徐信貴　龐鵬

摘要：黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本保障與動(dòng)力引擎。黨的二十大明確提出：“把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！贝妩h組織與村民委員會(huì)同為農(nóng)村核心治理主體，二者關(guān)系處理是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵變量。村黨組織書(shū)記“一肩挑”的實(shí)施依據(jù)是《2019年中央一號(hào)文件》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。村黨組織書(shū)記“一肩挑”契合了當(dāng)前農(nóng)村治理衍生關(guān)系復(fù)雜性對(duì)于治理主體利益協(xié)調(diào)能力、責(zé)任服務(wù)意識(shí)與良好道德品行的客觀需求，體現(xiàn)了黨對(duì)于農(nóng)村實(shí)現(xiàn)共同富裕與高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的組織安排。厘清村黨組織書(shū)記“一肩挑”制度的實(shí)踐邏輯、內(nèi)在結(jié)構(gòu)與規(guī)范協(xié)同，有助于從整體架構(gòu)層面廓清和完善農(nóng)村社會(huì)治理體系，為其治理能力提升提供制度勢(shì)能。基于功能主義視角審視，村黨組織書(shū)記“一肩挑”蘊(yùn)含了踐行全過(guò)程人民民主理念、推進(jìn)“三治融合”治理模式、實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)治理效果的多重實(shí)踐邏輯。結(jié)合制度文本分析，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律針對(duì)村黨組織書(shū)記“一肩挑”的文本表達(dá)既有耦合性與交叉性特征，也有“具體—概括”“順序承接”“并列關(guān)聯(lián)”“嚴(yán)格—兜底”等規(guī)范形態(tài)。但實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)不暢可能造成村黨組織書(shū)記“一肩挑”主體的擔(dān)當(dāng)能力不足、民意基礎(chǔ)薄弱、權(quán)力行使失范等問(wèn)題。秉持立法與立規(guī)統(tǒng)籌、中央與地方互動(dòng)、激勵(lì)與監(jiān)督并重原則，著力從領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定、選舉程序、民主決策以及權(quán)力監(jiān)督等層面促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的規(guī)范協(xié)同，有助于實(shí)現(xiàn)村黨組織書(shū)記“一肩挑”的預(yù)設(shè)功能。具體而言包括：在領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范層面，完善上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)村黨組織、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村其他組織的規(guī)范；在選舉規(guī)范層面，應(yīng)將民意征集設(shè)置為村黨組織書(shū)記選舉必要程序，闡明村黨支部書(shū)記未當(dāng)選村民委員會(huì)主任的補(bǔ)救措施；在決策規(guī)范層面，明確應(yīng)經(jīng)村黨組織討論和決定的內(nèi)容并優(yōu)化農(nóng)村民主協(xié)商的決策程序規(guī)范；在監(jiān)督規(guī)范層面，應(yīng)出臺(tái)針對(duì)村（社）巡察專(zhuān)門(mén)規(guī)范并完善村務(wù)監(jiān)督補(bǔ)充性規(guī)范。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；一肩挑；選舉規(guī)定；規(guī)范協(xié)同；監(jiān)督規(guī)范

中圖分類(lèi)號(hào)：D422.6;D262.3;D267.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-5831（2024）02-0233-12

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大明確提出，“堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興”，“把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。作為基層黨組織建設(shè)的“第一責(zé)任人”，村黨組織書(shū)記肩負(fù)著貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要使命。《2019年中央一號(hào)文件》規(guī)定：“全面推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條規(guī)定：“村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人?！睆?987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》通過(guò)后湖北省谷城縣的“最先探索”，到2002年《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》后以“順德模式”和“威海模式”為代表的“倡導(dǎo)相應(yīng)”，再到2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》后各地開(kāi)始“全面推行”，村黨組織書(shū)記“一肩挑”已經(jīng)成為強(qiáng)化黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)、完善農(nóng)村基層治理制度變革的重要形式。

回顧我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式演進(jìn)歷程，有學(xué)者將其概括為“20世紀(jì)初的村莊自治—農(nóng)村改革之后的村民自治—21世紀(jì)初取消了農(nóng)業(yè)稅后的真正村民自治”［1］，在此過(guò)程中國(guó)家角色實(shí)現(xiàn)了從“賦稅征收者”到“公共服務(wù)提供者”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，以實(shí)現(xiàn)共同富裕、提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理，要求著力落實(shí)提升村民組織化程度、推進(jìn)村民參與鄉(xiāng)村振興、協(xié)助分配公共資源等任務(wù)?！皩?zhuān)業(yè)化、技術(shù)性的治理路線(xiàn)過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴難以切中要害，而黨政體制有綜合性、全局性的思維，有各種治理資源和政策工具，能夠?qū)χ卫硎聞?wù)進(jìn)行通盤(pán)考慮對(duì)癥下藥”［2］。結(jié)合2019年以來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的5批155個(gè)全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)已經(jīng)成為健全農(nóng)村治理機(jī)制、推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理的重要經(jīng)驗(yàn)。村黨組織書(shū)記兼任村民委員會(huì)主任的“一肩挑”模式，構(gòu)建了以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級(jí)組織體系，能夠增強(qiáng)黨在農(nóng)村社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)能力，有力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在實(shí)踐如火如荼地運(yùn)行下，理論界也對(duì)村黨組織書(shū)記“一肩挑”問(wèn)題給予了充分關(guān)注，例如監(jiān)督體系不完善［3］，派系斗爭(zhēng)、矛盾突出的村選人難［4］，法律法規(guī)的割裂與銜接［5］等問(wèn)題。但現(xiàn)有研究對(duì)“‘一肩挑蘊(yùn)含的實(shí)踐邏輯與功能指向”，“‘一肩挑的制度內(nèi)容與結(jié)構(gòu)體系”，“‘一肩挑制度效能如何轉(zhuǎn)化為治理效能”等問(wèn)題尚未完全廓清。因此，有必要針對(duì)村黨組織書(shū)記“一肩挑”的實(shí)踐邏輯、文本表達(dá)、規(guī)范協(xié)同等議題進(jìn)行深入探討，以推動(dòng)其在實(shí)踐調(diào)適中不斷修正革新。

二、“一肩挑”蘊(yùn)含的多重實(shí)踐邏輯

現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型造成了農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與利益訴求分化。在治理模式上，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢自治與行政管制模式均無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村基層治理要求，以村民自治為核心的基層民主在實(shí)踐中遭遇了“兩委”矛盾、選舉“亂象”等諸多困境?；诠δ苤髁x視角審視發(fā)現(xiàn)，村黨組織書(shū)記“一肩挑”蘊(yùn)含的多重實(shí)踐邏輯有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（一）踐行“全過(guò)程人民民主”的治理理念

黨的二十大提出“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)”。民主的過(guò)程在于在搜集聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成最大公約數(shù)，并按照多數(shù)意見(jiàn)辦理。我國(guó)法律最初設(shè)計(jì)目的是通過(guò)村級(jí)選舉向上逐步擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)民主選舉向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)乃至更高層級(jí)推廣［6］。但“競(jìng)爭(zhēng)性選舉不必然輸出實(shí)質(zhì)民主和村莊善治”［7］。“中國(guó)的全過(guò)程人民民主體現(xiàn)了民主應(yīng)注重協(xié)商和構(gòu)建最大多數(shù)人共識(shí)的原則”［8］。村黨組織書(shū)記“一肩挑”體現(xiàn)了“全過(guò)程人民民主”理念。具體而言，“一肩挑”主體的選舉程序包含較強(qiáng)民意要求。民意既是當(dāng)選村民委員會(huì)主任的決定因素，也是出任村黨組織書(shū)記的實(shí)際決定因素?！耙患缣簟辈⒎且渣h內(nèi)選舉完全代替村民選舉，或者停留于傳統(tǒng)投票規(guī)則的形式民主層面，而是將民意貫穿于村黨組織選舉和村民委員會(huì)選舉全過(guò)程。在村黨組織換屆前進(jìn)行民意征集和組織黨員群眾進(jìn)行民主協(xié)商，能夠確保村黨組織書(shū)記人選具有堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，為其獲得正式候選人資格和當(dāng)選村民委員會(huì)主任提供民意保障。

并且，“一肩挑”主體在履職中應(yīng)貫徹落實(shí)協(xié)商民主要求。“全過(guò)程人民民主以提高國(guó)家與社會(huì)、組織與個(gè)體以及政黨與公眾之間的良性互動(dòng)為邏輯，通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立了以解決共同問(wèn)題為旨?xì)w的黨和人民充分信任的協(xié)商合作關(guān)系”［9］。在民主決策中，“一肩挑”主體通過(guò)召集村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、黨員大會(huì)等會(huì)議，廣泛吸納村民與黨員參與集體決策、村級(jí)重大事項(xiàng)決策。在民主管理中，“一肩挑”主體要帶頭執(zhí)行村務(wù)管理協(xié)商民主規(guī)定，搭建平臺(tái)、選取與村民利益直接相關(guān)的事務(wù)與村民對(duì)話(huà)協(xié)商，并針對(duì)協(xié)商結(jié)果督促村民委員會(huì)盡快形成決策抓好落實(shí)。在民主監(jiān)督中，“一肩挑”主體要督促村民委員會(huì)與黨組織落實(shí)村務(wù)、黨務(wù)信息公開(kāi)規(guī)定；督促村黨組織接受黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，帶頭執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)各項(xiàng)規(guī)定；督促村黨組織作好村干部教育、管理和監(jiān)督工作等。如浙江省金華市武義縣通過(guò)構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)化村務(wù)工作規(guī)程、‘村級(jí)事務(wù)凡事皆可公開(kāi)、各方協(xié)同及時(shí)反饋監(jiān)督”等形式完善“一肩挑”背景下的村級(jí)運(yùn)行機(jī)制。由此可見(jiàn)，村黨組織書(shū)記“一肩挑”不僅遵循了現(xiàn)代民主中有限多數(shù)統(tǒng)治原則和擇優(yōu)產(chǎn)生少數(shù)的程序，而且構(gòu)建了以利益表達(dá)、對(duì)話(huà)協(xié)商與執(zhí)行落實(shí)的民主合作機(jī)制，體現(xiàn)了有效回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)治理難題的政治優(yōu)勢(shì)。

（二）推進(jìn)“三治融合”的治理模式

“鄉(xiāng)土中國(guó)”的復(fù)雜歷史圖景與現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型變遷，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村治理很難適用單一的模式回應(yīng)?！白灾?、德治、法治”的三治融合是基于農(nóng)村社會(huì)治理特質(zhì)而產(chǎn)生的一種治理模式”［10］，并被黨的十九大報(bào)告吸納作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效路徑。法治是通過(guò)法律確立的普遍性、確定性、可操作性的規(guī)則來(lái)規(guī)范人們的行為。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)秩序的長(zhǎng)久穩(wěn)定，亦需要依靠以風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)輿論等正面價(jià)值來(lái)營(yíng)造一種傳承文明鄉(xiāng)風(fēng)民俗的治理體系，這就是德治。自治是“村莊中的內(nèi)生性治理力量”［11］，是通過(guò)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”最終實(shí)現(xiàn)村民全面自由發(fā)展的自我治理過(guò)程。法治、自治與德治“三治”之間不僅相互嵌入、相互制約，而且是有機(jī)整合、統(tǒng)籌兼顧的整體性治理關(guān)系。農(nóng)村社會(huì)一方面要基于法治與德治大背景構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理秩序，另一方面要適用自治理念調(diào)適法律僵化性與規(guī)則控制的限度危機(jī)。

農(nóng)村社會(huì)治理的“三治”融合與統(tǒng)籌不足會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)活力不足、社會(huì)公平正義缺失與公共服務(wù)短缺。對(duì)此學(xué)界提出了充分發(fā)揮法治銜接［12］、技術(shù)賦能［13］、新鄉(xiāng)賢參與［14］等治理方略，但其地域適應(yīng)性與可推廣性有待考量。“一肩挑”推動(dòng)“三治融合”治理模式實(shí)施，主要表現(xiàn)為：（1）“一肩挑”主體選拔要求契合“三治”內(nèi)涵。從黨的組織建設(shè)邏輯歷史看，吸納“精英”式人物是中國(guó)共產(chǎn)黨適應(yīng)社會(huì)變遷的“組織技術(shù)”。實(shí)踐中這些人物，不僅包括具有先進(jìn)實(shí)踐觀念和超前市場(chǎng)意識(shí)的“經(jīng)濟(jì)精英”，而且包括父輩家族影響、個(gè)人社交以及高尚道德情操等因素積累的“社會(huì)精英”，以及了解黨和國(guó)家政策、希望在政治舞臺(tái)上實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的“政治精英”。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第26條規(guī)定，“一肩挑”的組織選拔對(duì)象符合“三治”內(nèi)涵的“精英人物”，即法治體現(xiàn)為村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)具備一定的政策水平、堅(jiān)持依法辦事、廉潔自律；德治體現(xiàn)為村黨組織書(shū)記道德品行好、公道正派；自治體現(xiàn)為村黨組織書(shū)記帶富能力強(qiáng)、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熱心為群眾服務(wù)等。（2）“一肩挑”主體承擔(dān)落實(shí)“三治融合”的政治責(zé)任?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第20條規(guī)定，黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”治理體系，其中“應(yīng)當(dāng)”的表述從規(guī)范上賦予了村黨組織以義務(wù)。此種義務(wù)包括：村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民制定與完善的村規(guī)民約是以“三治融合”價(jià)值理念與規(guī)則體系為載體；討論和決定本村發(fā)展中的重要問(wèn)題涉及法治與自治的規(guī)則融合；做好群眾思想政治工作、化解群眾矛盾需綜合發(fā)揮“三治”的引導(dǎo)作用等。而政治責(zé)任是指“政治官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)以及沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)應(yīng)受的譴責(zé)和制裁” ［15］。從某種意義上說(shuō)，“一肩挑”主體面臨治理中的困難時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，勇于破除農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等規(guī)范均有“一肩挑”主體落實(shí)“三治融合”不力的相關(guān)責(zé)任條款。

（三）實(shí)現(xiàn)“利益協(xié)調(diào)”的治理效果

馬克思指出：“這個(gè)世界之所以充滿(mǎn)危險(xiǎn)，是因?yàn)槭澜纭窃S許多多利益的天下?！保?6］農(nóng)村社會(huì)涵蓋了家族血緣、特殊群體、村干部與普通村民等利益群體，涉及村集體經(jīng)濟(jì)收益、征地補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營(yíng)、政府撥付與社會(huì)捐贈(zèng)收益等利益內(nèi)容。農(nóng)村利益整合過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題很多時(shí)候并非由于制度或技術(shù)層面原因所致，而在于執(zhí)行主體的能力不足。在現(xiàn)代政治生活中，“政黨的功能是組織參與、聚合利益”［17］。政黨協(xié)調(diào)利益是依據(jù)一定的價(jià)值取向與基本原則，通過(guò)合理的協(xié)調(diào)方式處理好多元利益關(guān)系的一種政治實(shí)踐。村黨組織書(shū)記“一肩挑”體現(xiàn)了黨為協(xié)調(diào)農(nóng)村復(fù)雜利益問(wèn)題并取得共識(shí)而建立的組織方式。

首先，協(xié)調(diào)“二元制”鄉(xiāng)村治理主體之間的矛盾。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)的利益內(nèi)容、利益關(guān)系一致時(shí)，各成員要素的利益訴求相似，有利于系統(tǒng)秩序穩(wěn)定；反之則會(huì)發(fā)生利益沖突，破壞系統(tǒng)秩序運(yùn)行。從權(quán)力來(lái)源看，村黨組織書(shū)記受到上級(jí)黨委的認(rèn)可，村民委員會(huì)主任則來(lái)自廣大村民的認(rèn)可，二者分別呈現(xiàn)出“對(duì)上”與“對(duì)下”的負(fù)責(zé)指向，在具體行動(dòng)中容易出現(xiàn)意見(jiàn)相左問(wèn)題。同時(shí)，村黨組織與村民委員會(huì)的部分職責(zé)重合容易導(dǎo)致二者在特定村務(wù)的管理權(quán)限的爭(zhēng)執(zhí)。同質(zhì)化村莊有利于達(dá)成兩委協(xié)調(diào)，“同質(zhì)化村莊表現(xiàn)在與村干部的關(guān)系上，各種群體的政治與利益訴求大致相近，并無(wú)大的沖突”［18］。村黨組織及“一肩挑”主體，可以凝聚、組織、教育及引導(dǎo)群眾，促進(jìn)村黨組織與村民委員會(huì)、村民統(tǒng)一思想和協(xié)同運(yùn)作，有效化解權(quán)力多中心造成的“兩委”矛盾與社會(huì)利益糾紛。

其次，承擔(dān)協(xié)調(diào)農(nóng)村具體利益的職責(zé)?！按妩h組織因其承擔(dān)凝聚社會(huì)共識(shí)、引導(dǎo)不同主體力量和利益群體間關(guān)系與發(fā)展方向的角色功能”［19］。其一，化解農(nóng)村矛盾糾紛的職責(zé)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第10條、第20條規(guī)定，村黨組織應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)本村社會(huì)治理，做好法治宣傳教育、社會(huì)治安綜合治理工作、依法打擊農(nóng)村“三股勢(shì)力”等；《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)要調(diào)解民間糾紛，并根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。其二，拓寬農(nóng)村利益協(xié)商表達(dá)的渠道。村黨組織應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)，嚴(yán)格落實(shí)“四議兩公開(kāi)”的村級(jí)事務(wù)決策制度，健全“村民委員會(huì)+理事會(huì)”的村級(jí)事務(wù)管理制度，暢通和拓寬多元主體利益表達(dá)渠道。其三，保障農(nóng)村公共利益的職責(zé)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第14條規(guī)定了村黨組織推動(dòng)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，領(lǐng)導(dǎo)和支持集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系的職責(zé)；《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條、第8條明確了村民委員會(huì)具有辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、依法管理村集體所有土地和其他財(cái)產(chǎn)的職責(zé)。通過(guò)權(quán)責(zé)清單、政治問(wèn)責(zé)、法律保障等方式能夠協(xié)同法律責(zé)任與政治責(zé)任，壓實(shí)“一肩挑”主體的利益協(xié)調(diào)職責(zé)。

三、“一肩挑”的黨規(guī)與國(guó)法文本表達(dá)

“黨向國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)重要組織輸送執(zhí)政骨干，以掌控國(guó)家權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力，受黨規(guī)和國(guó)法或組織章程的協(xié)同規(guī)范”［20］。“一肩挑”的規(guī)范文本包含了以《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》為代表的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定和以《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為主的國(guó)家法律規(guī)范，因而構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同作用的重要場(chǎng)域。

（一） 黨規(guī)與國(guó)法“具體—概括”形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定

從文義上看，“領(lǐng)導(dǎo)”是引領(lǐng)、指向和導(dǎo)向之意。“領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是黨實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)掌政權(quán)的體制、機(jī)制、手段、方法的總稱(chēng)”［21］?！耙患缣簟钡念I(lǐng)導(dǎo)規(guī)定是針對(duì)“一肩挑”主體所處的組織形態(tài)、工作任務(wù)與責(zé)任內(nèi)容的整體制度規(guī)范，但其在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律中仍有不同。國(guó)家法律抽象規(guī)定了“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容。2019 年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》提出“貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”后，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第4條對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)作了抽象確認(rèn)。其中，“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”體現(xiàn)了黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的宣誓性規(guī)范；“依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”則體現(xiàn)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的職權(quán)性規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定了“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》體現(xiàn)了黨對(duì)農(nóng)村工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、主要任務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)、保障措施和考核監(jiān)督等內(nèi)容的系統(tǒng)規(guī)定；《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》針對(duì)黨的農(nóng)村基層組織的組織設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)和保障等內(nèi)容作了具體規(guī)定；《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》對(duì)于農(nóng)村基層黨組織的代表與委員的產(chǎn)生、選舉的實(shí)施、審批監(jiān)督等選舉內(nèi)容作了規(guī)范；《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定了黨支部的設(shè)置、基本任務(wù)、工作機(jī)制等內(nèi)容?！包h內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在我國(guó)長(zhǎng)期并存，在國(guó)家治理中都發(fā)揮著極其重要的作用”［22］。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的“具體—概括”形態(tài)，既明確了農(nóng)村黨組織及“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容與規(guī)范體系，也避免了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的重復(fù)規(guī)定，促進(jìn)了二者有機(jī)協(xié)調(diào)。

（二）黨規(guī)與國(guó)法“順序承接”形態(tài)的選舉規(guī)定

“在公權(quán)力領(lǐng)域，完善的規(guī)則體系應(yīng)盡可能為被調(diào)整對(duì)象設(shè)定連貫的行為指引……必然以嚴(yán)密的邏輯最大限度地限縮模糊地帶和規(guī)則空白”［23］。承接式是按照事情發(fā)展的先后順序確立的規(guī)范模式?！耙患缣簟敝黧w并非由上級(jí)直接任命，而是基于黨內(nèi)選舉與村民選舉的雙重民主程序產(chǎn)生，同時(shí)程序?qū)嵤┲畜w現(xiàn)為“先黨內(nèi)后黨外”的順序承接形態(tài)。首先，黨組織書(shū)記選舉是純粹黨內(nèi)事務(wù)，由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》對(duì)于農(nóng)村黨組織委員會(huì)委員的提名、候選人的確定和書(shū)記的產(chǎn)生及選舉作了具體規(guī)定，候選人經(jīng)過(guò)黨內(nèi)選舉、上級(jí)黨組織批準(zhǔn)才能成為村黨支部書(shū)記，擔(dān)任村黨組織書(shū)記之后獲得村委主任的候選人名額。其次，村民委員會(huì)成員選舉屬于村民自治的社會(huì)事務(wù)，由國(guó)家法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)于村民委員會(huì)候選人提名、組成成員及主任的選舉進(jìn)行具體規(guī)定。最后，通過(guò)程序承接條款前后連接了“一肩挑”選舉的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)范，以形成連貫完整的規(guī)范鏈條。作為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的承接規(guī)定，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定村黨組織書(shū)記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。依法依規(guī)推薦村黨組織書(shū)記擔(dān)任村民選舉委員會(huì)主任，體現(xiàn)了將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村民委員會(huì)換屆選舉工作全過(guò)程。從某種意義上說(shuō)，“‘一肩挑推行程序呈現(xiàn)出排他性，必須首先經(jīng)過(guò)村黨組織換屆選舉產(chǎn)生村黨組織書(shū)記，后者再依法參加村民委員會(huì)換屆選舉并當(dāng)選村民委員會(huì)主任”［24］。實(shí)踐中，部分地方“先選村主任再選黨組織書(shū)記”做法與“一肩挑”制度并不相符。

（三）黨規(guī)與國(guó)法“并列關(guān)聯(lián)”形態(tài)的決策規(guī)定

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律分別承擔(dān)管黨治黨、管?chē)?guó)管公民任務(wù)，二者雖各有其管轄事項(xiàng)范圍但又彼此相交。“并列關(guān)聯(lián)”意味著黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有并存規(guī)范、共同適用且相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系。強(qiáng)化黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)與保障村民自治空間的雙重價(jià)值取向決定了“一肩挑”決策規(guī)定在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律呈現(xiàn)并列關(guān)聯(lián)形態(tài)。首先，決策內(nèi)容并列關(guān)聯(lián)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定村民會(huì)議決定的事項(xiàng)主要為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理與公共利益事務(wù)；《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第10條第2項(xiàng)中村黨組織決策內(nèi)容不僅包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)，還包括“政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興中的重要問(wèn)題”。其次，決策原則并列關(guān)聯(lián)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第29條規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制；《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第31條規(guī)定，黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)貫徹黨的民主集中制。民主集中制在內(nèi)涵上不僅包含了少數(shù)服從多數(shù)，還包含了下級(jí)服從上級(jí)、局部服從全體、全黨服從中央等，內(nèi)涵更加豐富。最后，決策程序的并列關(guān)聯(lián)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條第3款規(guī)定，村級(jí)重大事項(xiàng)決策實(shí)行的“四議兩公開(kāi)”涉及了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的共同適用?！伴_(kāi)放的體系解釋既包含了法律外因素的介入，也強(qiáng)調(diào)了法律實(shí)施過(guò)程中法治體制、機(jī)制以及人的作用，強(qiáng)調(diào)的是法律規(guī)范與其他社會(huì)規(guī)范、法律與社會(huì)之間的一致性、融洽性”［25］。體系性思維要求“一肩挑”主體具備黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并重的宏觀法治視野，通過(guò)具體事務(wù)的性質(zhì)識(shí)別、相關(guān)規(guī)范的選擇適用、執(zhí)行程序的遵循落實(shí)，促進(jìn)村“兩委”決策效率提高。同時(shí)，“一肩挑”主體在農(nóng)村事務(wù)決策中應(yīng)注意恪守黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的界限，防止出現(xiàn)以黨內(nèi)法規(guī)代替國(guó)家法律進(jìn)而擠壓村民自治問(wèn)題。

（四）黨規(guī)與國(guó)法“嚴(yán)格—兜底”形態(tài)的監(jiān)督規(guī)定

基于黨的“先鋒隊(duì)”特質(zhì)與歷史使命擔(dān)當(dāng)，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員干部的要求要嚴(yán)于國(guó)家法律。“在黨員干部監(jiān)督管理上，應(yīng)在法律底線(xiàn)之前，亮起紀(jì)律紅線(xiàn)，挺起道德高線(xiàn)，最大限度切斷由量變向質(zhì)變演變的腐敗通道”［26］。從監(jiān)督屬性看，與《中華人民共和國(guó)憲法》第41條賦予公民監(jiān)督權(quán)相比，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨員監(jiān)督義務(wù)，包括“對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督、批評(píng)黨組織和黨員、評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部活動(dòng)、揭發(fā)檢舉違紀(jì)違法的事實(shí)”等。權(quán)利與義務(wù)的差別體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員綜合素質(zhì)的嚴(yán)格要求。從監(jiān)督內(nèi)容看，國(guó)家法律側(cè)重消極層面規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)則對(duì)于黨組織和黨員干部積極履責(zé)、勇于擔(dān)責(zé)提出了更高要求。如《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中“支持和保障村民依法開(kāi)展自治活動(dòng)”，“經(jīng)常了解群眾的批評(píng)和意見(jiàn)”，“加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治工作”等表述帶有較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性要求。從監(jiān)督對(duì)象看，國(guó)家法律主要體現(xiàn)為對(duì)“行為”的監(jiān)督，而黨內(nèi)法規(guī)不僅約束黨員行為，也要求黨員保持思想、信仰純潔性與高尚性，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第18條規(guī)定，黨委（黨組）應(yīng)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部的思想狀況，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理。

國(guó)家法律監(jiān)督“兜底”體現(xiàn)為：首先，監(jiān)督主體廣泛?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》賦予了上級(jí)政府、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民個(gè)人等廣泛主體對(duì)村民委員會(huì)及其成員的監(jiān)督權(quán)。其次，監(jiān)督對(duì)象廣泛，不局限于黨組織和黨員。實(shí)踐中，部分“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”不具有黨員身份，但卻承擔(dān)著農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村土地、扶貧脫貧、各類(lèi)補(bǔ)助資金發(fā)放等涉及群眾利益或公共利益內(nèi)容，如果缺乏監(jiān)督將導(dǎo)致公共利益重大損失?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察和規(guī)制對(duì)象范圍體現(xiàn)了國(guó)家法律監(jiān)督的全面性與兜底性特征。

四、“一肩挑”的黨規(guī)與國(guó)法規(guī)范協(xié)同

“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間主要呈現(xiàn)五種關(guān)系，即價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的層級(jí)性、制度建設(shè)的銜接性”［27］。作為建立在價(jià)值認(rèn)同基礎(chǔ)上的權(quán)力治理系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律應(yīng)注重規(guī)范體系銜接的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)“規(guī)范—技術(shù)”話(huà)語(yǔ)符號(hào)系統(tǒng)詮釋“一肩挑”的制度空間，并從領(lǐng)導(dǎo)、選舉、決策監(jiān)督等方面理順具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)二者規(guī)范協(xié)同。

（一）“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的雙向調(diào)適

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，要健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)。完善村黨組織書(shū)記“一肩挑”的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，除了應(yīng)從宏觀上完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，還須基于組織權(quán)力規(guī)范視角，對(duì)具體領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)進(jìn)行雙向調(diào)適。

首先，完善上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)規(guī)范。（1）完善村黨組織向上級(jí)黨委的請(qǐng)示報(bào)告規(guī)范。“村干部直接面對(duì)群眾，其處理的事務(wù)多，面對(duì)的群眾廣泛，手中的權(quán)力重，產(chǎn)生的影響大，因此應(yīng)將其納入重大事項(xiàng)報(bào)告的范圍”［28］。完善“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，應(yīng)細(xì)化“縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接責(zé)任”的具體規(guī)范；應(yīng)參照《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》明確村黨組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委請(qǐng)示與報(bào)告內(nèi)容，包括請(qǐng)示事項(xiàng)、請(qǐng)示程序與方式、報(bào)告事項(xiàng)、報(bào)告執(zhí)行程序等事項(xiàng)。（2）制定“一肩挑”主體的檔案?jìng)浒敢?guī)范。建立“一肩挑”主體檔案由縣級(jí)黨委組織部門(mén)統(tǒng)一管理、其他村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一管理的檔案分級(jí)管理備案機(jī)制；結(jié)合《干部人事檔案工作條例》明確“一肩挑”檔案?jìng)浒竷?nèi)容、備案審核主體、工作職責(zé)和流程與相關(guān)責(zé)任。（3）完善“一肩挑”主體考核規(guī)范。建立針對(duì)“一肩挑”主體督查考核的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與考核規(guī)范；明確“一肩挑”考核內(nèi)容，重點(diǎn)針對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層社會(huì)治理、組織建設(shè)等情況進(jìn)行考核；將考核結(jié)果作為其選拔任用、評(píng)先獎(jiǎng)優(yōu)、問(wèn)責(zé)追責(zé)的重要參考。

其次，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)其他組織的具體規(guī)范。（1）完善直接領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范。“一肩挑”使農(nóng)村治理主體從“二元分立”格局發(fā)展為“一核多元”模式。完善“一核”村黨組織對(duì)于“多元”農(nóng)村組織的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，包括：村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的職責(zé)規(guī)范、村黨組織班子成員兼任專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任的規(guī)定、各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任向村黨組織負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的規(guī)定等。（2）完善間接領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范。短期來(lái)看，應(yīng)科學(xué)編制村黨組織與“一肩挑”主體的權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)的審核職責(zé)；長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)統(tǒng)籌考慮村黨組織與村民委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限，結(jié)合《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，進(jìn)一步明確村黨組織在村民自治中的職責(zé)權(quán)限，厘清村黨組織支持村民委員會(huì)依法行使職權(quán)實(shí)行村民自治的程序規(guī)定，健全村黨組織與村民委員會(huì)發(fā)生權(quán)責(zé)爭(zhēng)議時(shí)的處理機(jī)關(guān)、處理方式?？傊瑧?yīng)通過(guò)相關(guān)制度規(guī)范防止弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象與侵害村民自治問(wèn)題的發(fā)生。

（二）“一肩挑”候選人選舉的程序補(bǔ)正

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第11條規(guī)定，村民委員會(huì)主任由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。即使經(jīng)過(guò)村黨組織選舉與民意測(cè)評(píng)，村黨組織書(shū)記參選村民委員會(huì)主任的選舉中仍然存在“落選”可能。為避免出現(xiàn)村黨支部書(shū)記“未當(dāng)選”村民委員會(huì)主任的情形，有的地方通過(guò)“兩票制”“兩推一選”等方式，提高后備干部的勝選概率；也有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提前研究謀劃的村黨支部書(shū)記人選，或者選擇比較信任的村民委員會(huì)副主任或得票最多的候選人臨時(shí)主持工作。上述做法并不是解決問(wèn)題的根本之策，實(shí)踐中的問(wèn)題應(yīng)在法治框架內(nèi)予以回應(yīng)。

“明確的程序規(guī)范能夠通過(guò)鎖定事件進(jìn)程而錨定最終結(jié)果，其優(yōu)勢(shì)在于將風(fēng)險(xiǎn)控制在小范圍和低層次”［29］。踐行全過(guò)程人民民主應(yīng)基于推進(jìn)村莊公共治理、基層民主政治建設(shè)的政治價(jià)值，完善“一肩挑”選舉的程序規(guī)范。首先，在黨內(nèi)法規(guī)層面，可以將民意征集作為村黨組織書(shū)記選舉前的必要程序。結(jié)合近年來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法部門(mén)可以在《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》“提出黨支部書(shū)記副書(shū)記的候選人后”與“報(bào)上級(jí)黨組織審查同意前”增加民意征集程序。民意征集程序包括：征集民意的方式、內(nèi)容與責(zé)任，強(qiáng)化民意征集程序的約束力，對(duì)于民意認(rèn)可度尚未達(dá)到一定比例的暫不推選為黨組織書(shū)記候選人。為落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第26條中的村黨組織書(shū)記選拔規(guī)定，可以研究制定操作性強(qiáng)的換屆政策。如針對(duì)農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外流，“外來(lái)”能人得不到村民信任，村“兩委”后備人才青黃不接的問(wèn)題，地方可以建立“學(xué)?！鐣?huì)—黨組織”的協(xié)同培養(yǎng)機(jī)制，確保村黨支部書(shū)記具有較高的群眾認(rèn)可度和豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)。其次，在國(guó)家法律層面，為解決村黨支部書(shū)記“未當(dāng)選”村民委員會(huì)主任的問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》可以明確村民委員會(huì)主任出現(xiàn)空缺等“非常態(tài)”情形時(shí)，由村民委員會(huì)集體處理或副主任暫時(shí)處理相關(guān)事務(wù)，直到選舉出新的村民委員會(huì)和村民委員會(huì)主任，并明確村民委員會(huì)主任空缺時(shí)暫代主體的產(chǎn)生方式、權(quán)限范圍、補(bǔ)選期限，以避免村民委員會(huì)主任的長(zhǎng)期“空置”。同時(shí)，要通過(guò)法律法規(guī)完善選舉制度，“為所有村民參與村組事務(wù)提供法律保障，避免剝奪和變相剝奪非黨員村民被選舉為村民委員會(huì)成員的被選舉權(quán)”［30］ 。

（三）“一肩挑”決策規(guī)范的配套完善

“村黨組織書(shū)記‘一肩挑盡管使用了‘通過(guò)法定程序的表述，但與村民自治的相關(guān)法律規(guī)定之間、與村民及集體經(jīng)濟(jì)組織的選擇權(quán)之間，似乎還存在理解適用層面的差異與分歧”［31］?！耙患缣簟敝黧w決策權(quán)力深受“黨組織—村民自治”與“組織—個(gè)體”關(guān)系影響，完善其決策規(guī)范，應(yīng)明確村黨組織討論和決定內(nèi)容，優(yōu)化農(nóng)村協(xié)商民主決策的程序規(guī)范。

首先，明確應(yīng)經(jīng)村黨組織討論和決定的內(nèi)容。《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第10條規(guī)定，村黨組織應(yīng)討論和決定本村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建以及鄉(xiāng)村振興中的“重要問(wèn)題”與“重要事項(xiàng)”。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在規(guī)范層面厘清“重要問(wèn)題”與“重要事項(xiàng)”的概念范疇。地方規(guī)范性文件應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)村務(wù)決策中須經(jīng)村級(jí)黨組織研究討論的“重要問(wèn)題”和“重要事項(xiàng)”作出具體規(guī)定，為村級(jí)黨組織依法作出民主決策提供明確指引。實(shí)踐中，有的地方已通過(guò)專(zhuān)門(mén)規(guī)范的形式規(guī)定重大事務(wù)內(nèi)容（《浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則（試行）》第6條第1款規(guī)定，重大事務(wù)主要包括：（1）村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，村莊建設(shè)規(guī)劃；（2）村民自治章程和村規(guī)民約的修訂；（3）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案，集體經(jīng)濟(jì)大額資金的使用，集體舉債，集體資產(chǎn)處置，以及集體企業(yè)的改制方案；（4）興修學(xué)校、道路、水利、電力、自來(lái)水等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案，以及建設(shè)承包方案；（5）村集體土地、房屋等集體資產(chǎn)的承包和租賃，宅基地的安排和使用，征用、征收土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用；（6）領(lǐng)取村干部誤工報(bào)酬的人數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)；（7）國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案；（8）涉及村集體和村民利益的其他重大事項(xiàng)。）。其次，優(yōu)化農(nóng)村民主協(xié)商決策的程序規(guī)范。其一，應(yīng)通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法律，明確村民大會(huì)與村民代表大會(huì)的職責(zé)差異、召開(kāi)時(shí)間，健全村民委員會(huì)處理村務(wù)的程序規(guī)定、村民代表會(huì)議、村民小組的議事決定程序。通過(guò)具體規(guī)定農(nóng)村民主協(xié)商的參加者、協(xié)商議題、協(xié)商會(huì)議議事規(guī)則、協(xié)商結(jié)果落實(shí)和反饋機(jī)制等內(nèi)容，為農(nóng)村基層協(xié)商民主提供可操作性程序規(guī)范?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人民主決策反映了農(nóng)民集體所有權(quán)的固有內(nèi)涵，是切實(shí)保障農(nóng)民集體成員民主決策權(quán)、落實(shí)基層民主和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的客觀要求”［32］。為防止多數(shù)人暴政、外部干預(yù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人民主決策機(jī)制完善，還應(yīng)基于《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，在未來(lái)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中明確決策技術(shù)規(guī)則、審查機(jī)制和信息公開(kāi)機(jī)制等內(nèi)容。其二，明確農(nóng)村基層協(xié)商民主的具體事項(xiàng)?；趨f(xié)商事項(xiàng)的分類(lèi)，合法性建構(gòu)類(lèi)協(xié)商民主應(yīng)針對(duì)自治事務(wù)，構(gòu)建需求表達(dá)機(jī)制和需求回應(yīng)機(jī)制；決策執(zhí)行類(lèi)協(xié)商民主主要針對(duì)自上而下的行政事務(wù)，完善“領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育機(jī)制、干群思想交流機(jī)制和鄉(xiāng)賢思想引領(lǐng)機(jī)制”［33］。參照《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》中“列舉+兜底”的規(guī)定，結(jié)合具體事務(wù)與地方實(shí)際，對(duì)于協(xié)商參與的“利益相關(guān)方”進(jìn)行解釋規(guī)定。其三，健全以“議題提出—協(xié)商信息通報(bào)—組織協(xié)商—反饋落實(shí)情況”為主的協(xié)商必要程序，促進(jìn)協(xié)商過(guò)程中參與主體的充分表達(dá)、溝通與磋商。如四川省《村黨組織工作運(yùn)行規(guī)則》第16條規(guī)定，凡屬村級(jí)重大事務(wù)，應(yīng)按照“村黨組織提議—村‘兩委商議—黨員大會(huì)審議—村民（代表）會(huì)議決議—表決結(jié)果公開(kāi)—實(shí)施情況公開(kāi)”程序決策實(shí)施。另外，針對(duì)部分“一肩挑”主體基層民主決策機(jī)制貫徹落實(shí)不力情形，黨內(nèi)法規(guī)可以借鑒國(guó)家法律條文的“假定條件、行為模式與法律后果”構(gòu)造形式，明確村黨組織及“一肩挑”主體落實(shí)民主決策不力的具體情形與相應(yīng)責(zé)任條款，增強(qiáng)其履責(zé)意識(shí)與能力。

（四）“一肩挑”監(jiān)督規(guī)范的漏洞補(bǔ)充

在村黨組織書(shū)記“一肩挑”背景下，原有的二元權(quán)力中心所形成的監(jiān)督體系難以維系。“一肩挑”主體集黨組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民委員會(huì)自治權(quán)以及黨對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督權(quán)于一身，其引發(fā)的“監(jiān)督難”問(wèn)題亟待制度回應(yīng)。“2023年陜西省推動(dòng)鄉(xiāng)村振興“大整治”查處違紀(jì)違法問(wèn)題1 074件1 285人，廣西查處鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域問(wèn)題1 770個(gè)、處分1 905人”［34］。2023年2月中央紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治的意見(jiàn)》要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)大力整治鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。制度建設(shè)既要重視村黨組織書(shū)記“一肩挑”功能發(fā)揮，也不能忽視“一肩挑”本身的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題?！爱?dāng)前黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任規(guī)定偏重于原則性設(shè)定”［35］，應(yīng)通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)規(guī)范和補(bǔ)充規(guī)定以確?！耙患缣簟睓?quán)力監(jiān)督“最后一公里”通暢。

第一，出臺(tái)關(guān)于村（社）巡察專(zhuān)門(mén)規(guī)范。當(dāng)前，許多地方出臺(tái)了對(duì)村（社）巡察的專(zhuān)門(mén)工作方案，如《綦江區(qū)關(guān)于向村、社區(qū)黨組織延伸巡察工作方案》《開(kāi)化縣重點(diǎn)村（社）專(zhuān)項(xiàng)巡察工作實(shí)施方案》等。但這些文件效力層級(jí)比較低，規(guī)范性與權(quán)威性不足。對(duì)此，中央層面應(yīng)出臺(tái)區(qū)（縣）向村（社）巡察的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，通過(guò)建立區(qū)縣黨委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)機(jī)制，明確巡察信息公開(kāi)、巡察成果運(yùn)用共享、巡察結(jié)果反饋與整改等內(nèi)容，不斷完善區(qū)（縣）向村（社）的巡察機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)針對(duì)“一肩挑”提級(jí)監(jiān)督中的“具體應(yīng)用問(wèn)題”作出創(chuàng)制性規(guī)定，將“問(wèn)題線(xiàn)索較為復(fù)雜、群眾反映強(qiáng)烈”，“涉及資金數(shù)額較大、廉政風(fēng)險(xiǎn)較大”，“涉及‘三資重點(diǎn)疑難信訪(fǎng)，核查難度較大”等類(lèi)型案件納入提級(jí)監(jiān)督范圍。

第二，完善村務(wù)監(jiān)督補(bǔ)充性規(guī)范，填補(bǔ)現(xiàn)行規(guī)定漏洞。首先，盡管《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的基本內(nèi)容作了規(guī)定，但其運(yùn)行機(jī)制以及績(jī)效考核等制度建設(shè)方面仍有較大提升空間。為保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)結(jié)合《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員推選、任職期限、監(jiān)督職責(zé)、任職考核等內(nèi)容作出規(guī)范，進(jìn)一步提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作的規(guī)范化水平。其次，應(yīng)完善縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察組織和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作銜接機(jī)制?！霸诖鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)建立初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)著整個(gè)輸入過(guò)程……一旦村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有了自己的權(quán)力根基，能夠按制度邏輯正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)逐漸退出農(nóng)村自治領(lǐng)域，由行政干預(yù)轉(zhuǎn)為工作指導(dǎo)”［36］。對(duì)此，國(guó)家一方面應(yīng)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)指導(dǎo)的性質(zhì)、工作形式、履職保障規(guī)定；另一方面，要優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)向縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察組織的工作報(bào)告、線(xiàn)索提供、反饋處理的具體規(guī)定，促進(jìn)監(jiān)督合力形成。

五、結(jié)語(yǔ)

“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。制度穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)”［37］。村黨組織書(shū)記“一肩挑”是具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理制度，必將有力推動(dòng)未來(lái)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，村莊消失、村莊合并和人員流動(dòng)加劇使傳統(tǒng)“農(nóng)村”概念逐步向“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”轉(zhuǎn)換，但“一肩挑”制度的基本內(nèi)容與核心價(jià)值并未根本改變。本文主要從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)范協(xié)同視角對(duì)“一肩挑”的實(shí)踐邏輯、文本表達(dá)和規(guī)范協(xié)同進(jìn)行闡釋?zhuān)w現(xiàn)了對(duì)制度內(nèi)容的理性審視與積極展望。但“一肩挑”制度的規(guī)范協(xié)同還存在著更多可探討的空間。其一，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在處理村“兩委”關(guān)系、協(xié)調(diào)多元治理主體、優(yōu)化村民自治等方面能力有限，應(yīng)適時(shí)制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》，從整體上為不同治理主體提供系統(tǒng)完善和合理協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力之間的協(xié)調(diào)、配合及互相監(jiān)督。其二，農(nóng)村治理主體的法治化建設(shè)仍有較大空間。針對(duì)目前村級(jí)組織多樣、碎片、重疊的問(wèn)題，要按照《關(guān)于規(guī)范村級(jí)組織事務(wù)、機(jī)制牌子和證明事項(xiàng)的意見(jiàn)》，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的相關(guān)規(guī)范，整合職能相似機(jī)構(gòu)，明確村黨組織、村民委員會(huì)及下屬組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、農(nóng)村基層群眾組織等必要村級(jí)黨政群機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)。其三，完善基層追責(zé)問(wèn)責(zé)與擔(dān)當(dāng)激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”等形式進(jìn)一步明確基層追責(zé)問(wèn)責(zé)事由、程序與救濟(jì)內(nèi)容，通過(guò)完善澄清正名機(jī)制、健全基層干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情與動(dòng)力。

當(dāng)前，村黨組織書(shū)記“一肩挑”已在各地全面實(shí)施，其中呈現(xiàn)出的做法、經(jīng)驗(yàn)與不足需要全面準(zhǔn)確地提煉與反饋?！耙患缣簟敝贫鹊囊?guī)范協(xié)同目標(biāo)在于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理由權(quán)力中心逐漸轉(zhuǎn)向法理安排，盡可能將鄉(xiāng)村治理問(wèn)題納入法理框架。從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求看，未來(lái)“一肩挑”制度的完善仍應(yīng)結(jié)合黨和國(guó)家的立法立規(guī)規(guī)劃，在動(dòng)態(tài)運(yùn)行中把握黨規(guī)與國(guó)法規(guī)范協(xié)同的價(jià)值目標(biāo)、內(nèi)在結(jié)構(gòu)與外部關(guān)系，為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興提供有力的技術(shù)支持與制度規(guī)范。

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Practical logic and normative coordination of “multi-tasker” of village Party secretary

XU Xingui， PANG Peng

（Law School， Chongqing University， Chongqing 400045， P. R. China）

Abstract：The Partys leadership is the fundamental guarantee and power engine to promote the modernization of rural social governance and realize rural revitalization. At the 20th National Congress of the Communist Party of China， it was clearly proposed that primary-level Party organizations play a key role in ensuring the exercise of the Partys leadership.. From the perspective of historical institutionalism， village party organizations and villagers committees are both the main bodies of rural core governance， which is a key variable affecting rural economic and social development. The “multi-tasker” of village Party secretary not only meets the objective demand of the governance subject with the ability to coordinate interests， sense of responsibility and good moral character due to the complexity of the current rural governance affairs and derivative relationships， but also embodies the Partys important organizational arrangement to achieve the goal of common prosperity and high-quality development in rural areas. Clarifying the practical logic， internal structure and normative coordination of the “multi-tasker system will help to clarify and improve the rural social governance system from the overall framework level and provide institutional potential for improving its governance capacity. On the perspective of functionalism study finds that the “multi-tasker” village Party secretary contains multiple practical logics for practicing the governance concept of the Whole-Process Peoples Democracy，promoting the governance model of “Three Governance Fusion ”， and achieving the effect of interest coordination in governance. Combined with the analysis of the institutional text， the textual expressions of party regulations and national laws for “ multi-tasker ” are both coupled and intersectional， and also have the characteristics of “specific-general”， “sequential undertaking”， “parallel connection” ， “strict-bottom” and other normative forms. However， in practice， the poor coordination between party regulations and national laws may cause some problems such as insufficient capacity of the “ multi-tasker ” subject， weak public opinion base， and anomie in power exercise. Adhering to the principle of overall planning of party regulations and national laws， interaction between central and local governments， and equal emphasis on encouragement and supervision， and we will strive to promote the normative coordination between internal party regulations and national laws from the aspects of leadership regulations， election procedures， democratic decision-making and power supervision. which will help realize the predetermined function of “ multi-tasker ”. Specifically， at the level of leadership regulations， the norms of leadership of higher-level party organizations and the norms of leadership of other rural organizations by village party organizations are improved; at the level of election regulations， public opinion collection is set as a necessary procedure for the election of village party secretaries， and remedial measures are clarified for village party branch secretaries who are not elected as heads of village committees; at the level of decision-making regulations it should clarify the contents that should be discussed and decided by village party organizations， and optimize the procedures of democratic consultation decision-making in rural areas; at the level of supervision norms， it should introduce special norms on village （community） inspection and supplementary norms on village affairs supervision.

Key words：Party regulations; multi-tasker; electoral provisions; normative coordination; supervision norms

（責(zé)任編輯 胡志平）

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“黨建統(tǒng)領(lǐng)基層智治的路徑研究”（2023FX15）；重慶市教委人文社科重大項(xiàng)目“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)視域下的黨內(nèi)法規(guī)模糊性問(wèn)題研究”（22SKDJ001）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“村黨組織書(shū)記‘一肩挑制度實(shí)證研究”（2023CDJSKZK12）

作者簡(jiǎn)介：徐信貴，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，Email：xinguixu@126.com。