張玲?曾明波?樊啟武?宋家歡?程悅菲

人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)城市管理提出更高標(biāo)準(zhǔn)、更精細(xì)化的要求，數(shù)字城管治理能力尚不能適應(yīng)新要求，公眾對(duì)城市治理的參與感獲得感了解度較低，公眾服務(wù)需求與管理服務(wù)水平還不匹配。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在推動(dòng)的城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設(shè)指南中，將公眾服務(wù)系統(tǒng)作為應(yīng)用體系建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。如何為公眾提供便捷有效的服務(wù)，成為當(dāng)前我國(guó)城市治理領(lǐng)域面臨的新課題。本文將介紹知識(shí)圖譜在城市治理與公眾服務(wù)中的創(chuàng)新應(yīng)用，旨在有效提高城市治理的智慧化能力與水平。

一、知識(shí)圖譜賦能城市治理能力現(xiàn)代化

（一）知識(shí)圖譜概念及發(fā)展歷程

知識(shí)圖譜是人工智能領(lǐng)域的一項(xiàng)重要技術(shù)，是以圖結(jié)構(gòu)的方式表達(dá)知識(shí)與知識(shí)的關(guān)聯(lián)，具備讓計(jì)算機(jī)基于知識(shí)和記憶的高級(jí)判斷而進(jìn)行推理的能力，是新型人機(jī)交互的工具。知識(shí)圖譜發(fā)展歷程可分為三個(gè)主要階段：起源階段（1955—1977年）是在人工智能概念提出后，用于引文網(wǎng)絡(luò)等產(chǎn)品；崛起階段（1977—2012年）是在萬(wàn)維網(wǎng)的推動(dòng)下，知識(shí)圖譜技術(shù)納入語(yǔ)義網(wǎng)和本體論的研究，并通過(guò)人機(jī)交互模式構(gòu)建知識(shí)的交換、流通和加工全體系；全面應(yīng)用階段（2012年至今）是在人工智能、自然語(yǔ)義分析及機(jī)器學(xué)習(xí)的加持下，實(shí)現(xiàn)知識(shí)抽取、融合、推理、問(wèn)答等關(guān)鍵問(wèn)題的突破，成為行業(yè)知識(shí)服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)器人助手。

（二）知識(shí)圖譜助力城市治理發(fā)展

2023年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，指出建設(shè)數(shù)字中國(guó)是數(shù)字化時(shí)代推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要引擎。在“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新型現(xiàn)代化城市治理中，知識(shí)圖譜依靠強(qiáng)大的關(guān)聯(lián)性與智能化，解決了海量數(shù)據(jù)多源、異構(gòu)、“擁而難用、匯而不慧”的問(wèn)題，助力城市治理以數(shù)據(jù)為核心的流轉(zhuǎn)、挖掘、分析和運(yùn)營(yíng)等方式驅(qū)動(dòng)業(yè)務(wù)流程和組織架構(gòu)的革新。

1．政府網(wǎng)站知識(shí)圖譜

深圳市羅湖區(qū)人民政府構(gòu)建了政府網(wǎng)站知識(shí)圖譜，依托政府在線，融合政策公開(kāi)、政民互動(dòng)、動(dòng)態(tài)信息等相關(guān)資源，通過(guò)標(biāo)簽推薦、關(guān)聯(lián)的方式推送查詢內(nèi)容，解決了政府網(wǎng)站信息“搜不到、搜不快、搜不全、搜不準(zhǔn)”的詬病。同時(shí)，在網(wǎng)站中嵌入了智能問(wèn)答機(jī)器人，為市民提供7×24小時(shí)的智能問(wèn)答服務(wù)，市民可以通過(guò)模糊搜索、關(guān)鍵字搜索的方式查找信息或進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理。這樣，有效減少了“12345”市民服務(wù)熱線量，同時(shí)解決了特殊時(shí)期因坐席人員忙而長(zhǎng)期占線的問(wèn)題。

2．政務(wù)知識(shí)圖譜

成都市“智慧蓉城”在“十四五”新型智慧城市建設(shè)規(guī)劃中，將公共服務(wù)智慧化提升作為重點(diǎn)工程，并提出要構(gòu)建政務(wù)知識(shí)圖譜。依托政府網(wǎng)站集約化平臺(tái)，運(yùn)用人工智能等技術(shù)手段融合政務(wù)新媒體，融合政務(wù)公開(kāi)、辦事服務(wù)、政民互動(dòng)等相關(guān)資源，對(duì)接網(wǎng)絡(luò)理政社會(huì)訴求平臺(tái)公開(kāi)的訴求辦理信息，建成融合式、高效率、智能化的網(wǎng)絡(luò)理政知識(shí)大腦和成都12345熱線知識(shí)大腦，支撐社會(huì)訴求全流程辦理，提升政府網(wǎng)站“搜索即服務(wù)”功能，有效減少“12345”市民服務(wù)熱線電話咨詢類訴求，完善多維度市民畫像。

二、在公眾服務(wù)方面存在的管理問(wèn)題

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)站、微信、微博、抖音等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)成了公眾參與城市管理的一個(gè)重要場(chǎng)域，市民習(xí)慣將對(duì)城市管理的想法、建議，以及生活中遇到的急難愁盼等問(wèn)題，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、城市熱線進(jìn)行交流。當(dāng)前，數(shù)字城管網(wǎng)絡(luò)理政的方式解決了部分市民的訴求，但尚不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)城市管理的精細(xì)化需求。人民生活中存在許多急難愁盼問(wèn)題亟待解決，而城市管理部門在解決市民訴求問(wèn)題方面普遍處于被動(dòng)模式，對(duì)公眾的滿意度缺乏合理評(píng)價(jià)體系及量化標(biāo)準(zhǔn)與方法。這主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面。

（一）信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)渠道多，公眾信息資源分散，有待整合

第50次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截至2022年6月，我國(guó)人均每周上網(wǎng)時(shí)間超過(guò)29.5小時(shí)，其中手機(jī)用戶占99.6%?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)站、微信、微博等網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)成了公眾生活中重要的信源，城市管理部門也為市民開(kāi)通了許多網(wǎng)絡(luò)理政訴求渠道。但是，從國(guó)家、省市、區(qū)縣到街鎮(zhèn)的縱向?qū)哟魏托鑵f(xié)同的各部門之間的橫向?qū)哟?，尚無(wú)關(guān)聯(lián)與統(tǒng)籌，導(dǎo)致信息資源分散。同時(shí)，非網(wǎng)絡(luò)理政平臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)中沉淀了大量公眾對(duì)城市管理的想法、建議未被采納，數(shù)據(jù)利用率低。

（二）服務(wù)事項(xiàng)精細(xì)化不夠，缺乏動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，有待完善

城市治理為實(shí)現(xiàn)有序、精確和高效管理，制定了事/部件責(zé)任分解表，細(xì)分事/部件類別（大類、小類、細(xì)類）、責(zé)任主體、主管部門、法規(guī)依據(jù)、辦理流程及時(shí)效，但尚未包含問(wèn)題產(chǎn)生原因、產(chǎn)生主體、問(wèn)題重要程度等。面對(duì)市民訴求問(wèn)題類別不斷新增，當(dāng)前事/部件類別劃分不能涵蓋城市問(wèn)題分類，同時(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)未及時(shí)動(dòng)態(tài)更新，部門與部門之間權(quán)屬邊界難以確定，導(dǎo)致案件派件與處置因權(quán)屬不明反復(fù)轉(zhuǎn)派。

（三）數(shù)據(jù)治理能力不足，處理手段落后且單一，有待加強(qiáng)

市民訴求處置過(guò)程中，存在包含數(shù)百文字的案件，或一個(gè)案件包含多個(gè)子案件未拆解的，或不同來(lái)源的重復(fù)案件未合并等現(xiàn)象，導(dǎo)致問(wèn)題處置難以高效協(xié)同辦理。同時(shí)，市民訴求數(shù)據(jù)分散在網(wǎng)絡(luò)理政業(yè)務(wù)處置系統(tǒng)中，線下則采用Excel表格以來(lái)源不同歸檔、分析，但是Excel表格不便于問(wèn)題的對(duì)比分析與關(guān)聯(lián)分析，表格中不能直觀體現(xiàn)公眾需求與市民滿意度。

（四）智慧化應(yīng)用場(chǎng)景缺乏，有待創(chuàng)新

缺乏服務(wù)市民的精準(zhǔn)高效手段，城市管理市民參與度不高，優(yōu)化、改善市民服務(wù)的公眾決策機(jī)制不足。缺乏直接、主動(dòng)服務(wù)于市民的渠道，公眾服務(wù)辦理依賴于市網(wǎng)絡(luò)理政社會(huì)訴求平臺(tái)，存在處置問(wèn)題時(shí)效滯后的問(wèn)題，導(dǎo)致市民滿意度不高。

三、成都智慧城管知識(shí)圖譜的創(chuàng)新探索

成都智慧城管立足成都模式，在城市管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”研究與探索中，打破傳統(tǒng)的城市管理模式。構(gòu)建智慧城管知識(shí)圖譜，涵蓋部門圖譜、政策圖譜、事項(xiàng)圖譜、公眾服務(wù)圖譜，健全智慧城管知識(shí)大腦，完善城市管理業(yè)務(wù)知識(shí)體系（圖1）。建立城市管理行業(yè)指數(shù)，通過(guò)公眾對(duì)城市管理業(yè)務(wù)的理解與認(rèn)知程度的反饋，評(píng)估城市治理效果。打造公眾服務(wù)輕量化智慧應(yīng)用，切實(shí)解決公眾急難愁盼問(wèn)題（圖2）。

（一）建立城市管理知識(shí)圖譜庫(kù)，提高城市治理精準(zhǔn)度和質(zhì)量效率

1．構(gòu)建城市管理部門圖譜

從大量歷史案件提取出關(guān)鍵要素，包含動(dòng)態(tài)的部門權(quán)責(zé)、任務(wù)、人事及考核等，形成部門畫像。有助于完善部門權(quán)屬清單基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，明確部門及部門之間的權(quán)屬邊界，減少案件退件率，支撐案件處置流程優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)工作建議智能推送，有效提升領(lǐng)導(dǎo)決策能力。

2．構(gòu)建城市管理政策圖譜

精準(zhǔn)識(shí)別管理部門性質(zhì)、事/部件在不同狀態(tài)的權(quán)屬部門、案件處置流程，匹配相應(yīng)政策文件（管理辦法）條例，包含政策文件名稱、等級(jí)、狀態(tài)、條文，為城市管理工作的開(kāi)展提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)與支撐。

3．城市管理事項(xiàng)圖譜

融合物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)等多源感知，對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行精準(zhǔn)定位與識(shí)別，包含事件類別、地點(diǎn)、時(shí)間、內(nèi)容。有助于城市管理部門對(duì)事項(xiàng)關(guān)鍵要素識(shí)別、來(lái)源對(duì)比分析、問(wèn)題分布趨勢(shì)分析、關(guān)聯(lián)程度分析等，識(shí)別問(wèn)題位置、問(wèn)題類型以及產(chǎn)生的原因，支持案件智能（自動(dòng)）分撥，提高案件處置效率。

4．城市管理公眾服務(wù)圖譜

吸納公眾建議，匯集公眾智慧，及時(shí)了解民情民意。依托政府網(wǎng)站、天府市民云、網(wǎng)絡(luò)理政訴求平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等渠道，精準(zhǔn)獲取與識(shí)別公眾狀況、需求、關(guān)注點(diǎn)，有助于城市管理部門為公眾提供自動(dòng)化、個(gè)性化、精準(zhǔn)化的服務(wù)，將公眾“想要管”“能夠管”“管得好”落到實(shí)處，共同推進(jìn)創(chuàng)新智慧城管的互動(dòng)載體。

（二）建立城市管理行業(yè)指數(shù)，提高公眾服務(wù)市民獲得感幸福感安全感

1．認(rèn)知指數(shù)

公眾服務(wù)知識(shí)圖譜在公眾提出需求時(shí)：一是為市民提供城市管理服務(wù)指南，引導(dǎo)市民應(yīng)對(duì)不同業(yè)務(wù)場(chǎng)景的需求申請(qǐng)；二是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)理政和市民對(duì)城市管理的關(guān)注數(shù)據(jù)來(lái)理解公眾對(duì)城市管理業(yè)務(wù)的認(rèn)知程度。這種認(rèn)知程度主要是通過(guò)評(píng)估“時(shí)間”“地點(diǎn)”“處置部門”“問(wèn)題主體”“問(wèn)題原因”和“問(wèn)題現(xiàn)象”等數(shù)據(jù)要素描述的完整度和準(zhǔn)確性來(lái)判斷的。這種方法不僅可以幫助城市管理部門更好地理解公眾對(duì)城市管理業(yè)務(wù)的了解和認(rèn)知，同時(shí)可以不斷修正市民對(duì)城市管理的認(rèn)知。

2．認(rèn)可指數(shù)

公眾對(duì)城市管理業(yè)務(wù)部門和城市管理人員有期望，主要體現(xiàn)在公眾對(duì)需求處置的滿意度，也是公眾對(duì)城市管理問(wèn)題處置的認(rèn)可度。認(rèn)可指數(shù)主要是對(duì)公眾在“處置時(shí)效”“服務(wù)態(tài)度”“處置結(jié)果”等的滿意程度加權(quán)。

3．形象指數(shù)

從網(wǎng)絡(luò)理政與互聯(lián)網(wǎng)上收集公眾對(duì)城市管理部門的正面與負(fù)面報(bào)道事件，抓取公眾形容城市管理部門的關(guān)鍵詞，了解公眾的關(guān)注熱點(diǎn)，作為城市管理部門的形象；通過(guò)詞性數(shù)量的權(quán)重，作為城市管理部門的形象指數(shù)。

（三）建設(shè)城市管理智慧化場(chǎng)景應(yīng)用，豐富公眾服務(wù)載體與方式

1．政策服務(wù)

將政策文件按城市管理行業(yè)分類，細(xì)化行業(yè)責(zé)任主體、申報(bào)方式、審核程序、條例依據(jù)、情形選擇等要素內(nèi)容，并形成指南，支撐政策服務(wù)的全面推廣與對(duì)公眾服務(wù)的精準(zhǔn)引導(dǎo)。例如，生活垃圾管理工作的督促指導(dǎo)和檢查考核，生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處理實(shí)施監(jiān)督管理的規(guī)定和職責(zé)分工等。

2．訴求服務(wù)

通過(guò)知識(shí)圖譜畫像，給公眾服務(wù)提供有針對(duì)性的定制服務(wù)，將服務(wù)資源下沉到市民的房前屋后、背街小巷、與生產(chǎn)生活相關(guān)的每一件小事上。形成公眾訴求“一張圖”，展示投訴市民、投訴對(duì)象、受理單位、受理人員、事項(xiàng)區(qū)域的基本信息，供查看與溯源，實(shí)現(xiàn)“未訴先辦”。同時(shí)，通過(guò)市民訴求，獲取訴求時(shí)間、關(guān)注城市管理哪些問(wèn)題；了解投訴對(duì)象事項(xiàng)是什么，產(chǎn)生問(wèn)題原因及主體，是否還有其他投訴人群；受理單位在處置這個(gè)問(wèn)題時(shí)采用的方式、時(shí)效、結(jié)果如何；被投訴地區(qū)高發(fā)問(wèn)題、疑難問(wèn)題及市民滿意度情況如何等。公眾服務(wù)知識(shí)圖譜對(duì)這些訴求進(jìn)行處理，提供快速解決途徑或方案。

3．應(yīng)答服務(wù)

將城市管理業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)（網(wǎng)絡(luò)理政數(shù)據(jù)、法律法規(guī)文件、部門權(quán)屬清單）要素進(jìn)行標(biāo)注與關(guān)聯(lián)，一方面完善、更新、驗(yàn)證部門權(quán)屬清單，另一方面形成城管業(yè)務(wù)公眾服務(wù)大語(yǔ)言模型，實(shí)現(xiàn)有問(wèn)有答的良性循環(huán)功能。例如，通過(guò)公眾服務(wù)知識(shí)圖譜進(jìn)行案件要素的識(shí)別、提取，輔助“智慧蓉城”與城市管理部門事（案）件的自動(dòng)分撥。

4．預(yù)防服務(wù)

充分利用物聯(lián)感知與互聯(lián)感知、認(rèn)知數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)感知城市運(yùn)行、管理與民生，對(duì)城市動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)研判。尤其在重大節(jié)假日、突發(fā)事件時(shí)，響應(yīng)動(dòng)態(tài)應(yīng)急預(yù)案，避免輿論擴(kuò)散及城市安全事故的發(fā)生。例如，結(jié)合氣象與交通數(shù)據(jù)，及時(shí)為公眾發(fā)布積水區(qū)域的預(yù)防與提示。

四、城市管理公眾服務(wù)知識(shí)圖譜的場(chǎng)景應(yīng)用與成效

在2022年度四川省網(wǎng)絡(luò)綜合治理數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景“千百十”工程中，城市管理公眾服務(wù)知識(shí)圖譜及輔助決策研究成果被評(píng)為優(yōu)秀解決方案。如圖3所示，其依托政務(wù)服務(wù)熱線電話及主流新媒體，獲取公眾所在區(qū)域、興趣愛(ài)好、訴求信息等與城市管理相關(guān)數(shù)據(jù)要素，進(jìn)行采集、整理、清洗、篩選分析，構(gòu)建城市管理知識(shí)圖譜庫(kù)與服務(wù)人群的重點(diǎn)畫像，精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)對(duì)象需求。從資源自動(dòng)整合、需求精準(zhǔn)識(shí)別、治理能力提升、智慧化應(yīng)用等方面為基層減負(fù)、為人民服務(wù)、為管理賦能、為決策增智。

（一）構(gòu)建公眾畫像，精準(zhǔn)識(shí)別公眾需求

公眾畫像包含公眾需求—情感分析模型。通過(guò)細(xì)分需求項(xiàng)類別，計(jì)算需求項(xiàng)事的重要程度，實(shí)行“小事快辦、急事立辦、難事共辦”分級(jí)響應(yīng)工作機(jī)制，可為城市管理部門提供業(yè)務(wù)處置引導(dǎo)。通過(guò)疊加展示同比及環(huán)比情感指數(shù)趨勢(shì)情況，督促多方共同努力，精準(zhǔn)解決市民訴求，提升人民群眾滿意度。

（二）完善數(shù)據(jù)要素，提高數(shù)據(jù)治理能力

從歷史案件中提取事/部件名稱、發(fā)生區(qū)域、問(wèn)題類別、處置部門，補(bǔ)充問(wèn)題產(chǎn)生主體、產(chǎn)生原因，明確權(quán)責(zé)邊界，定期完善、更新部門權(quán)屬清單，建立人、地、事、物、情關(guān)聯(lián)性模型，優(yōu)化處置流程，減少案件退件率。

（三）形成“知識(shí)引擎”，賦能智慧化應(yīng)用

構(gòu)建知識(shí)模型，融合人工智能算法，基于規(guī)律賦能公眾服務(wù)智慧化場(chǎng)景應(yīng)用。（1）知識(shí)挖掘、關(guān)聯(lián)查詢。通過(guò)機(jī)器人挖掘散亂的公眾數(shù)據(jù)，自動(dòng)形成神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)狀知識(shí)鏈條，基于知識(shí)圖譜的搜索轉(zhuǎn)化率可提高80%，不僅能為市民提供“搜索即服務(wù)”功能，同時(shí)可獲取公眾需求，完善多維度公眾畫像。（2）推理與推薦。結(jié)合大量歷史案件信息和部門權(quán)屬清單，推理出公眾需求項(xiàng)事件發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、類別，確定事件權(quán)屬單位，可自動(dòng)派發(fā)至處置部門及處置人員，實(shí)現(xiàn)直達(dá)單兵。基于知識(shí)圖譜的流程優(yōu)化，能節(jié)約50%以上的人工，縮短70%以上的重復(fù)工作耗時(shí)。（3）預(yù)測(cè)研判。融合物聯(lián)感知與互聯(lián)認(rèn)知，實(shí)時(shí)感知城市運(yùn)行與管理，及時(shí)研判分析，尤其在突發(fā)事件或者重大節(jié)假日，根據(jù)多源數(shù)據(jù)生成動(dòng)態(tài)應(yīng)急預(yù)案，可以提高領(lǐng)導(dǎo)的決策能力。

成都智慧城管是運(yùn)用“用戶畫像＋知識(shí)圖譜”的智慧化科技為公眾服務(wù)的創(chuàng)新引領(lǐng)者。其建立采納公眾訴求、匯聚公眾智慧工作機(jī)制，創(chuàng)新暢通公眾服務(wù)信息渠道；建立健全公眾服務(wù)管理組織體系，強(qiáng)化公眾服務(wù)制度供給；梳理公眾服務(wù)事項(xiàng)構(gòu)成，積極為公眾提供主動(dòng)服務(wù)、靠前服務(wù)；建立城市管理知識(shí)圖譜庫(kù)，構(gòu)建智慧化城市管理服務(wù)系統(tǒng)。由此，做到公眾想辦什么事、了解什么政策、需要什么服務(wù)，通過(guò)公眾服務(wù)知識(shí)圖譜，就能得到精準(zhǔn)、滿意的答案。這樣，實(shí)現(xiàn)了公眾需求與城市管理政策、部門服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接，為提高城市管理服務(wù)精準(zhǔn)度和質(zhì)量效率，提升群眾滿意度，推進(jìn)城市管理現(xiàn)代化，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）