尹繡程

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。黨的二十大報(bào)告指出，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，打造宜居、韌性、智慧城市。中共廣州市委十二屆六次全會提出“1312”思路舉措，明確提升城市精細(xì)化、品質(zhì)化、智能化治理水平，率先轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式。

電動(dòng)自行車作為人民群眾通勤和快遞、外賣等民生行業(yè)的剛需，近年來，廣州市電動(dòng)自行車社會保有量呈爆發(fā)式增長，引發(fā)的道路交通安全、消防安全等問題日益突出，亟需系統(tǒng)思考治理的有效路徑。

一、廣州市電動(dòng)自行車治理的政策演進(jìn)和現(xiàn)狀

（一）20世紀(jì)90年代初—2004年：逐步“限摩”階段

20世紀(jì)90年代初，廣州城市建設(shè)逐步向外圍擴(kuò)展，城市道路交通擁堵嚴(yán)重，軌道交通、地面公交等設(shè)施整體供應(yīng)不足，為應(yīng)對中長距離交通出行，摩托車以及燃油助力車成為當(dāng)時(shí)滿足群眾中長距離出行需求的交通工具。隨著摩托車數(shù)量快速增長，涉摩治安“兩搶”案件、交通事故頻發(fā)，空氣污染、非法營運(yùn)等問題突出。因此，從1991年10月起，廣州市實(shí)施摩托車限牌政策，每月只核發(fā)私人兩輪摩托車牌照500副。自1998年3月起，廣州市全面停止核發(fā)市區(qū)摩托車號牌。1999年，廣州市區(qū)全天禁止兩區(qū)兩市（番禺區(qū)、花都區(qū)、增城市、從化市）號牌摩托車行駛。2004年，廣州市逐步實(shí)施中心區(qū)“限摩”政策。

（二）2005—2019年：全面“限摩”“禁電”階段

伴隨電池產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，電動(dòng)自行車這一新型“輕摩化”便捷交通工具逐漸普及。為防止“限摩”后電動(dòng)自行車取而代之，經(jīng)廣東省政府批準(zhǔn)，廣州市于2006年11月出臺《關(guān)于對電動(dòng)自行車和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛的通告》，并于2011年、2016年進(jìn)行了政策續(xù)期，于2017年通過地方立法鞏固“禁電”措施，推動(dòng)交通秩序大幅改善。但隨著外賣、快遞等網(wǎng)絡(luò)配送新業(yè)態(tài)的蓬勃興起，電動(dòng)自行車使用功能也從單純的居民交通出行拓展為民生營運(yùn)，成為人民群眾最直接的民生關(guān)切，圍繞電動(dòng)自行車在安全、效率、公平等方面的價(jià)值權(quán)衡，引發(fā)社會各界廣泛探討。

（三）2020年至今：規(guī)范治理探索階段

據(jù)廣州市電動(dòng)自行車行業(yè)協(xié)會估算，當(dāng)前全市電動(dòng)自行車保有量超500萬輛，按1873.4萬常住人口計(jì)算，平均每3～4人擁有1輛，龐大的體量和復(fù)雜的應(yīng)用場景對城市治理能力現(xiàn)代化提出較大考驗(yàn)。同時(shí)，電動(dòng)自行車引發(fā)的交通、火災(zāi)事故呈明顯上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2023年上半年，全市發(fā)生涉電動(dòng)自行車交通事故同比上升63%，全市涉電動(dòng)自行車交通受傷人數(shù)占交通事故受傷總?cè)藬?shù)比值從2020年的19.1%上升到27.4%，涉電動(dòng)自行車火災(zāi)占火災(zāi)總數(shù)比值從2020年的9.48%上升到2022年的16.8%。為此，廣州市主動(dòng)適應(yīng)新形勢，圍繞質(zhì)量監(jiān)管、登記管理、通行管理、非機(jī)動(dòng)車道建設(shè)、停車充電設(shè)施建設(shè)等方面開展一系列綜合治理。

二、廣州市電動(dòng)自行車治理的現(xiàn)實(shí)困境及原因分析

（一）面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1．源頭質(zhì)量監(jiān)管和取證難，仍有非標(biāo)電動(dòng)自行車流入市場

首先，廣州市在售電動(dòng)自行車多為外地企業(yè)生產(chǎn)，市場占比達(dá)80%，廣州本地電動(dòng)自行車廠家約24家，以外貿(mào)出口為主。生產(chǎn)企業(yè)在車輛出廠時(shí)對車輛改裝預(yù)留了空間，預(yù)埋下交通和消防隱患。其次，流通領(lǐng)域仍有非標(biāo)電動(dòng)自行車進(jìn)入市場，廣州市部分在售電動(dòng)自行車明顯在車速、尺寸和重量等方面超標(biāo)，“輕摩化”特征明顯。2022年，廣州市抽查電動(dòng)自行車及配件217批次，不合格率為34.6%。最后，絕大部分“拼加改”行為發(fā)生在銷售完畢且登記上牌之后，違法主體方難以界定，具有較強(qiáng)隨機(jī)性和隱蔽性，市場監(jiān)管部門對售后非法改裝取證和查處難度大。

2．通行管理效果不理想，管理手段不豐富

近年來，廣州市持續(xù)開展電動(dòng)自行車交通綜合整治，投入了較大的人力、時(shí)間和精力，但效果并不理想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前電動(dòng)自行車的管理手段主要采取現(xiàn)場查處方式，智能化手段應(yīng)用有限。此外，現(xiàn)場查處還存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，電動(dòng)自行車駕駛?cè)?，遇到查處時(shí)，部分駕駛?cè)瞬环墓芾?，甚至無理投訴民警，個(gè)別駕駛?cè)藭x擇加速、調(diào)頭等方式逃避檢查，執(zhí)法難度較大。

3．慢行交通系統(tǒng)建設(shè)歷史欠賬多，電動(dòng)自行車路權(quán)保障不充分

廣州市中心城區(qū)非機(jī)動(dòng)車道缺失較為嚴(yán)重，現(xiàn)建成的非機(jī)動(dòng)車道也存在設(shè)置率偏低、連續(xù)性較差、寬度不足、交通組織設(shè)計(jì)不完善等問題。截至2022年年初，廣州市主次干路里程為3770 km（中心城區(qū)1749 km），其中，設(shè)置有非機(jī)動(dòng)車道的里程約1215 km（中心城區(qū)1023 km），設(shè)置率32.2%（中心城區(qū)58.5%），遠(yuǎn)低于北京市95%、上海市90%的水平。

4．消防安全隱患突出，電池安全管理和回收體系不健全

電池安全管理是電動(dòng)自行車影響消防安全的關(guān)鍵。2022年上半年，廣州市74%的電動(dòng)自行車火災(zāi)發(fā)生在居民住宅樓內(nèi)，起火原因80%以上為電池?zé)崾Э匾稹?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前廣州市電動(dòng)自行車品牌眾多，電池互不兼容，有近50%的電動(dòng)自行車安裝的電池超過了3年保質(zhì)期，存在較多超期服役電池。此外，目前電動(dòng)自行車電池以鋰電池為主，鋰電池被納入“其他垃圾”進(jìn)行管理，尚未健全專門的回收體系。廣州市一些城中村開設(shè)有電池回收店，由于不需要特別經(jīng)營許可，存在廢棄電池經(jīng)過簡單拆卸組合后，重新流入產(chǎn)品市場等隱患。

（二）原因分析

1．非標(biāo)電動(dòng)自行車定性模糊，相關(guān)法律法規(guī)出臺相對滯后

一是相關(guān)法律法規(guī)對非標(biāo)電動(dòng)自行車定性不明確，電動(dòng)自行車屬性的外延模糊。當(dāng)前，涉及電動(dòng)自行車的法律制度有《中華人民共和國道路交通安全法》和相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，明確只有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車才屬于非機(jī)動(dòng)車。但對非標(biāo)電動(dòng)自行車的界定尚不清晰。廣州市對通行中出現(xiàn)明顯“輕摩化”特征的電動(dòng)自行車（表1）的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。二是，非機(jī)動(dòng)車屬性下，電動(dòng)自行車通行管理缺乏抓手，交通違法成本低。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》，對非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款，無法形成威懾。

2．中心城區(qū)“人—車—道路資源”供需矛盾突出

根據(jù)《廣州市第七次全國人口普查公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，廣州市中心城區(qū)人口密度遠(yuǎn)高于城郊區(qū)，越秀區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)人口密度高出全市平均人口密度9～10倍，花都區(qū)、南沙區(qū)、增城區(qū)、從化區(qū)人口密度低于全市平均密度（表2）。按人均擁有電動(dòng)自行車計(jì)算，廣州市電動(dòng)自行車也主要集中在中心城區(qū)，人、車的過度集聚和快速流動(dòng)，使得道路等公共空間供給不足。此外，中心城區(qū)的老舊小區(qū)和城中村建設(shè)的歷史欠賬，使得“人—車—道路資源”供需矛盾更加突出。

3．多元化共建共治格局尚未健全

電動(dòng)自行車治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及部門多、管理鏈條長、協(xié)調(diào)難度大，各職能部門如何協(xié)同治理、高效聯(lián)動(dòng)，形成常態(tài)化全鏈條治理是亟待破解的課題，尤其針對車體和電池安全問題，部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制亟待健全。其次，政府主導(dǎo)、企業(yè)自律、社會參與、科技支撐的共治格局尚未形成，城市道路陷入“公地悲劇”。

三、加快廣州市電動(dòng)自行車治理的對策建議

（一）強(qiáng)化科學(xué)化治理，以“三個(gè)堅(jiān)持”為核心明確指導(dǎo)思想

一是堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌兼顧好近期和長遠(yuǎn)治理目標(biāo)。應(yīng)統(tǒng)籌兼顧好發(fā)展和安全，正確處理好滿足群眾便捷使用需求和保障公共安全之間的關(guān)系，強(qiáng)化源頭治理，多措并舉，切實(shí)抓住矛盾的主要方面對癥施策。本著“安全第一、合理使用、總量控制”原則，建立全鏈條治理體系。近期，要立足實(shí)際，摸清底數(shù)，加快對非標(biāo)電動(dòng)自行車的有序淘汰，加強(qiáng)對電動(dòng)自行車和電池的治理溯源管理；中長期應(yīng)結(jié)合道路基礎(chǔ)設(shè)施資源、充換電發(fā)展趨勢、城鄉(xiāng)發(fā)展能級、城市綜合功能提升等方面，構(gòu)建起以軌道、公共交通為主體，慢行交通為補(bǔ)充的現(xiàn)代大都市多元化立體化綠色交通體系。二是堅(jiān)持科學(xué)定性，建議推動(dòng)國家層面明確電動(dòng)自行車內(nèi)涵和外延。清晰界定非機(jī)動(dòng)車類型是開展非機(jī)動(dòng)車治理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。向國家層面建議，借鑒日本的做法，在法律上明確電動(dòng)自行車、電動(dòng)輕便摩托車、電動(dòng)摩托車等電動(dòng)二輪車的分類和屬性界定，為地方性法規(guī)制定進(jìn)一步提供指導(dǎo)和支持。三是堅(jiān)持共建共治，構(gòu)建多元化治理新格局。堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與”的原則，發(fā)揮市場力量推動(dòng)電動(dòng)自行車技術(shù)服務(wù)創(chuàng)新，建立可持續(xù)發(fā)展的市場機(jī)制。鼓勵(lì)企業(yè)在技術(shù)路線選擇、運(yùn)營服務(wù)體系建設(shè)等方面發(fā)揮優(yōu)勢，探索通過“揭榜掛帥”的形式，組織開展電動(dòng)自行車火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)研發(fā)。

（二）強(qiáng)化源頭性治理，以“三個(gè)探索”為重點(diǎn)嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)

一是探索實(shí)施產(chǎn)品目錄管理。借鑒北京、成都等地的經(jīng)驗(yàn)做法，制定電動(dòng)自行車入市產(chǎn)品目錄，將電池管理系統(tǒng)（BMS）等涉及安全的技術(shù)要求納入管理目錄采信推廣，未納入目錄的禁止在市場銷售和登記，并及時(shí)調(diào)整電動(dòng)自行車產(chǎn)品目錄。鼓勵(lì)非機(jī)動(dòng)車相關(guān)行業(yè)協(xié)會參與車輛目錄的編制，引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督行業(yè)依法從事銷售和經(jīng)營活動(dòng)。二是探索打造兩輪出行產(chǎn)業(yè)新高地。發(fā)揮廣州車輛制造業(yè)的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，加強(qiáng)對電動(dòng)自行車產(chǎn)業(yè)的調(diào)研、規(guī)劃及宏觀調(diào)控。充分發(fā)揮工信、交通、公安、市場監(jiān)管、住建等各部門的作用，整合現(xiàn)有自行車、電動(dòng)自行車生產(chǎn)和維修企業(yè)，推動(dòng)廣州市打造電動(dòng)自行車產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地，探索在最高車速、整車重量、電動(dòng)機(jī)功率、電池電壓、外形尺寸、防火阻燃等關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)上制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的廣州標(biāo)準(zhǔn)。三是探索建立信息通報(bào)和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)部門之間的信息互通和聯(lián)合執(zhí)法，健全相關(guān)工作機(jī)制，依法嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)銷售非法改裝以及生產(chǎn)銷售不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、未獲得3C認(rèn)證電動(dòng)自行車等違法行為。

（三）強(qiáng)化精細(xì)化治理，以“三個(gè)突出”為抓手破解通行管理難題

一是突出管理重點(diǎn)化。探索將電動(dòng)自行車分為營運(yùn)民生和非民生行業(yè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對快遞、外賣、閃送電動(dòng)自行車的備案管理，核發(fā)并懸掛專用號牌，將處罰情況通報(bào)給行業(yè)企業(yè)，督促企業(yè)落實(shí)好主體責(zé)任。同時(shí)，建立違法記錄轉(zhuǎn)遞、平臺限制接單的良性管控機(jī)制，健全信息化管理平臺，組建企業(yè)、騎手、車輛信息庫，強(qiáng)化積分退出機(jī)制和信息化管理，倒逼企業(yè)履行監(jiān)管責(zé)任、完善內(nèi)部規(guī)章制度。二是突出交通違法處罰手段多元化。建立集電動(dòng)自行車交通違法教育警告、現(xiàn)場處罰、信用計(jì)分、高額罰款于一體的電動(dòng)自行車交通違法處罰系統(tǒng)，通過“違法記錄、失信記分、聯(lián)合懲戒”等方式，破解違法多、執(zhí)法難問題。駕駛電動(dòng)自行車一年內(nèi)有多次道路交通違法行為記錄，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法告知后逾期不接受處理的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門將相關(guān)駕駛?cè)诉`法信息同征信體系掛鉤，納入本市公共信用信息管理系統(tǒng)的個(gè)人信用檔案。三是突出完善非機(jī)動(dòng)車道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在中心城區(qū)做到“能設(shè)盡設(shè)”的原則，完善非機(jī)動(dòng)車道、機(jī)非隔離、信號燈、標(biāo)志標(biāo)線等交通設(shè)施，優(yōu)化道路設(shè)計(jì)，改善非機(jī)動(dòng)車道不連續(xù)，“斷頭路”問題，讓非機(jī)動(dòng)車車道連接成網(wǎng)。綜合運(yùn)用機(jī)動(dòng)車車道“瘦身”、待行區(qū)等措施，優(yōu)化提升路口、路段通行秩序和通行能力優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（四）強(qiáng)化智能化治理，以“三個(gè)創(chuàng)新”為驅(qū)動(dòng)賦能全鏈條監(jiān)管

一是創(chuàng)新全過程管理智能化。充分利用城市物聯(lián)感知網(wǎng)絡(luò)、智能應(yīng)用場景、網(wǎng)上辦案系統(tǒng)等智能化資源，實(shí)現(xiàn)對通行管理中違法行為發(fā)現(xiàn)、處置以及對相對行為人處罰等“非接觸”“智能化”的技術(shù)探索，切實(shí)提升辦案效率和長效處置效果，推動(dòng)從運(yùn)動(dòng)式、固守式的執(zhí)法方式，向全時(shí)段、全區(qū)域的智能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，提升城市智能化數(shù)字手段。二是創(chuàng)新產(chǎn)品賦碼溯源管理。探索以“一碼統(tǒng)管、以芯智控”的方式，對進(jìn)入廣州市場的電動(dòng)自行車、電池、充電器賦碼溯源，形成“電子身份證”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、銷售、登記、通行、充停、維修到回收全流程再造，形成全鏈條、全閉環(huán)的現(xiàn)代化治理體系。重點(diǎn)探索電池賦碼管理，將車主與車輛、電池信息綁定，建立電池管理長效機(jī)制。三是創(chuàng)新區(qū)域化智慧監(jiān)管系統(tǒng)。鼓勵(lì)有條件的小區(qū)或園區(qū)等引入物聯(lián)網(wǎng)智慧監(jiān)管系統(tǒng)，對電動(dòng)自行車集中充電、停放等智能監(jiān)控、自動(dòng)報(bào)警、生成數(shù)據(jù)報(bào)表一體化智能監(jiān)管，通過物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、5G等信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管，助力基層電動(dòng)自行車消防安全治理。

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（責(zé)任編輯：榮榮）