóng)用地綜合地價(jià)的0.5 倍標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算區(qū)片綜合地價(jià)。

3 被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)

被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)人均單價(jià)計(jì)算已比較明確，重點(diǎn)和難點(diǎn)是被征地農(nóng)民社會(huì)保障人數(shù)的測(cè)算，不同測(cè)算辦法的測(cè)算結(jié)果差異非常大。

3.1 人均的單位探討

《指導(dǎo)意見(jiàn)》已明確：需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，是按被征收單位的人均耕地反推需安置人口，沒(méi)有條件時(shí)可以市（州）為單位測(cè)算人均耕地。根據(jù)《四川省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)施辦法》中對(duì)保障對(duì)象確定辦法，安置對(duì)象的提出、公示都是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的被征收單位筆者認(rèn)為可等同理解為被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

3.2 不同單位測(cè)算對(duì)于造價(jià)和實(shí)施的影響

由于耕地資源和人口受地形地貌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素影響，均不是平均分布，在同一個(gè)縣、鄉(xiāng)、村內(nèi)，不同的鄉(xiāng)、村、組的人均耕地都有比較大的差異。例如一高速公路項(xiàng)目穿越了我市20 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中的4 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），設(shè)計(jì)單位在預(yù)算階段是以縣為單位測(cè)算人均耕地反推需社保安置人口，而項(xiàng)目所途經(jīng)的幾個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）涉及的村（組），人均耕地確遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市平均水平。

這時(shí)，若按預(yù)算中全市人均耕地作為標(biāo)準(zhǔn)確定社保安置對(duì)象，會(huì)存在1 戶農(nóng)戶所有耕地（因?yàn)榈陀谌衅骄┒急徽魇樟艘驳貌坏? 個(gè)社保安置名額的情況，與《四川省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)施辦法》中保障對(duì)象“失去全部或大部分土地”情況相違背，容易影響社會(huì)穩(wěn)定，背離了保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的總體原則。無(wú)論在理論還是操作層面上，也不可能跨區(qū)域調(diào)劑其他人均耕地高的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）所屬集體土地[3]。此時(shí)，若以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位測(cè)算的人均耕地確定安置對(duì)象，則會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原預(yù)算測(cè)算的社保安置人數(shù)，造成土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重超預(yù)算情況。

反之，假如項(xiàng)目途經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）涉及的村（組）人均耕地普遍高于全市平均水平，若按預(yù)算中的全市人均耕地為標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，則可能達(dá)不到“失去全部或大部分土地”條件即可安置社保，會(huì)造成不必要的資金浪費(fèi)。若按實(shí)際農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位的人均耕地執(zhí)行，則總體社保安置費(fèi)用會(huì)低于預(yù)算測(cè)算的總額，此時(shí)預(yù)算中的社保安置費(fèi)用測(cè)算就沒(méi)有多大指導(dǎo)意義了。

因此，筆者認(rèn)為以市（州）、縣為單位測(cè)算人均耕地雖計(jì)算過(guò)程非常簡(jiǎn)單，但過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，難以科學(xué)合理測(cè)算社保安置人口。

3.3 現(xiàn)行政策與《指導(dǎo)意見(jiàn)》的不同之處

按《指導(dǎo)意見(jiàn)》理解，只有征收耕地的情形才會(huì)涉及失地農(nóng)民社保安置。而《四川省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)施辦法》中明確被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障對(duì)象的情形是“因政府統(tǒng)一征收農(nóng)村集體土地”而并非只是耕地。在《四川省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)的通知》（川辦函〔2008〕73 號(hào)）中也明確社保安置計(jì)算方式：應(yīng)按照征地面積除以征地前被征地集體經(jīng)濟(jì)組織人均占有土地的數(shù)量確定被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)安置的數(shù)量。

2022 年底，四川省自然資源廳即牽頭對(duì)《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（川辦函〔2008〕73 號(hào)）進(jìn)行了修訂完善，形成了《四川省人民政府辦公廳關(guān)于做好征地管理工作的通知（征求意見(jiàn)稿）》，目前已完成了面向社會(huì)公眾和面向各市州、部門的兩次征求意見(jiàn)，即將印發(fā)實(shí)施。

新通知中已明確：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被全部征收的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部為人員安置對(duì)象。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被部分征收的，人員安置對(duì)象的人數(shù)按照被征收土地面積除以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人均土地面積計(jì)算。前款所稱人均土地面積為集體土地所有權(quán)證登記的土地總面積（不含已被征收的面積）除以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總?cè)丝跀?shù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)未足額籌集到位的不得批準(zhǔn)征地。

實(shí)際上，在2023 年3 月1 日《四川省〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》實(shí)施后，四川自然資源部門在土地征收用地審查中即已采用了以集體經(jīng)濟(jì)組織人均集體土地計(jì)算社保安置人口的測(cè)算辦法。因集體土地權(quán)屬的劃分是具體細(xì)化到村民小組，故測(cè)算時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般是以村民小組為單位測(cè)算。

3.4 具體測(cè)算操作辦法

前期工作中，沒(méi)有條件去對(duì)土地逐一調(diào)查權(quán)屬，只能依托自然資源部門的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記更新匯交成果作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量也未納入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，且成員數(shù)量隨著人口出生、死亡等因素不停在變化，只能協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組織統(tǒng)計(jì)當(dāng)前數(shù)量。最后，同樣依托GIS 平臺(tái)的匯總統(tǒng)計(jì)分析等功能計(jì)算出各村民小組的集體土地總面積，除以成員數(shù)量得出人均值，再用項(xiàng)目用地?cái)?shù)據(jù)去裁剪集體土地?cái)?shù)據(jù)，分類統(tǒng)計(jì)匯總得出每個(gè)村民小組的集體土地占用數(shù)量，分別除以各村民小組人均值即可得出社保安置人數(shù)[4]。

4 耕地開(kāi)墾費(fèi)

耕地開(kāi)墾費(fèi)在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中較明確，耕地1 萬(wàn)元/畝、永久基本農(nóng)田2 萬(wàn)元/畝計(jì)列。但當(dāng)?shù)卣加酶氐摹罢佳a(bǔ)平衡指標(biāo)”無(wú)法自給自足，需要購(gòu)買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的，可根據(jù)相關(guān)政策依據(jù)或購(gòu)買協(xié)議價(jià)計(jì)列。因指標(biāo)交易費(fèi)用占比較大，設(shè)計(jì)單位必須了解核實(shí)清楚項(xiàng)目是否需要購(gòu)買“占補(bǔ)平衡指標(biāo)”，避免漏計(jì)影響總體造價(jià)成果。

5 房屋及附屬構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)

房屋及附屬構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算辦法和標(biāo)準(zhǔn)比較明確，重點(diǎn)難點(diǎn)是基本準(zhǔn)確的調(diào)查出數(shù)量。而在前期工作階段，沒(méi)有條件去對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)的房屋逐戶去測(cè)繪計(jì)算建筑面積，更沒(méi)有條件對(duì)一些附屬結(jié)構(gòu)物進(jìn)行登記統(tǒng)計(jì)，很難相對(duì)準(zhǔn)確的調(diào)查得出實(shí)際數(shù)量。

筆者在實(shí)際工作中，依托農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)數(shù)據(jù)和GIS 平臺(tái)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)復(fù)核，辦法供參考。農(nóng)村房地一體宅基地確權(quán)數(shù)據(jù)有地籍總圖和宗地圖，一般為dwg 格式，地籍總圖是全部匯總到一起，繪制出了每個(gè)房屋的正射投影范圍線，并標(biāo)注了類型和層數(shù)，如混2、磚3 等；宗地圖是一戶一圖，詳細(xì)的標(biāo)注和計(jì)算了建筑面積[5]。用宗地圖逐戶計(jì)算房屋拆遷的建筑面積只有在操作實(shí)施階段有條件和必要，批量復(fù)核主要依托地籍圖。將地籍圖在GIS 軟件中轉(zhuǎn)換為shp 格式，通過(guò)計(jì)算幾何功能計(jì)算單層面積，并將混2 等注記添加傳遞到所屬面的字段信息，即可分類統(tǒng)計(jì)不同建筑類型的總面積，使用項(xiàng)目用地范圍裁剪后即可得出拆遷數(shù)量。該辦法統(tǒng)計(jì)得出的面積比實(shí)際的建筑面積要略大，另外在混、磚等類型對(duì)應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的房屋結(jié)構(gòu)時(shí)，可按就高不就低原則選擇統(tǒng)計(jì)。通過(guò)以上措施，基本可以覆蓋前期工作階段一些根本沒(méi)有條件統(tǒng)計(jì)又確需發(fā)生的附屬構(gòu)筑物費(fèi)用，例如房屋裝修、圍墻、院壩、堡坎等。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上，土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)用構(gòu)成多、政策更新快、影響因素多、變化幅度大，而測(cè)算結(jié)果直接牽涉民生問(wèn)題，例如高速公路項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用通常是包干給地方組織實(shí)施，實(shí)際需發(fā)生費(fèi)用遠(yuǎn)超出原預(yù)算成果情況屢見(jiàn)不鮮。作為專業(yè)技術(shù)人員，要不斷加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和更新，以適應(yīng)相關(guān)政策不斷更新的要求。還要準(zhǔn)確調(diào)查土地使用和拆遷的數(shù)量，為費(fèi)用測(cè)算提供準(zhǔn)確依據(jù)。同時(shí)，結(jié)合項(xiàng)目所在地和操作實(shí)際，科學(xué)合理測(cè)算需社保安置的人數(shù)。另外，準(zhǔn)確了解項(xiàng)目需求，避免相關(guān)費(fèi)用計(jì)算不足或漏計(jì)。通過(guò)以上措施，方能科學(xué)合理地測(cè)算出土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)，為項(xiàng)目業(yè)主、地方政府和行業(yè)主管部門作出的宏觀決策提供扎實(shí)依據(jù)。