魏 欣

（中鐵大橋局武漢橋梁特種技術(shù)有限公司，湖北 武漢 430205）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，各地區(qū)所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資費(fèi)用也不斷增加，而城鎮(zhèn)化建設(shè)力度的加大無疑增加了地方政府的財(cái)政壓力。在承攬公共設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)維修項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)開發(fā)活動(dòng)中，筆者了解到各級(jí)地方政府及相關(guān)主管部門為了解決建設(shè)、養(yǎng)護(hù)維修投資不足與公共事業(yè)服務(wù)高要求的現(xiàn)實(shí)之間也存在矛盾，其中多以與建設(shè)、養(yǎng)護(hù)維修工程相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施問題為主，且交通運(yùn)輸、市政工程項(xiàng)目居多。近年來，工程建筑領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，建筑企業(yè)規(guī)模也逐步擴(kuò)大，企業(yè)內(nèi)部管理多少會(huì)存在承攬項(xiàng)目的標(biāo)前分析質(zhì)量較低、效益甚微或虧損、資金流轉(zhuǎn)吃緊、潛在風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。對(duì)此，企業(yè)應(yīng)該結(jié)合市場(chǎng)需求，科學(xué)地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)開發(fā)范圍，以滿足業(yè)主要求為前提，研究相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)政策為基礎(chǔ)，立足主營(yíng)業(yè)務(wù)外延輻射，不斷提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)開發(fā)的決策能力。

一、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政策

早在2004年2月24日，原建設(shè)部就已頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，雖然它只是一個(gè)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)范性文件，對(duì)各級(jí)地方政府的法律約束效力并不強(qiáng)，但這一文件明確了經(jīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇投資者或經(jīng)營(yíng)者這一核心，在一定期限、范圍內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)這一客體。經(jīng)國(guó)務(wù)院2015年4月21日常務(wù)會(huì)議通過，由國(guó)家發(fā)改委等6部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（6部委2015年第25號(hào)令），自2015年6月1日起施行。這一文件正式將特許經(jīng)營(yíng)提升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面，法律效力大幅提高，界定在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，明確在提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的同時(shí)，要保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，其中的市政工程、交通運(yùn)輸與建筑企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)的契合度頗高，提出的期限量化指標(biāo)及金融性信貸差異化支持政策對(duì)企業(yè)也頗為有利，其特許經(jīng)營(yíng)最大期限可達(dá)30年，還可利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源，這意味著特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的債務(wù)將不會(huì)并入母公司的資產(chǎn)負(fù)債表，在國(guó)有企業(yè)負(fù)債率頗高的當(dāng)下，這對(duì)企業(yè)做更多的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目尤為有利，同時(shí)也大大降低了國(guó)有企業(yè)尤其是央企受經(jīng)濟(jì)下滑的影響。經(jīng)2024年1月31日第8次國(guó)家發(fā)展改革委委務(wù)會(huì)議審議通過，國(guó)家發(fā)改委等6部委于2024年3月28日聯(lián)合發(fā)布了修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（6部委2024年第17號(hào)令），自2024年5月1日起施行。該文件在原辦法的基礎(chǔ)上進(jìn)行了較大篇幅的修訂與細(xì)化，增設(shè)了更為清晰的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)益保護(hù)性條款，對(duì)政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)者的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)等作出了明確的規(guī)定，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域范圍做了新的調(diào)整，并進(jìn)一步界定在交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其中與建筑企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)密切相關(guān)的交通運(yùn)輸、市政工程領(lǐng)域名列前位。特許經(jīng)營(yíng)最大期限也從30年調(diào)整到了40年，并且對(duì)投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目還可適當(dāng)延長(zhǎng)，以充分保障特許經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；在保持原金融性信貸差異化支持政策的基礎(chǔ)上，增加了保險(xiǎn)基金為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供多元化支持的鼓勵(lì)政策；明確指出在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，特許經(jīng)營(yíng)者降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等產(chǎn)生的效益歸屬于特許經(jīng)營(yíng)者；就法律效力而言，在原來提請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟的基礎(chǔ)上，新增了各方涉及履約的民商事爭(zhēng)議處理可提請(qǐng)仲裁或民事訴訟的相關(guān)協(xié)議，消除了原來爭(zhēng)議解決管轄權(quán)不清且行政訴訟方式單一的弊端。

二、市政工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)存在的問題

市政工程作為建筑企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域之一，在建筑企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中十分普遍，涉及的特許經(jīng)營(yíng)更早、頻次也相對(duì)較高。部分地區(qū)的業(yè)主依然在研究如何將部分市政工程建設(shè)、養(yǎng)護(hù)維修與特許經(jīng)營(yíng)一并進(jìn)行招標(biāo)，例如將市政工程主體、交安、亮化等養(yǎng)護(hù)、維修工程與對(duì)應(yīng)區(qū)段的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一并發(fā)包招標(biāo)，引入社會(huì)資本投資，這就需要對(duì)市政工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)存在的問題進(jìn)行分析研究。具體包括以下幾個(gè)方面：一是特許經(jīng)營(yíng)標(biāo)的資產(chǎn)確定問題。在法律、法規(guī)許可框架內(nèi)，投標(biāo)企業(yè)必須最大限度挖掘且明確對(duì)方的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為客體的基礎(chǔ)。二是特許經(jīng)營(yíng)標(biāo)的資產(chǎn)的合理定價(jià)與調(diào)整制度，以及特許經(jīng)營(yíng)期限的問題。投標(biāo)企業(yè)當(dāng)結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)的要求，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)、服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合確定特許經(jīng)營(yíng)標(biāo)的資產(chǎn)的定價(jià)與經(jīng)營(yíng)期限，這是決定實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)能否成功的關(guān)鍵之一，同時(shí)也是保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益、保證特許經(jīng)營(yíng)持續(xù)性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。三是因法律、法規(guī)修改等因素影響如何給予特許經(jīng)營(yíng)者政策性保障的問題。政府在依法履行監(jiān)管職能的同時(shí)，也需要依法履行監(jiān)管義務(wù)，不能簡(jiǎn)單地將特許經(jīng)營(yíng)一賣了之。四是招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不足的問題。招標(biāo)的目的在于運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選擇，因此，在招標(biāo)過程中招標(biāo)雙方都應(yīng)注意規(guī)避信息不對(duì)等、招投標(biāo)程序不規(guī)范、評(píng)標(biāo)不理性、惡意串標(biāo)等情形的發(fā)生。

三、市政工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)的策略

涉及特許經(jīng)營(yíng)的市政工程項(xiàng)目在一定程度上具備回報(bào)穩(wěn)定性，因此，參與競(jìng)標(biāo)的企業(yè)大多是國(guó)有企業(yè)或有實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)，其中既有頗具技術(shù)和資金實(shí)力的建筑企業(yè)，又有不乏技術(shù)實(shí)力雄厚的勘察設(shè)計(jì)、科研類企業(yè)?？梢?，未來此類項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)程度將大幅提升，也必然會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)回報(bào)的下降，為了盡量保持特許經(jīng)營(yíng)回報(bào)收益的穩(wěn)定性，必然要考慮降低項(xiàng)目成本的問題，這自然歸結(jié)于項(xiàng)目工程造價(jià)管理。在工程項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)投標(biāo)活動(dòng)中，會(huì)時(shí)常遇到市政工程橋梁類項(xiàng)目，其全過程工程造價(jià)管理常需要分階段進(jìn)行決策分析，一般分為項(xiàng)目招投標(biāo)階段、項(xiàng)目施工方案設(shè)計(jì)階段、項(xiàng)目施工階段（含竣工交付）等。因市政工程具備普遍的公用事業(yè)屬性，也更易涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，在投標(biāo)決策中還應(yīng)增加項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)階段、經(jīng)營(yíng)期后維修移交階段的工程造價(jià)管理。

（一）項(xiàng)目招投標(biāo)階段

項(xiàng)目跟蹤信息及響應(yīng)招標(biāo)文件的及時(shí)程度直接影響著項(xiàng)目投資的決策。但是，從工程造價(jià)管理角度來看確實(shí)也存在一定的難點(diǎn)。首先，項(xiàng)目招投標(biāo)階段的項(xiàng)目模型尚未完善，關(guān)于項(xiàng)目總成本、養(yǎng)護(hù)維修成本、折舊成本、經(jīng)營(yíng)成本等，以及它們之間的占比和影響程度的估算可能會(huì)存在較大誤差，因此，投標(biāo)企業(yè)只能憑借一般定額原則加以估算。其次，不排除有企業(yè)因一味追求經(jīng)營(yíng)開發(fā)中標(biāo)業(yè)績(jī)而人為降低投資額，壓縮可能的利潤(rùn)空間，繼而使企業(yè)利潤(rùn)微薄或出現(xiàn)虧損。投標(biāo)決策建議：投標(biāo)企業(yè)應(yīng)在確定技術(shù)方案的基礎(chǔ)上對(duì)擬投項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)后方可定論，且投標(biāo)企業(yè)在完善經(jīng)濟(jì)可行的建設(shè)方案基礎(chǔ)上還應(yīng)形成較為優(yōu)化的項(xiàng)目估算方案，使投標(biāo)文件更具技術(shù)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，提高中標(biāo)率。

（二）項(xiàng)目施工方案設(shè)計(jì)階段

該階段一般分為初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)。就對(duì)項(xiàng)目投入的影響程度而言，初步設(shè)計(jì)和技術(shù)設(shè)計(jì)的影響程度均不低于70%，施工圖設(shè)計(jì)的影響因素亦在30%左右。需要注意的是，該階段的一般成本控制是通過限額設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)的，因此存在如何處理好技術(shù)要求與經(jīng)濟(jì)要求相矛盾的難點(diǎn)。投標(biāo)決策建議：投標(biāo)企業(yè)應(yīng)采取跟蹤、修正限額設(shè)計(jì)的措施，對(duì)偏離基準(zhǔn)成本的方案進(jìn)行分析，持續(xù)改進(jìn)，修正控制指標(biāo)，盡量將變更設(shè)計(jì)控制在階段初期，且采取先算賬后變更的方式解決矛盾。

（三）項(xiàng)目施工階段

作為成本發(fā)生的主要階段，項(xiàng)目施工階段必然是項(xiàng)目全過程工程造價(jià)管理最為關(guān)鍵的階段，需要采取的成本控制措施也較為繁雜。

1.物資、設(shè)備采購(gòu)成本控制。對(duì)于工程項(xiàng)目而言，物、機(jī)成本一般不會(huì)低于項(xiàng)目總成本的60%，施工機(jī)具、設(shè)備、物資材料的質(zhì)量、購(gòu)置成本的高低以及供貨周期的長(zhǎng)短對(duì)項(xiàng)目效益的影響極大。無論是政府采購(gòu)還是企業(yè)采購(gòu)，均已建立集中采購(gòu)機(jī)制來規(guī)范采購(gòu)行為。不少企業(yè)還通過簽訂戰(zhàn)略協(xié)議、建立戰(zhàn)略伙伴和合格供應(yīng)商考核制度等舉措來保障物、機(jī)質(zhì)量和價(jià)格。投標(biāo)決策建議：投標(biāo)企業(yè)在滿足物資、設(shè)備等使用功能的前提下，應(yīng)盡量降低購(gòu)置成本，并將租賃設(shè)備納入集中采購(gòu)機(jī)制加以規(guī)范，嚴(yán)肅建立并落實(shí)采購(gòu)機(jī)制。

2.施工中的成本控制。作為工程設(shè)施實(shí)體構(gòu)筑期，也是項(xiàng)目人、財(cái)、物消耗的主要階段，該階段具有工程量大、涉及面廣、影響因素多且雜、周期長(zhǎng)及物、機(jī)供求波動(dòng)大等多因素特點(diǎn)，在工程造價(jià)管理中處于極為重要的地位，其對(duì)成本控制對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的影響可能達(dá)到30%。有些企業(yè)內(nèi)部甚至就成本控制引入了二次經(jīng)營(yíng)理念。投標(biāo)決策建議：一是以嚴(yán)格、及時(shí)審定施工圖預(yù)算為前提，結(jié)合超預(yù)算情形加以細(xì)致分析，決定是否進(jìn)行成本控制目標(biāo)的修訂與調(diào)整，對(duì)施工成本施行動(dòng)態(tài)管控。二是采取有效控制工程變更措施，有效控制工程變更實(shí)則為有效控制施工成本。三是依法合規(guī)處理好調(diào)概索賠。外界條件的變化、設(shè)計(jì)的變更、物價(jià)的影響、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的調(diào)整等均可能成為促成調(diào)概索賠的因素，工程索賠的情況也時(shí)有發(fā)生，索賠的成功既是有效控制成本的合理手段，也是企業(yè)內(nèi)部二次經(jīng)營(yíng)的成果；而反索賠的成功，則能夠有效抑制成本的增加。四是嚴(yán)格審查專業(yè)分包行為，將專業(yè)分包納入集中采購(gòu)機(jī)制加以約束、規(guī)范，謹(jǐn)慎防范專業(yè)壟斷行為導(dǎo)致的成本增加。

3.項(xiàng)目竣工交付成本控制?？⒐Q算會(huì)對(duì)項(xiàng)目的所有成本投入進(jìn)行盤點(diǎn)，雖然其對(duì)成本控制的影響不超過10%，但通過竣工決算的編制能夠體現(xiàn)出項(xiàng)目工程造價(jià)全過程管控的成效，因此，該階段的盤點(diǎn)既能衡定項(xiàng)目效益，又是能否通過竣工驗(yàn)收的直接決定因素。

（四）項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)階段

市政工程特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在一定程度上具備回報(bào)穩(wěn)定性，而這種回報(bào)正是在這個(gè)階段經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的。既然是經(jīng)營(yíng)行為，必然會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性成本，例如經(jīng)營(yíng)期內(nèi)人工、材料、養(yǎng)護(hù)、維修等即時(shí)投入成本，這些成本必然會(huì)存在價(jià)格上漲影響收益的問題。投標(biāo)決策建議：在滿足公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)要求的基礎(chǔ)上，投標(biāo)企業(yè)應(yīng)合理配置人工和設(shè)施，提前鎖定養(yǎng)護(hù)、維修必備條件供應(yīng)，在響應(yīng)招標(biāo)要求的同時(shí)提出約定經(jīng)營(yíng)期合理調(diào)價(jià)的條款要求，以契約方式要求政府對(duì)經(jīng)營(yíng)期收費(fèi)進(jìn)行控制與調(diào)整，進(jìn)一步確保特許經(jīng)營(yíng)回報(bào)的穩(wěn)定性。

（五）經(jīng)營(yíng)期后維修移交階段

特許經(jīng)營(yíng)期滿移交前，投標(biāo)企業(yè)應(yīng)對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行恢復(fù)性維修，以確保工程項(xiàng)目功能完整，這必然會(huì)存在增加維修成本與功能恢復(fù)如何處理的問題。投標(biāo)決策建議，投標(biāo)企業(yè)應(yīng)運(yùn)用價(jià)值工程的原理處理好維修成本與功能恢復(fù)的關(guān)系，使得成本與功能相互調(diào)配至最佳狀態(tài)。