張永紅 姜宏艷 徐皓洋

摘 要：全過(guò)程人民民主的提出，為推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)指明了方向。自提出以來(lái)，全過(guò)程人民民主何以實(shí)現(xiàn)便成為相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)?；鶎尤舜缶哂袕V泛的代表性和地方性，是通過(guò)人大代表制度踐行全過(guò)程人民民主的關(guān)鍵主體。文章著眼基層人大這一實(shí)踐主體，圍繞基層人大踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐路徑研究現(xiàn)狀、存在問題和優(yōu)化建議進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：基層人大；全過(guò)程人民民主；實(shí)踐路徑

中圖分類號(hào)：D624? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1673-2596（2024）04-0019-04

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上提出，“我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”。發(fā)展全過(guò)程人民民主，為推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)指明了方向。

“空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦?！卑l(fā)展全過(guò)程人民民主必須要有切實(shí)的制度依托和實(shí)踐探索。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體。近年來(lái)人大在發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)作用、探索民生實(shí)事票決制、推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)、完善代表述職制度、加強(qiáng)議案建議辦理工作等多個(gè)方面進(jìn)行了有益的探索[1]。其中，不少有益的探索來(lái)自基層人大。比如重慶市北碚區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)“碚人達(dá)言”微信公眾號(hào)和代表“微信聯(lián)民群”等，拓寬基層人大代表履職途徑、激發(fā)履職活力，讓群眾隨時(shí)隨地都能找到身邊的人大代表。在北碚區(qū)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，建立市人大代表聯(lián)名骨干群3個(gè)，3名市人大代表聯(lián)系區(qū)人大代表和群眾311人；各鎮(zhèn)（街）人大（工委）建立區(qū)人大代表聯(lián)民骨干群31個(gè)，65名區(qū)人大代表聯(lián)系選民3443人，每個(gè)微信群聯(lián)系群眾超100人，讓人民群眾充分發(fā)聲。

這是基層人大積極踐行全過(guò)程人民民主的一個(gè)縮影，但是已經(jīng)折射出基層人大可能在踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)言人張業(yè)遂提到“中國(guó)共有各級(jí)人大代表262.3萬(wàn)，其中縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表247.8萬(wàn)，占代表總數(shù)的94.5%”?；鶎尤舜缶哂袕V泛的代表性和地方性，是通過(guò)人大代表制度踐行全過(guò)程人民民主的關(guān)鍵主體。對(duì)他們踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐路徑的研究將有助于了解如何讓全過(guò)程人民民主從“應(yīng)然”走向“實(shí)然”。

一、基層人大踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐路徑研究現(xiàn)狀

有關(guān)基層人大踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐路徑的學(xué)術(shù)研究目前在絕對(duì)數(shù)量上并不多，但是已經(jīng)不乏高質(zhì)量高水平的研究成果。在內(nèi)容上，以全過(guò)程人民民主為主題的研究可以分為兩類：

（一）縱向考察基層人大如何在各階段推進(jìn)全過(guò)程人民民主

這部分研究在歷史社會(huì)變遷的背景中觀察人民民主在不同歷史時(shí)期的話語(yǔ)體系，以及基層人大如何在不同的歷史時(shí)期踐行人民民主。譚熒等將農(nóng)村基層民主的百年發(fā)展劃分為四個(gè)階段，梳理了農(nóng)村基層民主如何由奠定全過(guò)程人民民主基礎(chǔ)走向全面展開[2]。辛藝萱認(rèn)為全過(guò)程人民民主是中國(guó)民主制度從西化到本土化的實(shí)踐轉(zhuǎn)向、從單一到多維的形態(tài)構(gòu)建、從存在到實(shí)在的內(nèi)涵透視所形成的制度成果[3]。亓光等從歷史、理論和現(xiàn)實(shí)三個(gè)層面論證了全過(guò)程人民民主的必然性[4]。類似這樣的研究系統(tǒng)揭示了走向全過(guò)程人民民主之歷史必然性，回顧總結(jié)了各個(gè)階段人民民主的話語(yǔ)體系，集中回答了“基層人大過(guò)去怎樣踐行人民民主”這一問題。

（二）橫向剖析基層人大如何在各方面踐行全過(guò)程人民民主

這部分研究集中于制度分析和實(shí)踐探索兩個(gè)領(lǐng)域。制度分析研究著重分析作為制度的人大如何更好地體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的本質(zhì)要求和理念實(shí)質(zhì)。如程竹汝認(rèn)為人民代表大會(huì)制度構(gòu)成全過(guò)程民主實(shí)踐的主渠道[5]。趙永紅分析了全過(guò)程人民民主的理論內(nèi)涵，提出踐行全過(guò)程人民民主必須不斷完善包括人民代表大會(huì)制度在內(nèi)的人民當(dāng)家作主制度體系[6]。實(shí)踐探索研究注重從已有的基層人大創(chuàng)新實(shí)踐中總結(jié)出成功經(jīng)驗(yàn)，為基層人大在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督各個(gè)方面將全過(guò)程人民民主落到實(shí)處提供經(jīng)驗(yàn)參考。如姚忠志在研究中提及的資陽(yáng)市雁江區(qū)的民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制[7]；薄其圣研究中總結(jié)的完善立法智庫(kù)工作機(jī)制等[8]。以上兩個(gè)領(lǐng)域的研究集中回答了“基層人大當(dāng)下及未來(lái)如何踐行全過(guò)程人民民主”的問題。

在質(zhì)量上，截至2023年3月25日，在知網(wǎng)以“全過(guò)程人民民主”為主題詞，檢索到的歷年文獻(xiàn)數(shù)量如下表1，其中高質(zhì)量文獻(xiàn)是指來(lái)源為北大核心和CSSCI的文章。除去2023年，可以看出在2020年之前并不能檢索到相關(guān)主題的高質(zhì)量文章。這應(yīng)該是與全過(guò)程人民民主第一次提出的時(shí)間點(diǎn)為2019年有關(guān)。從2021年開始，全過(guò)程人民民主成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)，相關(guān)文章的數(shù)量迅速增加，并且高質(zhì)量文章的占比也達(dá)到了48%。

此后一年中的相關(guān)文章數(shù)量絕對(duì)數(shù)值上呈現(xiàn)了更大程度地增加，由50篇一躍增長(zhǎng)到332篇，但是高質(zhì)量文章占比仍然穩(wěn)定在前一年的水平上，并略有下降。這可能是由于科學(xué)研究的累積性特點(diǎn)所致。全過(guò)程人民民主作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念或者研究領(lǐng)域產(chǎn)生的時(shí)間雖然并不長(zhǎng)久，對(duì)其概念的理解卻牽涉行政學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)背景積淀。因此，能夠從某一個(gè)視角，深入地探討這一研究主題的學(xué)者更可能是很早就關(guān)注相關(guān)領(lǐng)域并一直討論相關(guān)問題的學(xué)者。也就是說(shuō)，由于研究積淀的差異，能夠產(chǎn)出高質(zhì)量研究的學(xué)者幾乎始終維持在相對(duì)固定的群體之中?？偨Y(jié)起來(lái)，目前的有關(guān)研究的質(zhì)量穩(wěn)定，需要更多更加具有創(chuàng)新性和實(shí)踐性的探索。

二、基層人大踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐存在的問題

近年來(lái)，多數(shù)基層人大代表根據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)，認(rèn)真履行代表職務(wù)，發(fā)揮了巨大的作用。然而，從基層人大代表履職現(xiàn)狀來(lái)看，也存在代表權(quán)利不能有效行使，代表不能有效履行職務(wù)，代表作用不能得到充分發(fā)揮等問題。這些實(shí)踐中存在的問題集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）基層人大的實(shí)踐多，但廣大人民群眾的聲音較少

現(xiàn)階段，基層人大積極踐行全過(guò)程人民民主，不少優(yōu)秀地方實(shí)踐案例從中涌現(xiàn)。值得注意的是，在基層人大踐行全過(guò)程人民民主的過(guò)程中，以人大為主體進(jìn)行制度反思、問題整治的案例多，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行民意調(diào)查、倒推落實(shí)的案例少。要解決這一問題，可以從三個(gè)方面進(jìn)行嘗試。其一，是要建立便捷有效的溝通途徑。便捷體現(xiàn)在，群眾易于參與，不需要過(guò)高的進(jìn)入門檻。有效體現(xiàn)在，一是這個(gè)溝通方式能夠點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地對(duì)問題進(jìn)行及時(shí)反饋和解決，二是這個(gè)渠道能夠讓群眾沒有顧慮地表達(dá)真實(shí)的想法，反映客觀存在的問題。其二，是要明確和群眾進(jìn)行工作對(duì)接的基層人大代表。溝通渠道搭建起來(lái)了，還需要有具體的責(zé)任主體，來(lái)收集民意，來(lái)進(jìn)行解釋、反饋和問題解決。其三，要在摸索中建立起系統(tǒng)性的民意收集方式。

（二）經(jīng)驗(yàn)層次的總結(jié)多，但制度層次的討論少

現(xiàn)階段無(wú)論是理論層面有關(guān)基層人大踐行全過(guò)程人民民主的研究，還是現(xiàn)實(shí)層面各地對(duì)相關(guān)實(shí)踐的探索，內(nèi)容都更多集中于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，缺少在制度法理方面的深度討論。135篇有關(guān)全過(guò)程人民民主的文獻(xiàn)中，僅有不超過(guò)10篇涉及全過(guò)程人民民主的概念厘清、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)等問題的討論。胡玉鴻從法治的角度討論作為全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)方式的協(xié)商民主，具體闡述了其運(yùn)作方式、標(biāo)準(zhǔn)、追求和環(huán)節(jié)整合[9]。巢永樂等在研究中討論了地方人大立法協(xié)商的實(shí)踐難題，包括規(guī)范建設(shè)有待完善、主體機(jī)制有待健全、協(xié)商程序規(guī)則有待規(guī)范、協(xié)商結(jié)果效力有待明確[10]。經(jīng)驗(yàn)層面的總結(jié)能夠?yàn)閷?shí)踐提供更加具體的參照，但在適用性上需要逐步推進(jìn)。宏觀制度層面的討論具備更好的概括性和一般性，但是容易缺少可行性。兩個(gè)方面的研究都具有自身的獨(dú)特價(jià)值，目前制度層面的研究卻相對(duì)匱乏。除了經(jīng)驗(yàn)層面的參照，未來(lái)基層人大踐行全過(guò)程人民民主在制度建設(shè)和實(shí)踐路徑上仍然需要更加深入的探索。

（三）制度政策的實(shí)踐多，但文化觀念的培育少

踐行全過(guò)程人民民主，除了需要有力的制度保障，還需要良好的社會(huì)文化環(huán)境和群眾政治素養(yǎng)支持。需要看到的是，在地方的社會(huì)語(yǔ)境中，仍然有部分人，雖然擁有民主權(quán)利，卻缺少行使自身民主權(quán)利的意愿和能力。比如，每五年一次的人大代表?yè)Q屆選舉。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務(wù)工的居民可能由于居外和交通等原因，對(duì)選舉關(guān)注度普遍偏低，有些文化程度不高的選民甚至不愿意參加。如何通過(guò)技術(shù)、教育等賦能群眾，讓人民群眾能了解，想了解基層人大在全過(guò)程人民民主中承擔(dān)的角色，并廣泛積極地參與到民主實(shí)踐中來(lái)，是未來(lái)持續(xù)踐行全過(guò)程人民民主要著重關(guān)注的問題。文化觀念方面的培育應(yīng)當(dāng)完成兩個(gè)目標(biāo)。一是讓群眾主動(dòng)積極參政議政。只有群眾不僅僅關(guān)心一個(gè)人的命運(yùn)，也關(guān)心一個(gè)群體的命運(yùn)時(shí)，民意的力量才能夠更好地顯現(xiàn)。二是讓群眾理性規(guī)范地參政議政。在積極參政議政的前提下，群眾還要能夠選擇規(guī)范、合法的方式產(chǎn)生影響。

三、關(guān)于基層人大踐行全過(guò)程人民民主的優(yōu)化建議

全過(guò)程人民民主勢(shì)在必行，但現(xiàn)階段其在我國(guó)的實(shí)踐仍存在相應(yīng)的問題，從宏觀角度來(lái)看，包括民主治理規(guī)范化和法治化程度不足，民主機(jī)制有待完善，各領(lǐng)域民主權(quán)利的發(fā)展不夠平衡、充分等?；鶎尤舜笞鳛槿^(guò)程人民民主實(shí)踐中的關(guān)鍵角色，有如下對(duì)策建議可以幫助其在特定工作過(guò)程中不斷優(yōu)化全過(guò)程人民民主的實(shí)踐效果。

（一）重視并堅(jiān)持以人民民主為導(dǎo)向

發(fā)展全過(guò)程人民民主必須充分發(fā)揮人民民主的價(jià)值優(yōu)勢(shì)，尤其需要關(guān)注與人民群眾切身利益直接相關(guān)的民生議題，有效集中民智民意，通過(guò)聽證、函詢、座談、網(wǎng)絡(luò)問政等多種方式將民意充分納入民主實(shí)踐的各個(gè)程序中，制定出反映人民群眾真實(shí)需求的政策，把人民民主原則充分體現(xiàn)到基層治理和管理之中。這方面的優(yōu)秀案例如珠海設(shè)置人大代表聯(lián)絡(luò)站，浙江省“打造人大踐行全過(guò)程人民民主基層單元”，常州市金壇區(qū)人大“六問”工作法踐行全過(guò)程人民民主等。

（二）推進(jìn)人民當(dāng)家作主制度體系的完善

基層人大要在各個(gè)民主環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，不斷助力健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道等任務(wù)，不斷激發(fā)公眾有序政治參與的效能感和積極性。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)將人民群眾利益需求的滿足作為衡量民主制度運(yùn)行績(jī)效的核心標(biāo)準(zhǔn)，從監(jiān)督基層責(zé)任政府建設(shè)、健全公共政策回應(yīng)機(jī)制和公共政策實(shí)施后評(píng)估機(jī)制等方面著手保障人民權(quán)益[11]。立足民主集中制的制度優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)完善民主實(shí)踐程序，推行公開透明的陽(yáng)光政治[12]。發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，使權(quán)力的上下交互和回應(yīng)落到實(shí)處，推動(dòng)人民群眾參與權(quán)力運(yùn)行的常態(tài)化[13]。

（三）推進(jìn)構(gòu)建全過(guò)程人民民主的良好運(yùn)行環(huán)境

在觀念培育方面，群眾的政治參與是決定全過(guò)程人民民主建設(shè)質(zhì)量的重要因素，因此需要不斷提升群眾對(duì)憲法和法律賦予的民主權(quán)利的關(guān)心程度和運(yùn)用正規(guī)渠道有序表達(dá)的能力[14]。在技術(shù)手段方面，基層人大可以推行互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等成熟技術(shù)來(lái)更新民主運(yùn)行的工具和手段，實(shí)現(xiàn)民主的技術(shù)賦能。在立法推進(jìn)方面，要更加充分地發(fā)揮基層人大接地氣的基層優(yōu)勢(shì)和體現(xiàn)民情、反映民需、吸納民意、集中民智的角色作用，不斷推進(jìn)立法協(xié)商的發(fā)展。在這一方面，上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道首創(chuàng)的“全國(guó)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，重慶市人大常委會(huì)在高校設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)（西南大學(xué)國(guó)家治理學(xué)院），北碚區(qū)人大常委會(huì)與西南大學(xué)合作建立“地方人大工作理論與實(shí)踐研究中心”等都是具有借鑒意義的實(shí)例。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

From "Should be" to "To be"： Study of the Practice Approach of Fulfilling the

Whole-process People's Democracy by People's Congress in Primary Level

ZANG Yonghong， JIANG Hongyan， XU Haoyang

（1.Local People's Congress Work Theory and Practice Research Center， College of State Governance， Southwest University， Chongqing 400715， China;

2.Dazhou High School of Sichuan Province， Dazhou 635000， China;

3.Cooperation and Development Department， Chengdu University of Technology， Chengdu 610059， China）

Abstract： The proposal of whole-process people's democracy has provided a clear direction for advancing the democratic political construction of socialism with Chinese characteristics. Since its introduction， the realization of whole-process people's democracy has become a research hotspot in relevant academic disciplines. People's Congresses at the basic level， as the representatives closest to the people， possess extensive representativeness and local relevance. They serve as the key entities for practicing whole-process people's democracy through the system of deputies to the People's Congress. This article focuses on the practical subjects of People's Congresses in primary level and elaborates on the current research status， existing issues， and suggestions for optimizing the implementation of whole-process people's democracy within this context.

Keywords： Whole-process People's Democracy； People's Congress in Primary Level； The Practice Approach

收稿日期：2024-01-17

作者簡(jiǎn)介：張永紅（1977-），男，湖南桃江人，博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：社會(huì)心理學(xué)、社會(huì)治理。

基金項(xiàng)目：重慶市北碚區(qū)人大常委會(huì)專項(xiàng)課題“基層人大踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐路徑的現(xiàn)狀研究”（4322300116）