摘要：讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵路徑。如何有效改善國有企業(yè)的創(chuàng)新活動成為新時代做強做優(yōu)做大國有企業(yè)的重要內(nèi)容。以行政審批中心設(shè)立測度高水平行政效率，深入研究非國有股東派出董事參與治理對國有企業(yè)創(chuàng)新的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：非國有股東治理能夠提高國有企業(yè)的創(chuàng)新質(zhì)量，但這僅在國有企業(yè)所在地的政府行政效率較高時才明顯存在，而在行政效率較低時缺乏相應(yīng)效果。進一步研究表明，非國有股東治理能夠改善國有企業(yè)對科技型人才的激勵形式，促使其引進具有較強研發(fā)能力的高學(xué)歷人才，最終對國有企業(yè)的市場價值和生產(chǎn)能力產(chǎn)生積極影響。因此，較高水平的行政效率是非國有股東提升國有企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量的前提條件，黨和國家在深化國有企業(yè)混合所有制改革、推動非國有股東參與國有企業(yè)治理時，更需要在行政效率等營商環(huán)境上配套優(yōu)化，確保非國有股東切實發(fā)揮積極作用。"

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；創(chuàng)新質(zhì)量；政府行政效率；國企治理；非國有股東治理文獻標識碼：A"""文章編號：100228482024（02）013213

一、問題提出

近年來，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的新時代背景下，如何有效提升中國的科技自主創(chuàng)新能力，成為決策高層、社會實踐以及學(xué)術(shù)研究共同關(guān)注的話題。企業(yè)是經(jīng)濟運行的“細胞”，自主創(chuàng)新能力不僅是微觀企業(yè)獲取競爭優(yōu)勢、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的核心動力，更是一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的的力量源泉。2018年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《改革開放四十年科技創(chuàng)新成就報告》指出，1992年以來中國的研發(fā)投入年均增幅高達20.3%，超過同期國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增速5.3個百分點①。具體到企業(yè)層面，2017年中國企業(yè)研發(fā)支出為13"660億元，占全社會研發(fā)經(jīng)費總額的比例高達77.6%，超過40%的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)均已開展技術(shù)創(chuàng)新活動，新產(chǎn)品銷售收入占主營業(yè)務(wù)收入的比重達16.9%②。特別地，作為黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國有企業(yè)（以下簡稱“國企”）在中國科技自立自強中發(fā)揮著中流砥柱作用。以中央企業(yè)（以下簡稱“央企”）為例，2021年5月國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“國資委”）發(fā)布了《中央企業(yè)科技創(chuàng)新成果推薦目錄（2020年版）》，包括“九天”人工智能平臺、麒麟操作系統(tǒng)等在內(nèi)共178項創(chuàng)新產(chǎn)品向全社會進行推介國資委發(fā)布《中央企業(yè)科技創(chuàng)新成果推薦目錄（2020年版）》[EB/OL].（20210530）[20231009].http：//www.gov.cn/xinwen/202105/30/content_5613962.htm.，央企創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定和國家整體安全具有關(guān)鍵意義。因此，國企科技創(chuàng)新能力的有效提升在國家治理層面具有重要戰(zhàn)略意義。

針對企業(yè)創(chuàng)新的影響因素，現(xiàn)有文獻主要圍繞外部制度因素和內(nèi)部治理特征展開。一方面，產(chǎn)業(yè)政策會誘導(dǎo)企業(yè)的策略性創(chuàng)新行為[1]，而加強知識產(chǎn)權(quán)保護[2]和發(fā)展金融市場[3]有助于提升企業(yè)的創(chuàng)新質(zhì)量。另一方面，獲得風(fēng)險投資有助于企業(yè)提高創(chuàng)新產(chǎn)出[4]，實施員工持股計劃亦能夠提升研發(fā)人員的創(chuàng)新積極性[5]，資金約束則會抑制企業(yè)的創(chuàng)新活動[6]。然而，現(xiàn)有研究不僅忽視了產(chǎn)權(quán)異質(zhì)性下董事會治理對企業(yè)創(chuàng)新的積極影響，亦沒有對政府效率在國企治理中的重要作用給予足夠關(guān)注。具體而言，國企不僅要在日常經(jīng)營過程中投入大量資源來承擔冗余雇員、稅負高企等政策性負擔，而且在人才引進、激勵變革等方面亦受到政府效率的限制，對研發(fā)創(chuàng)新活動產(chǎn)生消極影響。其中，張宗益等[7]指出國企的政策性任務(wù)對創(chuàng)新活動具有消極影響，吳延兵[8]則更為明確地指出國企在創(chuàng)新活動上的競爭力仍然不足。因此，統(tǒng)籌運用政府與市場的力量來完善國企治理機制和優(yōu)化創(chuàng)新行為，在理論研究層面具有重要意義。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。2022年，黨的二十大報告指出“推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力”和“實施科教興國戰(zhàn)略，強化現(xiàn)代化建設(shè)人才支撐”。作為新時代國企改革的突破口，在國企董事會中確保非國有股東委派董事的權(quán)利，可以形成更加多元的董事會結(jié)構(gòu)和更加科學(xué)的高層決策機制，從而促進國企的高質(zhì)量發(fā)展。由此，對非國有股東治理能否以及如何影響國企創(chuàng)新進行研究，亦是政策實踐維度的重要話題。

本文貢獻主要有如下三方面。第一，區(qū)別于傳統(tǒng)文獻僅從內(nèi)部視角考察混合所有制對國企創(chuàng)新的作用[9]，本文在研究非國有股東治理對國企創(chuàng)新的影響時，首次將政府行政效率這一關(guān)鍵制度因素納入分析框架，拓展了國企創(chuàng)新前因后果的理論文獻。第二，不同于現(xiàn)有文獻將非國有股東視作一個整體[9]，本文借鑒程敏英等[10]的思路，手工識別出與國有股東不存在相互持股、托管經(jīng)營等關(guān)聯(lián)關(guān)系的非國有股東，研究后者參與治理對國企創(chuàng)新的影響，從而拓展了產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與企業(yè)創(chuàng)新的學(xué)術(shù)文獻。一方面，非關(guān)系的非國有股東往往持股比例較低，通過委派董事才能對國企產(chǎn)生實質(zhì)性影響；另一方面，國企的經(jīng)營治理受到當?shù)卣挠绊戄^大，非國有股東優(yōu)化國企重要決策亦需要政府支持[11]。第三，本文從非國有股東提升國企創(chuàng)新質(zhì)量的前提條件視角切入，再審視政府行政效率對國企改革成效的影響，這可以為國企更好地深化改革和實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供實踐指導(dǎo)。

二、文獻綜述與理論分析

（一）中國行政審批改革的制度背景與理論基礎(chǔ)

將有為政府與有效市場統(tǒng)籌結(jié)合是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的核心特征[12]，行政審批制度優(yōu)化則是改革開放以來中國規(guī)范政府行為、提升政府行政效率的關(guān)鍵內(nèi)容。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)理論，政府的因勢利導(dǎo)對充分實現(xiàn)市場競爭的趨利避害至關(guān)重要。一方面，針對市場失靈程度較低、市場配置資源效率較高的事項，政府應(yīng)當簡政放權(quán)，以“負面清單”等形式賦予企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的自由[13]。另一方面，更為重要的是，針對市場失靈程度較高、市場配置資源效率較低的事項，政府應(yīng)當采用大數(shù)據(jù)整合、機構(gòu)調(diào)整優(yōu)化等方式，以更高水平的行政效率規(guī)制市場秩序和監(jiān)督企業(yè)行為，避免市場失靈和低效行政雙重疊加的消極影響。其中值得注意的是，設(shè)立行政審批中心是中國各級各地政府開展行政審批制度改革和提升行政效率的關(guān)鍵舉措，對地方經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)成長壯大具有重要影響[14]。

本文首先對中國行政審批改革的制度背景進行梳理，具體可以分為先行試點、全國推廣以及深化提

升三個階段。在先行試點階段，自20世紀90年代開始以廣東省江門市、深圳市等為代表的部分地方政府便試點行政審批制度改革。在全國推廣階段，國務(wù)院于2001年出臺《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》和《關(guān)于取消第一批行政審批制度項目的決定》等政策文件，進而在全國范圍內(nèi)推廣以取消、下放審批事項和設(shè)立行政審批中心為核心內(nèi)容的行政審批制度改革，2004年《中華人民共和國行政許可法》的實施更為其提供了法治保障。而在深化提升階段，自2013年黨的十八屆三中全會后，完善行政審批制度、加快轉(zhuǎn)變政府職能成為全面深化改革和促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要突破口[14]。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)〔2015〕6號），將深化行政審批制度改革作為全面深化改革的重要抓手。在此過程中，各城市在不同年間陸續(xù)設(shè)立行政審批中心，呈現(xiàn)出不平衡推進的特點，這為本文研究提供了良好場景。

進一步地，中國行政審批制度改革已然取得良好的經(jīng)濟社會成效。實踐中，行政審批中心能夠?qū)⒎稚⒃诔鞘袃?nèi)各區(qū)域的、具有市場經(jīng)濟活動審批權(quán)限的不同部門集中在同一場所共同工作和處理審批事項，不僅可以降低企業(yè)辦理審批事項的交易成本，而且能夠明確政府審批職權(quán)和提升政府行政效率，由此對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟增長產(chǎn)生積極影響。具體而言，行政審批中心構(gòu)成高水平行政效率的重要實踐形式，能夠改善微觀企業(yè)的投資行為、融資活動、研發(fā)創(chuàng)新以及出口貿(mào)易[15]等，最終提升其經(jīng)營業(yè)績和生產(chǎn)效率，助力當?shù)亟?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展[16]。

（二）雙重委托代理問題與國有企業(yè)創(chuàng)新行為

在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度下，兩權(quán)分離以及信息不對稱引起委托代理問題，理性的經(jīng)理人或大股東為了追求自身利益而可能損害委托人的利益[17]。既有研究表明，在英美等股權(quán)結(jié)構(gòu)分散的資本市場中，股東與經(jīng)理人之間的代理問題占主要地位，而在歐洲、東亞等股權(quán)結(jié)構(gòu)比較集中的資本市場中，大股東與其他股東之間的代理問題更為凸顯[17]。在此基礎(chǔ)上，中國的國有上市公司亦不例外，國有股東通常持有其較高比例股權(quán)甚至直接控股，對國企的經(jīng)營治理掌握控制權(quán)，這使得中小股東利益受到一定程度的忽視甚至損害。具體而言，政府機構(gòu)為了完成自身政策目標會干預(yù)轄區(qū)內(nèi)國企使其承擔一系列政策性負擔[18]，例如承擔更高的實際稅負以充實地方財政、雇傭冗余員工以維持就業(yè)穩(wěn)定[19]等。一方面，國企需要耗用大量經(jīng)濟資源來完成政策性任務(wù)，從而對其研發(fā)創(chuàng)新投入產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；另一方面，承擔就業(yè)保障任務(wù)的國企難以根據(jù)外部市場環(huán)境變化和自身發(fā)展需要及時優(yōu)化雇員結(jié)構(gòu)[20]，冗員較多、激勵不充分等亦對國企員工的研發(fā)工作產(chǎn)生消極影響，最終降低國企的創(chuàng)新水平。例如，吳延兵[8]指出國企在創(chuàng)新投入與效率上的競爭力仍然較弱。

進一步地，雖然中國國企的股權(quán)結(jié)構(gòu)比較集中，但是其仍存在著“所有者缺位”“內(nèi)部人控制”等現(xiàn)象，國有股東難以對經(jīng)理人進行充分的監(jiān)督和激勵，第一類代理問題在國企中同樣明顯存在[21]。國企經(jīng)理人可以取得企業(yè)的實際控制權(quán)，從而有足夠的能力和動機在扭曲國企創(chuàng)新活動的過程中實現(xiàn)自身利益。具體地，除在職消費、尋租腐敗等違法違規(guī)行為外[22]，國企經(jīng)理人取得更多工資收入和實現(xiàn)政治晉升構(gòu)成其重要的追求目標。一方面，在“限薪令”等政策約束下

例如，2002年國資委規(guī)定央企的高管薪酬不得超過職工平均工資的12倍，此后各省份也都作出了相關(guān)的限制規(guī)定；2004和2009年，國資委、人力資源和社會保障部等部門先后頒布并實施《中央企業(yè)負責人業(yè)績考核暫行辦法》和《關(guān)于進一步規(guī)范中央企業(yè)負責人薪酬管理的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定國企高管、企業(yè)負責人的薪酬結(jié)構(gòu)主要由基本年薪、績效年薪和中長期激勵收益三部分構(gòu)成，其中基本年薪不得超出職工平均工資的20"倍。，國企經(jīng)理人更傾向于一刀切地按照部門、資歷等提升員工的平均工資水平，在與多數(shù)普通員工構(gòu)造和諧工作關(guān)系的過程中積累晉升資本并提升工資收入，而不愿投身于按照工作貢獻等差異化地改良員工工資制度。另一方面，為了規(guī)避可能發(fā)生的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險，國企經(jīng)理人亦傾向于不實施或者名義上實施員工持股計劃等激勵措施，而這都將對國企員工的創(chuàng)新工作乃至企業(yè)整體創(chuàng)新活力造成不良影響。

因此，在雙重委托代理問題的影響下，中國國企存在著人力資本結(jié)構(gòu)較差、員工激勵不充分等問題，這妨礙了國企的創(chuàng)新活動和高質(zhì)量發(fā)展。

（三）非國有股東治理、政府行政效率與國企創(chuàng)新質(zhì)量

在此情況下，國企積極引入非國有股東，允許其派出董事參與治理則提供了一個現(xiàn)實可行的解決路徑。具體而言，非國有股東派出董事、參與國企治理可以緩解代理問題并帶來互補性資源，從而提升國企的創(chuàng)新質(zhì)量。

一方面，非國有股東通過股權(quán)交易進入國有上市公司后，在一定程度上實現(xiàn)了“所有者到位”，天生逐利的特征促使其有動機加強對國有大股東以及政府機構(gòu)的制衡與監(jiān)督，從而緩解第二類代理問題，國企承擔的冗員高企、過度稅負等政策性負擔得到緩解[2324]，有助于將更多經(jīng)濟資源投入高質(zhì)量創(chuàng)新活動中。例如，朱磊等[9]研究發(fā)現(xiàn)非國有股東治理可以提升國企的研發(fā)投入水平。另一方面，在長期利益目標的影響下，非國有股東有動機完善對國企高管的監(jiān)督與激勵機制[25]，其在參與國企高層次人才引進

中國電信打出人才引進“組合拳”[EB/OL].（20200414）[20231009].http：//www.cww.net.cn/article？from=timelineamp;id=468438amp;isappinstalled=0.、科技型員工激勵制度改革

完善國企“混改”中員工激勵政策[EB/OL].（20170307）[20231009].http：//money.163.com/17/0307/06/CETEU6EE002580S6.html.等重要決策時，能夠與激勵相容的國企高管更好地達成一致并推進實施[20]。由此，雇員激勵完善和人力資本優(yōu)化的國企將具有更高質(zhì)量的創(chuàng)新能力[5]。此外，在資源基礎(chǔ)理論視角下，非國有股東還可以為國企提供創(chuàng)新相關(guān)的異質(zhì)性資源，這也有助于改善國企的創(chuàng)新質(zhì)量[26]。

然而，上述治理作用的發(fā)揮受到國企所在地以行政審批中心設(shè)立為典型的政府行政效率的深刻影響[11]，主要表現(xiàn)在外部競爭環(huán)境和內(nèi)部改革支持兩方面。一方面，在外部競爭環(huán)境層面，行政審批中心設(shè)立使得當?shù)乜梢晕礁笠?guī)模的外地投資和更多數(shù)量的優(yōu)質(zhì)人才[14]，不斷加劇的市場競爭環(huán)境使得當?shù)貒蟮膰泄蓶|及經(jīng)理人具有更強意愿推進改革[15]，從而與非國有股東共同通過優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)、改善雇員激勵制度等方式來促進國企創(chuàng)新和實現(xiàn)經(jīng)濟利益。例如，畢青苗等[14]發(fā)現(xiàn)行政審批改革帶來的政府行政效率提升能夠降低制度性成本，從而促進外地企業(yè)進入以及當?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營發(fā)展。朱光順等[16]則指出行政審批改革會增加當?shù)仄髽I(yè)面臨的進入威脅。另一方面，在內(nèi)部改革支持上，國企是國家治理的延伸，非國有股東在參與和推進科技型員工股權(quán)激勵、高層次人才引進等國企決策時亦需要當?shù)卣姆e極支持與配合。例如，在國企引進高層次人才時，其相應(yīng)的社會福利、子女教育以及配偶工作安排等均需要當?shù)卣e極審批和配合支持

筆者曾對山東省某地級市的人才引進政策進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該地級市在最初醞釀人才引進政策時，曾較長時期難以獲得主管部門通過，后者以該政策沒有先例、風(fēng)險過高等拖延審批，并且后續(xù)正式出臺的人才引進政策對用人單位和人才提出諸多標準要求，以及要求其去不同政府部門履行審批程序。，否則難以真正實現(xiàn)。此外，行政審批中心設(shè)立對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和就業(yè)增長的積極溢出效應(yīng)亦使得轄區(qū)內(nèi)國企更容易實施降低冗員等改革措施[11]。

值得注意的是，新時代全面深化國企改革的政策背景更加強調(diào)對非國有股東合法權(quán)益的保障，非國有股東可以更好地向國企提名和委派董事從而參與決策治理[27]。事實上，作為外部投資者的非國有股東與國企存在較高程度的信息不對稱，在不了解國企經(jīng)營管理實情的前提下難以有效發(fā)揮制衡作用，其只有委派董事參與國企內(nèi)部決策，才可能獲取更充分的信息和權(quán)力，真正發(fā)揮監(jiān)督與治理的作用[24]。在近年來的社會實踐中，非國有股東通過派出董事參與國企治理的案例廣泛出現(xiàn)，近期最為著名的中國聯(lián)通混改即為經(jīng)典，在國有股東依然保持絕對控股的情況下，百度、阿里巴巴、騰訊和京東委派的董事均參加中國聯(lián)通歷次董事會，切實參與到中國聯(lián)通的各項決策和治理優(yōu)化當中，發(fā)揮了良好的監(jiān)督效果[27]。

綜上所述，在政府行政效率較高的情況下，非國有股東既有動機又有能力通過派出董事參與國企治理的方式來緩解代理問題和優(yōu)化人力資本決策，從而對國企創(chuàng)新產(chǎn)生積極影響，最終促進國企的高質(zhì)量發(fā)展，本文的邏輯結(jié)構(gòu)如圖1所示，并據(jù)此提出如下假設(shè)：在其他條件一定的情況下，當國企所在地的政府行政效率較高時，非國有股東派出董事參與國企治理能夠顯著促進國企創(chuàng)新。

圖1""本文的理論分析框架

三、研究設(shè)計

（一）模型設(shè)定與變量定義

借鑒既有研究[24]的做法，本文構(gòu)建如下模型檢驗非國有股東治理對國企創(chuàng)新的影響：

INVi，t"="β0"+"β1NONi，t"+"βXi，t"+∑Fi"+∑Yt"+"εi，t"""""""""""""""（1）

首先，INV是本文的被解釋變量，衡量樣本國企的高質(zhì)量創(chuàng)新特征。參照孟慶斌等[5]的做法，本文分別從高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量和高質(zhì)量創(chuàng)新影響兩個維度進行刻畫。具體地，在數(shù)量方面，專利授予相較于專利申請經(jīng)過國家專利局認證，能夠更好地反映企業(yè)的有效創(chuàng)新產(chǎn)出[5]，因此本文以樣本國企當年申請并最終獲得授權(quán)的專利數(shù)加1后取自然對數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量（APP）；而在社會影響方面，既有研究指出采用專利引用次數(shù)表征企業(yè)創(chuàng)新影響是相對最好的做法[3]，因此本文采用樣本國企當年發(fā)明專利的被引用次數(shù)（經(jīng)準結(jié)構(gòu)法修正）加1后取自然對數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新影響（CIT），從而比較全面地刻畫國企的高質(zhì)量創(chuàng)新行為。

其次，NON是本文的解釋變量，衡量非國有股東向國企派出董事參與治理的程度，以非國有股東委派的董事人數(shù)占國企董事會總?cè)藬?shù)的比例（NON）進行衡量。具體而言，參照蔡貴龍等[25]的做法，本文在中國經(jīng)濟金融研究數(shù)據(jù)庫（CSMAR）的中國上市公司股東關(guān)系和高管特征數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，識別和整理出與國有股東不存在托管經(jīng)營、授權(quán)經(jīng)營、一致行動人等關(guān)聯(lián)關(guān)系的非國有股東，以及后者向國有上市公司委派的董事、監(jiān)事和高管人員，在無法確定股東關(guān)系和高管人員代表的股東陣營時，再通過互聯(lián)網(wǎng)檢索進行手工補充校對。進一步地，在具體界定與國有股東不存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的非國有股東委派董事、監(jiān)事等高管的行為時，本文參照程敏英等[10]的做法，若為自然人股東，則該自然人在國有上市公司擔任董事、監(jiān)事等高管職務(wù)即視為該自然人股東委派一名董事、監(jiān)事或高管；若為法人股東，則以國有上市公司的董事、監(jiān)事等高管是否同時在該法人股東單位任職為判斷依據(jù)。

再次，AEA是本文的關(guān)鍵調(diào)節(jié)變量，以國企所在城市是否設(shè)立行政審批中心測量當?shù)氐恼姓?。前文指出，行政審批中心可以通過政府部門集中審批、簡化流程、明確權(quán)力等方式來規(guī)范政府行為和提升政府行政效率，從而降低當?shù)仄髽I(yè)面臨的行政交易成本[14]。因此，國企所在城市當年已經(jīng)設(shè)立行政審批服務(wù)中心則政府行政效率較高，AEA取值為1，否則為0。在后續(xù)實證研究中，本文均按照國企所在地當年是否設(shè)立行政審批中心對式（1）進行分組回歸。

最后，參照現(xiàn)有文獻的做法[5]，本文選取一系列公司財務(wù)和治理特征作為控制變量，這些因素可能對國企創(chuàng)新水平產(chǎn)生影響。此外，本文在模型中控制公司和年度固定效應(yīng)，并采用公司層面聚類的穩(wěn)健標準誤，連續(xù)型變量均在1%水平上進行Winsorize處理以避免異常值對結(jié)果的干擾，各變量具體定義見表1。

（二）數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

為研究政府行政效率在非國有股東治理與國企創(chuàng)新之間的影響，本文選取2010—2020年滬深兩市國有上市公司為研究對象。一方面，非上市國企相較于國有上市公司非國有股東治理的程度較低，且相關(guān)的公司財務(wù)與治理數(shù)據(jù)難以獲??；另一方面，

新時代國企混合所有制改革對依法保障非國有資本的股東權(quán)利提出了更高要求[28]，尤其是非國有股東委派董事并參與治理的權(quán)利，這使得本文可以在國有上市公司中進行更加細致的研究。此外，本文使用的非國有股東治理數(shù)據(jù)通過自行收集整理和手工核對上市公司年報披露的前十大股東性質(zhì)、股東關(guān)系、股東持股和委派董事得到，創(chuàng)新數(shù)據(jù)來自CSMAR和中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺（CNRDS），其他公司數(shù)據(jù)主要來自CSMAR。本文剔除了金融行業(yè)、財務(wù)數(shù)據(jù)異常和主要變量數(shù)據(jù)缺失的樣本，最終獲得10"810個國企—年度觀測值。

四、實證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表2。首先，樣本期內(nèi)國企高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量的平均值和中位數(shù)分別為1786與1.386，其高質(zhì)量創(chuàng)新影響的平均值和中位數(shù)分別為1.536與1.099，基本呈現(xiàn)出正態(tài)分布的特征。其次，樣本期內(nèi)非國有股東委派董事的比例僅為3.2%，這可能是因為非國有股東在國企存在“同股不同權(quán)”的境遇，其委派董事的權(quán)利沒有得到充分實現(xiàn)。盡管如此，

非國有股東治理程度的標準差約為均值的2.5倍，表明不同國企中非國有股東參與高層治理的程度仍然存在明顯差異。最后，樣本期內(nèi)行政審批服務(wù)中心設(shè)立的均值為0.828，表明大約83.0%的觀測值處于較高政府行政效率的制度環(huán)境中。此外，其余變量與已有文獻[25]結(jié)果基本一致，未見顯著差異。

（二）單變量檢驗結(jié)果

表3匯報了差異化政府行政效率情況下非國有股東治理對國企創(chuàng)新的單變量差異檢驗結(jié)果。可以發(fā)現(xiàn)，在政府行政效率較低的情況下，非國有股東治理未對國企的高質(zhì)量創(chuàng)新特征產(chǎn)生顯著影響；然而，在政府行政效率較高的情況下，相較于沒有非國有股東委派董事的國企，存在非國有股東委派董事的國企的高質(zhì)量創(chuàng)新特征更優(yōu)，本文假設(shè)得到初步支持。

（三）基本回歸結(jié)果

表4展示了差異化政府行政效率情況下非國有股東治理對國企高質(zhì)量創(chuàng)新的基本回歸結(jié)果。一方面，在高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量的維度，可以發(fā)現(xiàn)在全樣本的情況下，第（1）列中NON的系數(shù)在1%水平上顯著為正，表明非國有股東治理對國企高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量有積極影響，與朱磊等[9]研究結(jié)果一致。進一步地，在區(qū)分樣本國企所在城市的政府行政效率水平后，回歸結(jié)果發(fā)生變化。其中，在政府行政效率較低的情況下，第（2）列中NON的系數(shù)雖為正卻不顯著；而在政府行政效率較高的情況下，第（3）列中NON的系數(shù)仍然在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著。由此可見，國企所在城市的政府效率對非國有股東能否改善國企創(chuàng)新行為產(chǎn)生重要影響，只有在政府行政效率較高的情況下，非國有股東治理才能顯著提升國企高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量，而在政府行政效率較低的情況下則缺乏前述效果，本文假設(shè)得到支持。

另一方面，在高質(zhì)量創(chuàng)新影響的維度，可以發(fā)現(xiàn)在全樣本的情況下，第（4）列中NON的系數(shù)在1%水平上顯著為正，表明非國有股東派出董事參與國企治理對其高質(zhì)量創(chuàng)新影響有積極作用。進一步地，在區(qū)分樣本國企所在城市的政府行政效率水平后，回歸結(jié)果亦發(fā)生變化。其中，在政府行政效率較低的情況下，第（5）列中NON的系數(shù)雖為正卻不顯著；而在政府行政效率較高的情況下，第（6）列中NON的系數(shù)仍在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著。由此可見，只有在政府行政效率較高時，非國有股東治理才能顯著提升國企的高質(zhì)量創(chuàng)新影響，而在政府行政效率較低時則缺乏前述效果，本文假設(shè)得到支持

本文以行政審批中心設(shè)立為沖擊，通過交互項的形式重新進行主檢驗，結(jié)果保持不變。。

因此，在當前國企混改實踐中，不僅需要切實保障非國有股東向國企委派董事、參與治理決策的權(quán)利，而且需要在簡政放權(quán)、提升政府行政效率等方面進行配套政策改革，由此才能更好地實現(xiàn)混改初衷。

（四）穩(wěn)健性檢驗

第一，為緩解反向因果導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，借鑒馬新嘯等[29]的做法，使用樣本國企所在地區(qū)歷史上的民營經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)作為工具變量進行兩階段回歸。具體地，為使工具變量在不同樣本、不同年份之間具有變異性，本文以樣本國企所在省份1984年每百人固定電話數(shù)的自然對數(shù)，再乘以樣本當年全國范圍內(nèi)規(guī)模以上民企數(shù)量占比來構(gòu)造工具變量NSE。一方面，20世紀80年代屬于改革開放初期，比較發(fā)達的通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于當?shù)匦畔⒘魍ê腿嗣袼枷虢夥?，為民營經(jīng)濟更好發(fā)展和后續(xù)參與國企混改奠定了堅實基礎(chǔ)。另一方面，國企在改革開放初期的管理體制仍然比較僵化，生產(chǎn)經(jīng)營嚴格按照上級計劃進行，這使得通信基礎(chǔ)設(shè)施難以對國企包括研發(fā)創(chuàng)新在內(nèi)的各類經(jīng)濟活動產(chǎn)生顯著影響。此外，全國范圍內(nèi)的規(guī)模以上民企數(shù)量占比能夠刻畫各年度整體的民營經(jīng)濟發(fā)展狀況，不會對單個國企及其民營股東產(chǎn)生針對性影響。因此，NSE在理論上能夠滿足工具變量的相關(guān)性和外生性標準。

在此基礎(chǔ)上，表5匯報了兩階段回歸結(jié)果。一方面，在政府行政效率較高時，可以發(fā)現(xiàn)第（1）列的第一階段回歸中NSE的估計系數(shù)在1%水平上顯著為正，這表明樣本國企所在地的民營經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)越好，非國有股東派出董事的比例越高。進一步地，第（2）（3）列的第二階段回歸中NON的回歸系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且回歸通過了弱工具變量檢驗，亦在統(tǒng)計意義上符合相應(yīng)要求。另一方面，在政府行政效率較低時，可以發(fā)現(xiàn)第（4）列的第一階段回歸中NSE的估計系數(shù)在1%水平上顯著為正，這表明樣本國企所在地的民營經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)越好，非國有股東派出董事的比例越高，符合前述分析。進一步地，第（5）（6）列第二階段回歸中NON的回歸系數(shù)均不顯著，并且回歸通過了弱工具變量檢驗，亦在統(tǒng)計意義上符合相應(yīng)要求。由此，通過工具變量兩階段回歸緩解內(nèi)生性問題后，本文結(jié)果保持穩(wěn)健。

第二，為緩解變量度量誤差，本文以更換解釋變量和被解釋變量的度量方式再進行回歸。一方面，在更換解釋變量度量方式上，參照蔡貴龍等[25]的做法，本文以非國有股東向國企委派的董事、監(jiān)事等高級管理人員數(shù)量占國企高級管理人員總數(shù)的比例（DJG）來衡量非國有股東參與國企治理的程度，并將其作為解釋變量按照式（1）進行回歸。結(jié)果如表6第（1）～（4）列所示，從中可以發(fā)現(xiàn)，第（1）（3）列中DJG的回歸系數(shù)均不顯著，第（2）（4）列中DJG的回歸系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著，這表明在緩解解釋變量的度量誤差后，結(jié)果保持穩(wěn)健。

另一方面，在緩解被解釋變量的度量誤差上，參照孟慶斌等[5]的做法，本文以樣本國企當年申請并最終獲得授權(quán)的發(fā)明專利數(shù)量加1后取自然對數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新數(shù)量（APT），以樣本國企當年剔除自引用的發(fā)明專利的被引用次數(shù)（經(jīng)準結(jié)構(gòu)法修正）加1后取自然對數(shù)衡量高質(zhì)量創(chuàng)新影響（CTT），進而按照式（1）進行回歸。結(jié)果如表6第（5）～（8）列所示，從中可以發(fā)現(xiàn)，第（5）（7）列中NON的回歸系數(shù)均不顯著，第（6）（8）列中NON的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著，這表明在緩解被解釋變量的度量誤差后，結(jié)果保持不變。

第三，為降低樣本選擇偏誤，本文參照馬新嘯等[20]的做法，僅采用傾向性得分匹配（PSM）后的樣本國企進行回歸。具體而言，對非國有股東是否向樣本國企委派董事，本文采用卡尺為0.05的近鄰匹配方法進行不放回的1∶1的傾向性得分匹配，均衡性檢驗顯示匹配后各變量在試驗組和對照組間基本均衡，匹配效果較好。進一步地，本文僅保留匹配后的研究樣本采用式（1）重新進行回歸篇幅限制，結(jié)果留存?zhèn)渌?。，結(jié)果不變。

五、進一步研究

（一）機制檢驗

前文的理論分析指出，在政府行政效率較高時，非國有股東參與國企治理可以更好地推動、實施員工持股計劃等激勵模式，從而提升科技型雇員工作的滿意度與積極性，促使他們更好地進行高水平研發(fā)創(chuàng)新活動。由此，本文參照孟慶斌等[5]的做法，以樣本國企是否實施員工持股計劃衡量其對科技型人才的激勵形式，樣本國企當年正在實施員工持股計劃則ESO取值為1，否則為0，進而針對政府行政效率較高時的樣本進行機制檢驗?；貧w結(jié)果如表7的第（1）～（3）列所示，可以發(fā)現(xiàn)第（1）列中NON的系數(shù)在5%水平上顯著為正，表明非國有股東治理能夠改善國企對科技型人才的激勵形式。進一步地，第（2）（3）列中NON×ESO的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，表明非國有股東治理能夠提升科技型人才激勵形式對國有企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量的正向邊際貢獻。由此，“非國有股東治理→改善國企科技型人才激勵形式→國企高質(zhì)量創(chuàng)新”的作用機制得到實證支持。

另一方面，在政府行政效率較高時，非國有股東參與國企治理可以更好地制定和實施具有研發(fā)潛力的人才引進計劃等相關(guān)政策，從而改善國企高層次人才結(jié)構(gòu)。高層次人才可以在國企的高質(zhì)量研發(fā)創(chuàng)新活動中發(fā)揮關(guān)鍵作用[20]。在此基礎(chǔ)上，本文參照王玨等[3031]的做法，以樣本國企的碩士及以上學(xué)歷雇員占員工總數(shù)的比例衡量其高學(xué)歷人才雇傭水平（HTL），進而針對政府行政效率較高時的分組進行機制檢驗?；貧w結(jié)果如表8第（4）～（6）列所示，可以發(fā)現(xiàn)第（4）列中NON的系數(shù)在1%水平上顯著為正，表明非國有股東治理能夠幫助國企引進更多具有研發(fā)能力的高學(xué)歷人才，提升高層次人才占比和改善人力資本結(jié)構(gòu)。進一步地，第（5）（6）列中NON×HTL的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，表明非國有股東治理能夠強化高層次人才占比對國企創(chuàng)新質(zhì)量的正向邊際貢獻。由此，“非國有股東治理→促進國企引進高學(xué)歷科技型人才→國企高質(zhì)量創(chuàng)新”的作用機制得到實證支持。

（二）經(jīng)濟后果檢驗

最后，本文對差異化政府行政效率下非國有股東改善國企創(chuàng)新的經(jīng)濟后果進行研究。具體而言，政府行政效率較高時，國企在非國有股東的治理作用下改善創(chuàng)新特征后，其市場價值和生產(chǎn)能力能否得到切實提升？對此，本文參照馬新嘯等[23，32]的研究，以國企當年的托賓Q值衡量市場價值（TBQ），以LP方法計算的全要素生產(chǎn)率衡量企業(yè)的生產(chǎn)能力（TFP），將此二者作為被解釋變量，同時根據(jù)相較分年度分行業(yè)中位數(shù)高低設(shè)置國企創(chuàng)新數(shù)量較低（LOW）和創(chuàng)新影響較低（LOC）的虛擬變量，并將其與非國有股東治理的交乘項作為解釋變量，從而進行經(jīng)濟后果的實證檢驗。理論上，如果非國有股東治理確實能夠通過改善國企創(chuàng)新的機理提升其市場價值和生產(chǎn)能力，那么在國企創(chuàng)新水平較低的情況下，前述效果的作用空間更大，應(yīng)當更為顯著。

一方面，針對市場價值的結(jié)果如表8第（1）～（4）列所報告?？梢园l(fā)現(xiàn)，在政府行政效率較低時，第（1）（3）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均不顯著，而在政府行政效率較高時，第（2）（4）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均在1%水平上正顯著，并且組間系數(shù)差異顯著。由此可見，只有在政府行政效率較高的情況下，非國有股東治理的創(chuàng)新驅(qū)動效應(yīng)才能提升國企的市場價值，而在政府行政效率較低時缺乏前述效果。

另一方面，針對生產(chǎn)能力的結(jié)果如表8第（5）～（8）列所報告。可以發(fā)現(xiàn)，在政府行政效率較低時，第（5）（7）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均不顯著，而在政府行政效率較高時，第（6）（8）列中NON×LOW與NON×LOC的系數(shù)均在1%水平上顯著為正，并且組間系數(shù)差異顯著。由此，只有在政府行政效率較高的情況下，非國有股東治理的創(chuàng)新驅(qū)動效應(yīng)才能提升國企的生產(chǎn)能力，而在政府行政效率較低時缺乏前述效果。

綜上，非國有股東治理在政府行政效率較高時可以改善國企的創(chuàng)新特征，進而對其市場價值和生產(chǎn)能力產(chǎn)生積極影響，政府支持下的非國有股東治理具有良好的社會經(jīng)濟效果。

六、結(jié)論與啟示

讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵保障。本文以行政審批中心設(shè)立來測度高水平行政效率，深入研究非國有股東派出董事參與治理對國企創(chuàng)新的影響，主要發(fā)現(xiàn)：非國有股東治理能夠提高國企的創(chuàng)新質(zhì)量，但這僅在國企所在地的政府行政效率較高時才明顯存在，而在行政效率較低時缺乏相應(yīng)效果。進一步研究表明，非國有股東治理能夠改善國企對科技型人才的激勵形式，促使其引進具有較強研發(fā)能力的高學(xué)歷人才，最終對國企的市場價值和生產(chǎn)能力產(chǎn)生積極影響。此外，經(jīng)過諸多穩(wěn)健性檢驗后，結(jié)果保持不變。

本文研究結(jié)果具有如下兩方面啟示。第一，在當前國企改革過程中，非國有股東向國企派出董事產(chǎn)生了積極的治理成效，決策高層應(yīng)當繼續(xù)深入推進改革，激發(fā)市場活力。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確鼓勵非公有制企業(yè)參與國企改革和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國企改革可以從董事會層面切入，在保證國有股東控制權(quán)的前提下提升國企創(chuàng)新產(chǎn)出，由此通過市場機制改善國企創(chuàng)新特征和促進其高質(zhì)量發(fā)展，最終助力于中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)。具體而言，國企的研發(fā)創(chuàng)新努力通常難以觀測和考核，決策高層和國有股東難以直接通過外部治理手段來改善國企的高質(zhì)量創(chuàng)新產(chǎn)出，而本文的結(jié)論則提供了解決這一問題的新視角，即允許代表市場力量的非國有股東向國企派出董事。由此，非國有股東具有參與國企治理的動機和能力，可以改善國企的科技型雇員激勵機制并引進高層次人才，提升國企的創(chuàng)新數(shù)量與質(zhì)量，最終做強做優(yōu)做大國有資本和國企。第二，切實發(fā)揮非國有股東的積極成效需要相關(guān)配套措施。只有在以行政審批中心設(shè)立為代表的政府行政效率較高的環(huán)境下，非國有股東參與國企治理才能改善科技型雇員激勵和高層次人才結(jié)構(gòu)，從而對創(chuàng)新特征產(chǎn)生積極影響。因此，各地政府在深化國企混合所有制改革、推動非國有股東參與國企治理時，需要在行政效率等營商環(huán)境上配套優(yōu)化，確保非國有股東切實發(fā)揮積極作用。

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