●白彥鋒

一、分稅制改革30 周年的四點(diǎn)思考

2023 年12 月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。2024 年正值分稅制改革30周年，回顧過往，至少有以下四點(diǎn)值得深思，這對于我國從更廣的歷史縱深來推進(jìn)新一輪財稅體制改革無疑也大有裨益。

（一）從發(fā)展理念來看

與過去單純的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不同，進(jìn)入新時代，我們更加強(qiáng)調(diào)貫徹“五位一體”的發(fā)展理念。財政收入增速降低的同時，財政支出范圍在不斷拓展、支出“易上難下”的黏性在增加，財政收支之間的矛盾使得財政“過緊日子”的壓力不斷加大。

（二）從財政收入增速下降的四大影響因素來看

財政收入增速下降，至少有以下幾方面的因素不容忽視。一是經(jīng)濟(jì)整體增速的回落使得財政收入增速下降在所難免，再加上大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的不斷深化，即財政要通過減收增支來“穩(wěn)增長”，這就使得財政收入的增長難度明顯加大。例如，《關(guān)于進(jìn)一步支持小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展有關(guān)稅費(fèi)政策的公告》（財政部、稅務(wù)總局公告2023 年第12 號）明確，自2023 年1 月1 日至2027 年12 月31 日，對個體工商戶年應(yīng)納稅所得額不超過200 萬元的部分，減半征收個人所得稅。受到這種稅收優(yōu)惠及多方面因素的影響，2023 年，我國個人所得稅稅收收入下降1%。

由1994 年至2023 年稅收收入占GDP 比重的走勢圖（見下頁圖1）可以看出，稅收收入大體上呈現(xiàn)出“先揚(yáng)后抑”的走勢，1996 年最低，只有 9.62% ；2012 年 最 高，達(dá) 到18.68%；2023 年又回落到14.37%。

圖1 1994—2023 年我國稅收收入占比走勢圖

圖2 1994—2023 年CPI 走勢

二是價格走勢。1994 年我國CPI 一度高達(dá)124%，此后不斷回落，近年來持續(xù)穩(wěn)定在103%以內(nèi)。眾所周知，我國目前增值稅、消費(fèi)稅等主體稅種均為從價稅，個人所得稅在超額累進(jìn)稅率制度下納稅人名義收入變化的 “檔次爬升”（bracket creep）效應(yīng)也十分突出，價格走勢對稅收收入“助漲助跌”的影響不容忽視。也就是說，隨著近年來我國物價指數(shù)的不斷走低，經(jīng)濟(jì)走勢、稅收收入“更實(shí)”了，但是走勢顯然也開始明顯趨緩。

三是土地財政走勢。由圖3 可以明顯看出，盡管2012 年、2015 年我國土地出讓金收入的數(shù)值出現(xiàn)過波動，但總體上是不斷走高的。這一趨 勢 在2021 年達(dá)到頂峰之后出現(xiàn)了明顯的調(diào)整。令人可喜的是，2024 年1—2 月，我國國有土地使用權(quán)出讓收入與上年持平；與此同時，土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收無一例外都出現(xiàn)了增長，其中契稅933 億元，同比增長6.6%；房產(chǎn)稅678 億元，同比增長21.5%；城鎮(zhèn)土地使用稅329 億元，同比增長10.9%；土地增值稅1126 億元，同比增長7.2%；耕地占用稅227 億元，同比增長33.2%①。這意味著我國土地市場的調(diào)整可能初見成效，新的房地產(chǎn)開發(fā)模式正在逐步形成。

圖3 我國2010—2023 年的土地出讓金收入走勢圖（單位：億元）

四是從拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”的情況來看（見下頁表1），1994 年基本是 “三分天下”均衡用力；而到了2023 年，消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率超過了80%，投資貢獻(xiàn)率邊際遞減，降到了28%左右，凈出口對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)更是變成了負(fù)值。從進(jìn)出口對稅收的影響來看（見26 頁表2），進(jìn)口征稅和出口退稅“二者相抵”，其對稅收增長的貢獻(xiàn)總體上是趨于減弱的。

表1 “三駕馬車”的經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率

表2 進(jìn)出口對稅收的影響（單位：億元）

（三）從跨周期調(diào)節(jié)的角度來看

2003 年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出:“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！钡牵紤]到房地產(chǎn)稅（即此前所稱的物業(yè)稅）的征收影響面廣、錯綜復(fù)雜，我國只是2011 年起在上海和重慶兩地進(jìn)行了向居民保有房產(chǎn)課稅的房產(chǎn)稅試點(diǎn)；2021 年全國人大授權(quán)在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，但是由于此后房地產(chǎn)市場開始調(diào)整而一直未有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

由下頁表3 可以看出，21 世紀(jì)以來，全國商品房平均銷售價格上漲超過3 倍。筆者認(rèn)為，當(dāng)時可能是房地產(chǎn)稅推出最好的“時間窗口”。我國如果在2003 年左右推出房地產(chǎn)稅，起征點(diǎn)設(shè)置在每平方米萬元以上，該標(biāo)準(zhǔn)各地可以因地制宜具體調(diào)整，那么既能給購房群體和房地產(chǎn)行業(yè)雙方以明確的預(yù)期，為房地產(chǎn)市場的“一度過熱”降溫，促進(jìn)其理性回歸，又能在房地產(chǎn)市場從“黃金時代”演變?yōu)椤鞍足y時代”之后，為地方財政提供替代土地出讓金的更為穩(wěn)定的稅收收入。這種站在30 年長周期視角下的“讓新稅種逐漸長大”的跨周期調(diào)節(jié)思路，對于我們謀劃新一輪稅制改革、防止“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”、建立系統(tǒng)治理思維都是至關(guān)重要的。也就是說，如果不能下好“先手棋”、打好“主動仗”，財政經(jīng)濟(jì)工作乃至國民經(jīng)濟(jì)整體就可能因此陷入被動。

表3 近年來我國商品房價格走勢

（四）從全面取消農(nóng)業(yè)稅來看財稅問題對國家治理的重要性

回顧1994 年分稅制改革以來的歷程，2006 年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅也是可圈可點(diǎn)的。從新中國成立初期的1950 年，農(nóng)業(yè)稅占全國財政收入的41%，到2004 年農(nóng)業(yè)稅下降為占全國財政收入不到1%。2004年，全國農(nóng)業(yè)稅收入232 億元，而到2005 年，全國農(nóng)業(yè)稅收入減少到15億元②，2006 年全面廢止。盡管農(nóng)業(yè)稅收入規(guī)模不大，但其上附加費(fèi)包括“三提五統(tǒng)”等不盡規(guī)范，在征收過程中問題也很多。為此，國家廢除農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上是“釜底抽薪”。當(dāng)然，此后，國家對縣級等基層財政開始了有針對性的轉(zhuǎn)移支付，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展也開始推行農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)等政策。由此可以看出收支聯(lián)動、央地互動之間的勾稽關(guān)系，其中“治理”含義之深邃，牽一發(fā)而動全身，時刻提醒我們，財稅問題不僅僅是財稅問題，更事關(guān)國家長治久安、社會公平正義。

二、新一輪稅制改革的三大趨勢

從推進(jìn)中國式現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略基點(diǎn)出發(fā)，適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)化、綠色化和數(shù)字化的高階化發(fā)展趨勢，我國新一輪財稅體制改革需要貫徹以人民為中心的發(fā)展理念；堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，不斷促進(jìn)稅收公平；加快綠色低碳進(jìn)程，防止稅收作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”落后半拍。

（一）進(jìn)一步深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，要盡力而為不斷增進(jìn)人民福祉

筆者認(rèn)為，需要在消費(fèi)稅等稅種當(dāng)中，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，與時俱進(jìn)，增加對含糖飲料等項(xiàng)目的課稅，積極應(yīng)對老齡化。一方面，從我國“上醫(yī)治未病”的傳統(tǒng)健康理念出發(fā)，通過寓禁于征抑制消費(fèi)者對含糖飲料的過度消費(fèi)；另一方面，為應(yīng)對老齡化籌集資金，收取健康生活引導(dǎo)與籌集老齡化支出的“雙重紅利”。

很多時候，人們往往進(jìn)行國際比較，但簡單地通過與國外財政投入比重的比較，來判斷我國的衛(wèi)生財政投入是否充足是片面的。雖然我國政府醫(yī)療衛(wèi)生支出占中國財政總支出的比重在10%左右，而美國等發(fā)達(dá)國家普遍達(dá)到了20%左右，但這并不意味著我國的財政投入就一定不足。事實(shí)上，關(guān)于衛(wèi)生的財政投入問題，和其他任何領(lǐng)域的財政投入類似，并非投入越多越好，也不是衛(wèi)生財政投入占財政總支出的比重越高越好。醫(yī)療衛(wèi)生的財政支出是一種消耗性支出，一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在衛(wèi)生領(lǐng)域的財政投入較多，并不意味著衛(wèi)生系統(tǒng)就一定更有效率，或者能夠更好地滿足人民的需求。相反，有時候過多的投入反而可能導(dǎo)致資源配置的低效，甚至引發(fā)患者體驗(yàn)差、負(fù)擔(dān)重、醫(yī)患關(guān)系緊張等一系列問題。因此，我們需要警惕陷入“投入錦標(biāo)賽”的誤區(qū)，在推進(jìn)新一輪財稅體制改革的進(jìn)程中，避免民粹主義、福利主義的陷阱。

（二）要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，不斷推進(jìn)稅收公平

2016 年，全面實(shí)施“營改增”改革以來，我國間接稅制已經(jīng)完成了從過去增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅“三駕馬車”向增值稅、消費(fèi)稅的進(jìn)一步簡化。這一改革的一個重要出發(fā)點(diǎn)就是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化升級。各國的發(fā)展歷程幾乎都經(jīng)歷了三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“一二三”到“二三一”再到“三二一”的歷史性跨越。在我國第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時第二產(chǎn)業(yè)的加工制造業(yè)也在加速與服務(wù)業(yè)不斷深度融合，二者日益水乳交融、難分彼此的情況下，仍然按照過去對有形產(chǎn)品征收增值稅、無形服務(wù)征收營業(yè)稅無異于“緣木求魚”，為此，我國推進(jìn)了“營改增”改革。但是這項(xiàng)改革完成之后，我國過去營業(yè)稅對娛樂業(yè)等進(jìn)行特殊調(diào)節(jié)的機(jī)制也不存在了；更為重要的是，我國現(xiàn)行消費(fèi)稅多數(shù)都是單環(huán)節(jié)征稅，這就使得小汽車等稅目寧可選擇在銷售環(huán)節(jié)“虧損賣車”，從而導(dǎo)致消費(fèi)稅的稅基大量向后續(xù)的保養(yǎng)等環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移和流失。類似的，如果我國消費(fèi)稅現(xiàn)行征稅的游艇及未來可能征稅的私人飛機(jī)等高檔消費(fèi)品選擇成立俱樂部、甚至在國外注冊，還僅僅瞄準(zhǔn)商品課稅就可能“竹籃打水一場空”。為此，需要我們在新一輪稅制改革當(dāng)中，按照系統(tǒng)觀念設(shè)計，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式的原則，推進(jìn)消費(fèi)稅由現(xiàn)在的 “貨物稅”向“貨物服務(wù)稅”轉(zhuǎn)變，兼顧商品銷售與租賃等服務(wù)，以更好維護(hù)稅收公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

此外，中央經(jīng)濟(jì)工作要求，要落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展。1994 年以來，我國增值稅主要是圍繞制造業(yè)設(shè)計和展開的。制造業(yè)的投入產(chǎn)出都有跡可循、可以說是“手中之鳥”，稅收調(diào)節(jié)是充分有效的。但是，服務(wù)業(yè)作為“林中之鳥”，管理難度更大，是我國現(xiàn)代化稅制必須要翻越的“坎兒”。面對服務(wù)業(yè)比重的趨勢性上升，通過消費(fèi)稅向“貨物服務(wù)稅”拓展，是在深化新時代做好經(jīng)濟(jì)工作規(guī)律性認(rèn)識基礎(chǔ)上的正確選擇。加強(qiáng)對于奢侈品等相關(guān)服務(wù)業(yè)的課稅，本身就可以看做是一種對科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展的鼓勵和支持，可以在客觀上減輕后者的稅收負(fù)擔(dān)。

（三）加快我國稅制綠色低碳進(jìn)程，防止稅收作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“晴雨表”落后半拍

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國稅制亟待進(jìn)行適應(yīng)性優(yōu)化調(diào)整，加快綠色低碳進(jìn)程。否則，稅制運(yùn)行反映的數(shù)據(jù)和信息可能會失真。例如，2023 年，我國國內(nèi)消費(fèi)稅同比下降3.5%，容易直觀上被認(rèn)為我國消費(fèi)不振。然而事實(shí)上，近年來我國消費(fèi)稅的稅基已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。就小汽車來說，一是產(chǎn)銷規(guī)模創(chuàng)歷史新高。2023 年全年新能源汽車產(chǎn)銷量分別達(dá)到958.7 萬輛和949.5 萬輛，同比分別增長35.8%和37.9%；我國新能源汽車產(chǎn)銷量占全球比重超過60%，連續(xù)9 年位居世界第一位；新能源汽車出口120.3 萬輛，同比增長77.2%，均創(chuàng)歷史新高。二是滲透率穩(wěn)步提升。2023 年全年國內(nèi)新能源汽車銷量占全部汽車銷售量比重達(dá)31.6%，較2022 年提升6個百分點(diǎn)；截至2023 年底，我國新能源汽車保有量為2041 萬輛，占汽車保有量比重為6.1%，較2022 年底提升2 個百分點(diǎn)。

不難看出，近年來我國新能源汽車的發(fā)展異軍突起、方興未艾，其市場占有率迅速提升至三分之一左右。而汽車制造業(yè)占我國消費(fèi)稅收入的10%左右；同時，新能源汽車市場占有率的提升，還直接替代了大量成品油的消費(fèi)，而成品油消費(fèi)稅占我國稅收收入的比重為35%左右。由此可見，盡管國內(nèi)消費(fèi)稅數(shù)據(jù)出現(xiàn)了負(fù)增長，但是難掩我國消費(fèi)熱點(diǎn)層出不窮，特別是新能源汽車等消費(fèi)異軍突起的火熱發(fā)展。

為了鼓勵新能源汽車的推廣和使用，我國對新能源汽車給予了免征車輛購置稅、消費(fèi)稅等一系列稅收優(yōu)惠政策，扶上馬送一程。應(yīng)該說，新能源汽車產(chǎn)業(yè)成功逆襲的背后，我國稅收政策的全力加持功不可沒。然而，在新一輪財稅體制改革的謀劃當(dāng)中，應(yīng)該適時將對新能源汽車等稅收政策的正常化回歸逐步提上議事日程，以為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)層出不窮的新質(zhì)生產(chǎn)力籌集稅源、積蓄財力。如前文所述，盡管對新能源汽車等給予了稅收優(yōu)惠，但是消費(fèi)稅等稅種負(fù)擔(dān)的高速公路建設(shè)等財政支出依然存在，新能源汽車上路行駛造成的車輛損壞也同樣需要相關(guān)維護(hù)資金支持。為此，我國類似的稅收優(yōu)惠政策作為一種“稅式支出”，在對相關(guān)行業(yè)進(jìn)行支持使其渡過“幼稚產(chǎn)業(yè)”時期之后，必須制定相應(yīng)的“日落條款”，及時退出。

循著這條綠色低碳發(fā)展的方向繼續(xù)分析，國家能源局的數(shù)據(jù)顯示，2023 年，全國可再生能源新增裝機(jī)3.05 億千瓦，占全國新增發(fā)電裝機(jī)的82.7%，占全球新增裝機(jī)的一半，超過世界其他國家的總和；全國可再生能源發(fā)電量近3 萬億千瓦時，接近全社會用電量的1/3；全國主要可再生能源發(fā)電項(xiàng)目完成投資超過7697 億元，約占全部電源工程投資的80%；2023 年，風(fēng)電機(jī)組等關(guān)鍵零部件的產(chǎn)量占到全球市場的70%以上，光伏多晶硅、硅片、電池片和組件產(chǎn)量占全球比重均超過80%。其中，水電4.2 億千瓦（常規(guī)水電3.7 億千瓦、抽水蓄能5004 萬千瓦）、風(fēng)電4.04 億千瓦、光伏發(fā)電5.36 億千瓦、生物質(zhì)發(fā)電0.44 億千瓦。與我國可再生能源蓬勃發(fā)展形成鮮明對比的是，2023年，我國資源稅收入同比下降9.4%，而我國現(xiàn)行資源稅的課稅對象主要集中在煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)化石能源上。新舊能源結(jié)構(gòu)“一半是海水一半是火焰”的發(fā)展態(tài)勢要求我國稅制盡快進(jìn)行適應(yīng)性優(yōu)化，以防止稅收作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“晴雨表”落后半拍。

（四）適應(yīng)數(shù)字化加速演變趨勢，推進(jìn)我國稅制數(shù)字化變革

2023 年9 月，習(xí)近平總書記主持召開新時代推動?xùn)|北全面振興座談會時指出，“積極培育新能源、新材料、先進(jìn)制造、電子信息等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極培育未來產(chǎn)業(yè)，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力，增強(qiáng)發(fā)展新動能?！边m應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的需求，我國迫切需要在數(shù)字化方面加快稅制變革。第一，近年來我國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展不斷加速，表現(xiàn)在我國資本市場上就是量化交易有增無減。機(jī)構(gòu)投資者的算法大模型讓普通投資者望塵莫及。我國證券交易印花稅亟需精準(zhǔn)捕捉這一發(fā)展動態(tài)，通過對量化炒作加征證券交易印花稅等“托賓稅”抑制投機(jī)、及時給過快運(yùn)作的市場“摻沙子”，從而保障資本市場行穩(wěn)致遠(yuǎn)，防止其“因快生險”，進(jìn)一步引導(dǎo)資本市場牢牢守住為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的底線。第二，隨著數(shù)據(jù)成為繼勞動力、土地、資本之后新的生產(chǎn)要素，大量平臺企業(yè)等已經(jīng)通過大數(shù)據(jù)模型獲利頗豐。而數(shù)據(jù)一方面具有公共產(chǎn)品的屬性，另一方面如果不通過稅收等財稅方式加以規(guī)范，很容易出現(xiàn)“大數(shù)據(jù)殺熟”等野蠻生長的現(xiàn)象，為此需要將其逐步納入資源稅等稅種的稅基。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：財政部官網(wǎng)。

②張露、羅必良，《中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系：歷史演進(jìn)、基本經(jīng)驗(yàn)與調(diào)整策略》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2023 年第6 期。