羅文燕

提要：行政規(guī)范性文件是實(shí)質(zhì)意義上的法,是國(guó)家法律體系中不可或缺的組成部分。在備案審查中,行政規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定主要有“不一致”和“相抵觸”兩種情形。違反上位法規(guī)定的“不一致”,是指行政規(guī)范性文件與上位法在調(diào)整同一對(duì)象的規(guī)范內(nèi)容之間發(fā)生“偏離”。它可以分為符合上位法目的、原則的“不一致”和不利于上位法目的、原則實(shí)現(xiàn)的“不一致”兩種情形。違反上位法規(guī)定的“相抵觸”,是指行政規(guī)范性文件與上位法在調(diào)整同一對(duì)象的規(guī)范內(nèi)容之間發(fā)生“背離”。它可以分為背離上位法的明文規(guī)定和背離上位法的目的、原則(隱性規(guī)定)兩種情形。對(duì)探索性改革措施和創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí),備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其特殊性,審慎作出合法性判斷。

一、問題的提出

為“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”(1)參見《立法法》第5條。,國(guó)家通過(guò)立法在憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章之間確立了“不違反上位法規(guī)定”之原則。(2)參見《立法法》第98—100條。為落實(shí)這一原則,《立法法》《監(jiān)督法》等都規(guī)定了備案審查制度,明確規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章違反這一原則的,有關(guān)法定機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷或改變下位法。(3)參見《立法法》第107條。剛剛出臺(tái)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》也明確了規(guī)范性文件“是否違反上位法規(guī)定”是備案審查的重點(diǎn)審查內(nèi)容。(4)參見2023年12月29日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》第11條。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出:“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”其中“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求,一方面提升了備案審查制度在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一中的地位,另一方面重申了所有行政規(guī)范性文件都必須接受備案審查,以確保行政規(guī)范性文件不違反上位法規(guī)定。

在備案審查中,“不違反上位法規(guī)定”是否當(dāng)然適用于行政規(guī)范性文件與憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章之間的沖突?答案是肯定的。但是,行政規(guī)范性文件備案審查是否可以直接套用這一原則,可能并非當(dāng)然。因?yàn)?行政規(guī)范性文件不是《立法法》所調(diào)整的“法”,且它具有明顯的地方性、臨時(shí)性、靈活性和政策性等特點(diǎn),在行政規(guī)范性文件備案審查中適用“不違反上位法規(guī)定”時(shí),直接套用這一原則或許不是最佳選擇?；诖?本文首先在國(guó)家法律體系中明確行政規(guī)范性文件的屬性和它的“普遍約束力”;其次,重述行政規(guī)范性文件備案審查中“不違反上位法規(guī)定”,進(jìn)而結(jié)合備案審查中的個(gè)案,提煉若干適用于行政規(guī)范性文件備案審查的新規(guī)則;最后,針對(duì)探索性改革措施和創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件審查兩個(gè)問題,討論適用“不違反上位法規(guī)定”可能存在的限定。

二、法律體系中的行政規(guī)范性文件

(一)行政規(guī)范性文件的屬性

在國(guó)家法制重建之前,以行政規(guī)范性文件為載體的政策是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的主要依據(jù)。隨著國(guó)家法制建設(shè)的不斷推進(jìn),法律、法規(guī)和規(guī)章的制定逐漸解決了“有法可依”的問題,但是《憲法》和相關(guān)法律并沒有取消行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力。(5)參見《憲法》第89條第1項(xiàng)、第90條第2款、第107條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第73條、第76條。1996年《行政處罰法》首次使用“其他規(guī)范性文件”指代行政規(guī)范性文件,“其他規(guī)范性文件”從此成為一個(gè)法律概念。(6)參見1996年《行政處罰法》第14條。1999年《行政復(fù)議法》換用“規(guī)定”概稱“其他規(guī)范性文件”,2023年修訂《行政復(fù)議法》時(shí),將“規(guī)定”改為“規(guī)范性文件”。(7)參見1999年《行政復(fù)議法》第7條和第26條。上述法律規(guī)定表明,行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件是有明確的憲法和法律依據(jù)的。

既然已有法律、法規(guī)和規(guī)章為行政機(jī)關(guān)依法行政提供法規(guī)范依據(jù),為何還要賦予行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力?究其原因,主要是因?yàn)槌晌姆ň哂腥缦绿攸c(diǎn):(1)成文法的模糊性。為了最大限度擴(kuò)大法的調(diào)整范圍,維護(hù)法的穩(wěn)定性,成文法往往會(huì)使用一些不確定法律概念和一般性條款,其結(jié)果是在成文法與個(gè)案之間產(chǎn)生了很多空隙,行政規(guī)范性文件往往是填補(bǔ)這些空隙的最好“材料”。(2)成文法的空白點(diǎn)。無(wú)論如何,成文法不可能不留下法律調(diào)整的空白點(diǎn)。一方面,某些復(fù)雜的客觀情況和人認(rèn)知的局限性,使立法者放棄了用法來(lái)調(diào)整的方案;另一方面,成文法制定之后出現(xiàn)新情況,立法者難以及時(shí)修改、補(bǔ)充立法。(3)成文法的普適性。有些地方性問題可能局限于某個(gè)縣域甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn),制定一部成文法加以調(diào)整,立法成本太高,客觀上也無(wú)必要。

從內(nèi)容上看,行政規(guī)范性文件大致可以分為:(1)執(zhí)行性行政規(guī)范性文件,即行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定而制定的行政規(guī)范,如浙江省自然資源廳2022年發(fā)布的《浙江省無(wú)居民海島管理實(shí)施細(xì)則》。(2)創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件,即行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的情況下,結(jié)合本地實(shí)際情況制定的行政規(guī)范,如浙江省麗水市人民政府制定的《關(guān)于加快生態(tài)工業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干政策的意見》,安徽省黃山市人民政府制定的《黃山市促進(jìn)夜間經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干措施》。(3)程序性行政規(guī)范性文件,即行政機(jī)關(guān)就法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的某項(xiàng)行政管理事務(wù)如何辦理制定的程序性行政規(guī)范,如《浙江省自然資源廳立法工作程序辦法(試行)》。

在《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》中,行政規(guī)范性文件是人民法院或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查被訴或者被申請(qǐng)復(fù)議行政行為是否合法的依據(jù)。一種常見的情況是,一旦沒有行政規(guī)范性文件,地方政府尤其是縣(區(qū)、市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“依法行政”就難以為繼。因?yàn)?在很多情況下,雖然行政規(guī)范性文件不是“法”,但它能夠解決問題。盡管如此,行政規(guī)范性文件的性質(zhì)在實(shí)務(wù)中仍然難定一尊。從規(guī)范論角度,《立法法》并沒有把制定行政規(guī)范性文件納入其調(diào)整的范圍。不過(guò),它“雖然不屬于行政立法范疇,但在我國(guó)行政管理中具有非常重要的地位”(8)應(yīng)松年主編:《行政法與行政訴訟法學(xué)》(第2版),高等教育出版社,2018年,第118頁(yè)。。針對(duì)這個(gè)問題,有學(xué)者認(rèn)為,行政規(guī)范性文件中有的具有與法規(guī)范相同的功能,有的則沒有。(9)參見朱芒:《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》,《中國(guó)法學(xué)》2003年第1期。也有學(xué)者認(rèn)為,“在遵守‘法條授權(quán)’的規(guī)則下,行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件,其性質(zhì)應(yīng)定為法的自然延伸”(10)章劍生:《現(xiàn)代行政法基本理論》(上卷/第2版),法律出版社,2013年,第146頁(yè)。。還有學(xué)者則認(rèn)為,行政規(guī)范性文件有“法律補(bǔ)充、法律執(zhí)行及法律發(fā)展的制度功能”(11)徐建:《行政規(guī)定制度邏輯研究》,浙江大學(xué)出版社,2018年,第29頁(yè)。。上述觀點(diǎn)是基于事實(shí)所作出的判斷,即從行政規(guī)范性文件所具有的功能出發(fā),承認(rèn)行政規(guī)范性文件具有“法”的屬性。本文贊同上述觀點(diǎn)。行政規(guī)范性文件是實(shí)質(zhì)意義上的法,是國(guó)家法律體系中不可或缺的組成部分,在相當(dāng)程度上,行政規(guī)范性文件就是法律、法規(guī)和規(guī)章的“手腳”。

(二)行政規(guī)范性文件的約束力

行政規(guī)范性文件是實(shí)質(zhì)意義上的法,那么它自然就具有法的約束力。這一點(diǎn)也可以從相關(guān)法律、司法解釋中推導(dǎo)出來(lái)。如《行政訴訟法》第13條規(guī)定,人民法院不受理“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第2條第2款規(guī)定:“行政訴訟法第十三條第二項(xiàng)規(guī)定的‘具有普遍約束力的決定、命令’,是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件?！痹谛姓V訟、行政復(fù)議中,人民法院或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政規(guī)范性文件,都有權(quán)進(jìn)行“不違反上位法規(guī)定”的合法性審查,可見人民法院、行政復(fù)議機(jī)關(guān)都是認(rèn)可它的約束力的。正如2004年最高人民法院在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》中所指出的,行政規(guī)范性文件“不是正式的法律淵源,對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是,人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力”。這說(shuō)明,無(wú)論在司法實(shí)踐還是國(guó)家立法層面,行政規(guī)范性文件的約束力都是得到認(rèn)可的。在學(xué)理上也是如此,行政規(guī)范性文件的約束力獲得普遍承認(rèn)。

當(dāng)然,也有學(xué)者持否定觀點(diǎn)。如有學(xué)者認(rèn)為:“何謂法規(guī)的普遍約束力?那就是對(duì)公民和執(zhí)行權(quán)的雙重約束。換句話說(shuō),只要一種規(guī)范屬于法規(guī)(擁有普遍約束力),那么行政機(jī)關(guān)、法院、公民三者都將沒有差別地受到這種規(guī)范的絕對(duì)約束。更進(jìn)一步說(shuō),就像行政機(jī)關(guān)沒有拒絕適用法規(guī)的權(quán)力一樣,法院同樣沒有拒絕適用的權(quán)力,真正意義上的約束力也正應(yīng)當(dāng)如此。……行政規(guī)范性文件的地位問題應(yīng)當(dāng)較為清晰了——行政規(guī)范性文件是一類內(nèi)容上普遍、抽象,但并不具有普遍約束力的規(guī)范,因而不屬于法律規(guī)范。它是行政機(jī)關(guān)的自我約束,但對(duì)公民和法院沒有普遍約束力?！?12)黃宇驍: 《也論法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則》,《中外法學(xué)》2017 年第 5 期。這一觀點(diǎn)以普遍約束力“是對(duì)公民和執(zhí)行權(quán)的雙重約束”為邏輯前提,因行政規(guī)范性文件是“行政機(jī)關(guān)的自我約束,但對(duì)公民和法院沒有普遍約束力”,認(rèn)定行政規(guī)范性文件沒有普遍約束力。且不說(shuō)這一點(diǎn)與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致,其小前提也不成立。因?yàn)?不涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定,是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定,不是行政規(guī)范性文件;既然行政規(guī)范性文件涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù),那么它就有普遍約束力。(13)如《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第3條規(guī)定:“本辦法所稱行政規(guī)范性文件,是指除政府規(guī)章外,由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān))依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布,涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù),在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力,在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的公文?！边@就是為什么今天要對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查,并要求它“不違反上位法規(guī)定”的理由。

三、違反上位法規(guī)定的認(rèn)定

(一)不違反上位法規(guī)定的法理

國(guó)家法制重建以來(lái),全力打造國(guó)家法律體系,以滿足建設(shè)法治國(guó)家的需要。2011年,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成。在這個(gè)形如金字塔的法律體系中,憲法位于塔尖,依次為法律、法規(guī)、規(guī)章。如前所述,因成文法存在模糊性等局限,個(gè)案中常會(huì)發(fā)生法律規(guī)范適用上的困難,于是憲法、法律賦予行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件,最高人民法院、最高人民檢察院制定司法解釋的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件構(gòu)成了金字塔形法律體系的“塔基”,它是由憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章形成的多層次法律規(guī)范框架的延伸,且是相對(duì)獨(dú)立的一個(gè)“法”層次。在這個(gè)多層次的法律規(guī)范框架中,憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章都是行政規(guī)范性文件的上位法。(14)當(dāng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件是下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的依據(jù)時(shí),也屬于上位法的范疇,為了行文的便利,文中不作專門的表述。

《憲法》第5條第2款規(guī)定:“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”國(guó)家法制統(tǒng)一是憲法的基本要求,是一國(guó)法律體系科學(xué)化的主要標(biāo)志,不違反上位法規(guī)定是國(guó)家法制統(tǒng)一的核心要義。為了確保不違反上位法規(guī)定的落實(shí),國(guó)家設(shè)置了不少監(jiān)督制度,備案審查就是其中之一。備案審查是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的備案和審查相結(jié)合而形成的一種特定法律制度,指有權(quán)機(jī)關(guān)將其制定的法規(guī)等規(guī)范性文件依法定期限和程序報(bào)法定機(jī)關(guān)備案,由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行登記、分類、存檔,并依法對(duì)其進(jìn)行審查、做出處理。(15)參見梁鷹:《備案審查制度若干問題探討》,《地方立法研究》2019年第6期。在《立法法》《監(jiān)督法》中,備案審查適用范圍是除法律以外的其他所有的規(guī)范性文件。由于行政規(guī)范性文件在依法行政中具有十分重要的地位,且數(shù)量巨大,制定主體眾多,因此對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查尤為重要。在行政規(guī)范性文件備案審查中,不違反上位法規(guī)定就是備案審查機(jī)關(guān)要審查行政規(guī)范性文件是否違反了憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。違反上位法規(guī)定在備案審查中主要體現(xiàn)為“不一致”和“相抵觸”兩種情形。由于行政規(guī)范性文件還會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé),在判斷行政規(guī)范性文件是否構(gòu)成“不一致”和“相抵觸”時(shí),需要考慮這個(gè)不同點(diǎn)。(16)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào))規(guī)定,行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外,由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱“行政機(jī)關(guān)”)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布,涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力,在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。那么,涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)和職責(zé)的行政規(guī)范性文件,是否需要備案審查?答案應(yīng)該是肯定的。因?yàn)檫@些職權(quán)和職責(zé)往往涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),不同的是,前者是直接規(guī)定,后者是間接規(guī)定。

(二)不一致的偏離

“不一致”,是指行政規(guī)范性文件與上位法在調(diào)整同一對(duì)象的規(guī)范內(nèi)容之間發(fā)生“偏離”。行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件若重復(fù)上位法的規(guī)定,沒有實(shí)際意義,已被行政機(jī)關(guān)自己所否定。如《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》第9條規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件已有明確規(guī)定,且現(xiàn)行文件規(guī)定仍然適用的,原則上不再制定內(nèi)容重復(fù)或者沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的行政規(guī)范性文件?！币虼?行政規(guī)范性文件總是會(huì)以“細(xì)化”的方式,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作出與上位法“不一致”的規(guī)定。行政規(guī)范性文件與上位法之間“不一致”是一種常見現(xiàn)象。

如果行政規(guī)范性文件在內(nèi)容上明顯違反上位法,備案審查機(jī)關(guān)是比較容易判斷的,如行政規(guī)范性文件設(shè)定了行政處罰種類,或者增設(shè)了行政許可條件等。但是,如果行政規(guī)范性文件與上位法在內(nèi)容上“不一致”涉及上位法目的、原則,就需要認(rèn)真對(duì)待了。在備案審查中,對(duì)行政規(guī)范性文件與上位法的“不一致”涉及上位法目的、原則的,是否構(gòu)成違反上位法規(guī)定不可一概而論,而是需要區(qū)分不同情形來(lái)討論。

1.符合上位法目的、原則的“不一致”

如上所述,“不一致”是行政規(guī)范性文件與上位法之間發(fā)生的一種“偏離”,這種“偏離”往往表現(xiàn)為“嚴(yán)于”或者“寬于”上位法的規(guī)定,可以分為以下兩種情況:(1)行政規(guī)范性文件嚴(yán)于上位法要求。行政規(guī)范性文件規(guī)定了“嚴(yán)于”上位法的內(nèi)容,這種“偏離”并不必然構(gòu)成違反上位法規(guī)定。在司法實(shí)務(wù)中,行政規(guī)范性文件這種“偏離”不作為違反上位法規(guī)定的情形,也獲得了法院的認(rèn)可。如在“上海中燃船舶燃料有限公司訴上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰決定案”中,法院認(rèn)為:“結(jié)合本案而言,110號(hào)文作為《上海市大氣污染防治條例》第47條所規(guī)定的燃料地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)于柴油國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),同樣構(gòu)成了檢驗(yàn)、判定上海市生產(chǎn)、銷售的普通柴油產(chǎn)品質(zhì)量的依據(jù)。換言之,‘法律、法規(guī)的其他規(guī)定’以外的地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),是獨(dú)立于《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》第27條前3項(xiàng)規(guī)定的檢驗(yàn)、判定產(chǎn)品質(zhì)量的依據(jù),是與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別的檢驗(yàn)、判定產(chǎn)品質(zhì)量的依據(jù)。因此,上訴人上海中燃公司認(rèn)為,110號(hào)文違反了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化法律、法規(guī)規(guī)定,不能構(gòu)成現(xiàn)行有效的授權(quán)立法下的地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的訴訟意見,依法不予采納?！?17)《最高人民法院公報(bào)》2020年第10期。從現(xiàn)有行政規(guī)范性文件制定的實(shí)際情況看,行政規(guī)范性文件嚴(yán)于上位法要求的情形往往出現(xiàn)在教育、安全等有利于公共利益保護(hù)、人的生活質(zhì)量提升和全面發(fā)展的領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域中,中央立法為了顧及地方的差異性,往往在教育要求或者安全指數(shù)等方面取一個(gè)中間值,地方則可以根據(jù)實(shí)際情況以行政規(guī)范性文件的方式作出嚴(yán)于上位法的要求。雖然,這種嚴(yán)于上位法的要求在一定程度上增加了相關(guān)公民、法人或者其他組織的義務(wù),但是是上位法允許的,或者可以看作是獲得了一種“間接”授權(quán)。因此,只要不脫離實(shí)際情況,這種嚴(yán)于上位法要求的行政規(guī)范性文件是符合上位法目的、原則的,不宜認(rèn)定為“抵觸”。(2)行政規(guī)范性文件寬于上位法要求。如某省人大常委會(huì)制定的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》規(guī)定,勞動(dòng)積累工,用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林等,按標(biāo)準(zhǔn)工日計(jì)算,每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每年承擔(dān)不超過(guò)20個(gè)。(18)《安徽省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》第13條。某縣政府認(rèn)為本地勞動(dòng)積累工需求量不大,故作出規(guī)定,勞動(dòng)積累工,用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林等,按標(biāo)準(zhǔn)工日計(jì)算,每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力每年承擔(dān)不超過(guò)10個(gè)。國(guó)家政策一直以來(lái)強(qiáng)調(diào)盡可能減免、盡量不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān),某縣政府根據(jù)實(shí)際需求以行政規(guī)范性文件的方式減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),與省地方性法規(guī)規(guī)定不一致,但符合國(guó)家關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的管理目的、原則。行政規(guī)范性文件寬于上位法要求,本質(zhì)上是以行政規(guī)范性文件的方式減免上位法規(guī)定的公民、法人或者其他組織的義務(wù)。一般來(lái)說(shuō),上位法為公民、法人或者其他組織設(shè)定的義務(wù)必須履行,行政機(jī)關(guān)即使要減免其法定義務(wù)也需要有法定依據(jù)。但是,在有些領(lǐng)域中地方若有條件,以行政規(guī)范性文件的方式減免上位法為公民、法人或者其他組織設(shè)定的義務(wù),也不構(gòu)成與上位法“抵觸”。如上述農(nóng)民負(fù)擔(dān),從國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)說(shuō),最終可能會(huì)逐漸取消,因此允許有條件的地方以行政規(guī)范性文件的方式適當(dāng)減免上位法規(guī)定的法定義務(wù),符合上位法的目的、原則。

綜上,上述行政規(guī)范性文件“嚴(yán)于”“寬于”上位法,這種“不一致”情形并不當(dāng)然構(gòu)成違法。有權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為:“對(duì)符合上位法立法目的,確立比上位法規(guī)定更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的保護(hù)制度的,應(yīng)當(dāng)予以支持?！?19)沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告》,于2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上所作。可見,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)也是贊同這種做法的。我們知道,任何立法都有目的,立法目的是立法者的一種價(jià)值判斷,因此在判斷行政規(guī)范性文件是否與上位法相抵觸時(shí),透過(guò)上位法規(guī)范把握其中的法律價(jià)值是極為重要的。作為下位法的行政規(guī)范性文件必須滿足上位法的這種價(jià)值需求,其才有存在以及發(fā)揮其規(guī)范作用的正當(dāng)性。正如有學(xué)者所言:“凡是涉及實(shí)體問題的規(guī)定其中必然蘊(yùn)含著價(jià)值判斷或者政策選擇,部分程序性規(guī)則也同樣帶有政策性因素。若上位法條文已經(jīng)對(duì)政策或價(jià)值問題做出了選擇,而下位法只是沿著這一選擇的方向進(jìn)一步細(xì)化或者揭示上位法隱含的意思,那么下位法在這種情況下具有明確的上位法規(guī)定?！?20)俞祺:《行政規(guī)則的司法審查強(qiáng)度——基于法律效力的區(qū)分》,法律出版社,2018年,第35頁(yè)。是否可以把這種情形看作是有上位法依據(jù),可以作進(jìn)一步討論,但把這種“偏離”不作為違反上位法規(guī)定,應(yīng)該是可以接受的。

2.不利于上位法目的、原則實(shí)現(xiàn)的“不一致”

當(dāng)行政規(guī)范性文件是上位法的具體化時(shí),它的基本功能是執(zhí)行上位法,實(shí)現(xiàn)上位法的目的、原則。行政機(jī)關(guān)根據(jù)本地實(shí)際情況制定行政規(guī)范性文件,可以“偏離”上位法的規(guī)定,其目的是確保上位法能夠有效地解決本地實(shí)際問題。然而,有些時(shí)候,行政規(guī)范性文件的“偏離”雖然沒有否定或者抵觸上位法的目的、原則,但對(duì)上位法目的、原則的實(shí)現(xiàn)起不到推動(dòng)作用,或者不利于上位法目的、原則的全面、充分實(shí)現(xiàn),則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其違反上位法規(guī)定。如,某省人民政府辦公廳發(fā)布的《某省城鎮(zhèn)獨(dú)生子女父母計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定,“獨(dú)生子女死亡或傷、病殘達(dá)三級(jí)以上,改享計(jì)劃生育家庭特別扶助金的,取消或終止其獎(jiǎng)勵(lì)待遇”(21)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社,2020年,第162—163頁(yè)。。而《人口與計(jì)劃生育法》和該省的《人口與計(jì)劃生育條例》對(duì)獨(dú)生子女死亡或傷病殘家庭在享受扶助金的同時(shí)能否享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)待遇問題,并沒有作出明確的排除性規(guī)定。從上位法規(guī)定看,獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)金和獨(dú)生子女死亡或傷病殘家庭扶助金是兩種不同的制度設(shè)計(jì),前者是一種普惠性的獎(jiǎng)勵(lì)待遇,后者是在特殊情況下對(duì)特別家庭的一種救助和慰撫制度安排,且獨(dú)生子女死亡、傷病殘后,其父母只要沒有再生育,仍然是獨(dú)生子女的父母,身份并未改變,應(yīng)繼續(xù)享受獎(jiǎng)勵(lì)待遇,不應(yīng)取消。獨(dú)生子女父母在國(guó)家提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子期間,響應(yīng)國(guó)家號(hào)召,為國(guó)家的繁榮與穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn),黨和國(guó)家強(qiáng)調(diào)“對(duì)政策調(diào)整前的獨(dú)生子女家庭和農(nóng)村計(jì)劃生育雙女家庭,繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策,完善計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和特別輔助制度”(22)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》。。因而該省關(guān)于獨(dú)生子女死亡或傷病殘家庭取消獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)待遇、只發(fā)放計(jì)劃生育家庭特別扶助金的規(guī)定,對(duì)國(guó)家政策和上位法規(guī)定的理解發(fā)生了偏差,雖然也體現(xiàn)了對(duì)獨(dú)生子女死亡或傷病殘家庭的扶助關(guān)愛,并沒有否定上位法的目的、原則,但明顯不利于切實(shí)保障計(jì)劃生育家庭合法權(quán)益原則的充分實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)事例中也可以看出:(1)不利于上位法目的、原則實(shí)現(xiàn)的“偏離”,也會(huì)有“嚴(yán)于”或“寬于”兩種表現(xiàn),可見于適用范圍、條件的擴(kuò)大或者收縮,導(dǎo)致上位法的目的、原則難以全面、充分實(shí)現(xiàn);(2)判斷行政規(guī)范性文件內(nèi)容與上位法的“偏離”,需要從上位法目的、原則出發(fā),結(jié)合具體條文內(nèi)容,才能作出準(zhǔn)確的判斷。

(三)相抵觸的背離

“相抵觸”,是指行政規(guī)范性文件與上位法在調(diào)整同一對(duì)象的規(guī)范內(nèi)容之間存在“背離”。一個(gè)權(quán)威的解釋是:“‘相抵觸’帶有方向性,只能是下位法與上位法相抵觸,而不能用于同位階的法,也不能說(shuō)上位法與下位法相抵觸?！嗟钟|’帶有法律上的否定評(píng)價(jià)意義,表明下位法與上位法的‘不一致’已經(jīng)達(dá)到了足以反轉(zhuǎn)、抵消、架空、規(guī)避上位法的嚴(yán)重程度。”(23)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社,2020年,第120—121頁(yè)。也有學(xué)者提出較為相似的觀點(diǎn),即“相抵觸是指調(diào)整同一對(duì)象的法律規(guī)范之間的‘有你無(wú)我有我無(wú)你’式的不相容性”(24)孔祥俊:《法律解釋與適用方法》,中國(guó)法制出版社,2017年,第568頁(yè)。。這種“不相容性”足以達(dá)到行政規(guī)范性文件否定上位法,與“反轉(zhuǎn)、抵消、架空、規(guī)避上位法”具有相同的效果。如上位法規(guī)定“可以”,下位法規(guī)定“禁止”;上位法規(guī)定“不得收費(fèi)”,下位法規(guī)定“自帶工具”。行政規(guī)范性文件這種“背離”在效果上是對(duì)上位法的否定,導(dǎo)致上位法“失去”法效力。它有如下兩種情形:

1.背離上位法的明文規(guī)定

在同一調(diào)整對(duì)象的規(guī)范內(nèi)容上,行政規(guī)范性文件與上位法完全對(duì)立、沖突,構(gòu)成了背離上位法的明文規(guī)定。這種“背離”主要體現(xiàn)在行政規(guī)范性文件限制、剝奪上位法規(guī)定的公民、法人或者其他組織的權(quán)利,或者增加他們的義務(wù)。如在最高人民法院公布的一個(gè)公報(bào)案例中,法院認(rèn)為:“《聯(lián)合通知》是由司法部和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的政府性規(guī)范文件,不屬于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章的范疇,其規(guī)范的內(nèi)容不得與《物權(quán)法》《繼承法》《房屋登記辦法》等法律法規(guī)相抵觸。行政機(jī)關(guān)行使行政職能時(shí)必須符合法律規(guī)定,行使法律賦予的行政權(quán)力,其不能在有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定之外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力來(lái)限制或剝奪行政相對(duì)人的合法權(quán)利。行政機(jī)構(gòu)以此為由干涉行政相對(duì)人的合法權(quán)利,要求其履行非依法賦予的責(zé)任義務(wù),法院不予支持。故,被告依據(jù)《聯(lián)合通知》的規(guī)定要求原告必須出示遺囑公證書才能辦理房屋轉(zhuǎn)移登記的行為與法律法規(guī)相抵觸,對(duì)該涉案房屋不予辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的具體行政行為違法?！?25)《最高人民法院公報(bào)》2014年第8期。公民申請(qǐng)辦理房屋轉(zhuǎn)移登記,只要提供法定材料即可,而在法定材料中并不包括遺囑公證書,但是司法部和建設(shè)部的聯(lián)合發(fā)文,給公民增加了一項(xiàng)辦理遺囑公證的義務(wù),背離上位法的明文規(guī)定。因此,該行政規(guī)范性文件在行政訴訟中被法院否定。又如,某縣政府制定的《某縣實(shí)施〈某省臨時(shí)用地管理辦法〉細(xì)則》第12條規(guī)定:“臨時(shí)用地的期限一般不超過(guò)兩年。其中批準(zhǔn)礦業(yè)權(quán)人臨時(shí)用地或國(guó)家、省批準(zhǔn)立項(xiàng)的交通、能源、水利、軍事設(shè)施等項(xiàng)目的,臨時(shí)用地期限可以與礦業(yè)權(quán)許可期限或項(xiàng)目建設(shè)周期一致?！彼纳衔环ㄒ罁?jù)是《某省臨時(shí)用地管理辦法》。該辦法第15條第1款:“臨時(shí)用地的期限一般不超過(guò)2年。其中批準(zhǔn)探礦權(quán)人臨時(shí)用地或國(guó)家、省批準(zhǔn)立項(xiàng)的交通、能源、水利、軍事設(shè)施等項(xiàng)目的,臨時(shí)用地期限可以與探礦權(quán)許可期限或項(xiàng)目建設(shè)周期一致。”我們知道,礦業(yè)權(quán)包含探礦權(quán)與采礦權(quán),這兩種權(quán)利既相互獨(dú)立又具有聯(lián)系。《礦產(chǎn)資源法》第3條第3款規(guī)定,勘查、開采礦產(chǎn)資源,必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán),并辦理登記。由此可見,《礦產(chǎn)資源法》是將勘查和開采分為兩個(gè)行為分別進(jìn)行規(guī)制,以實(shí)現(xiàn)各自的規(guī)制目的。本事例中,作為上位法的《某省臨時(shí)用地管理辦法》把臨時(shí)用地期限一般為兩年限于“探礦權(quán)許可期限或項(xiàng)目建設(shè)”,但作為下位法的《某縣實(shí)施〈某省臨時(shí)用地管理辦法〉細(xì)則》則擴(kuò)大到“礦業(yè)權(quán)許可期限或項(xiàng)目建設(shè)”。一般來(lái)說(shuō),礦業(yè)權(quán)中的采礦行為需要持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間,開采被許可部分資源一般都要超過(guò)兩年,因此,《某縣實(shí)施〈某省臨時(shí)用地管理辦法〉細(xì)則》實(shí)際上會(huì)將臨時(shí)用地的兩年期限大大突破,不符合國(guó)家設(shè)置臨時(shí)用地制度的目的,明顯違反了上位法的規(guī)定,甚至?xí)芸丈衔环ㄔO(shè)立的臨時(shí)用地制度。

2.背離上位法的目的、原則

與前一種情形不同的是,背離上位法的目的、原則往往具有隱蔽性、模糊性,因?yàn)樵诒硎瞿康摹⒃瓌t時(shí)上位法往往會(huì)使用一些不確定法律概念,在這種情況下行政規(guī)范性文件是否與上位法相抵觸,有時(shí)很難快速判斷,往往需要通過(guò)運(yùn)用法解釋方法探究上位法目的、原則的真實(shí)含義。有學(xué)者認(rèn)為:“雖然這類文件沒有明顯違法,或者與上級(jí)、本級(jí)人大及其常委會(huì)決議中的規(guī)定不抵觸,但與其立法目的和立法精神相反,其旨在抵消上述法律性文件的精神,這是隱性的抵觸,也應(yīng)撤銷?！?26)羅建明:《規(guī)范性文件備案審查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)》,《人大研究》2007年第9期。這一觀點(diǎn)將此種情形歸納為“隱性抵觸”,十分妥帖。即,雖然行政規(guī)范性文件沒有作出與上位法相反的規(guī)定,但它抵消了上位法的規(guī)定,使之無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)整功能。如上位法沒有規(guī)定機(jī)動(dòng)車年檢之前必須處理全部交通違法行為的罰單,但行政規(guī)范性文件規(guī)定機(jī)動(dòng)車有未處理的違法行為罰單不得年檢。這種做法,讓有關(guān)機(jī)動(dòng)車年檢的上位法規(guī)定難以發(fā)揮調(diào)控作用。又如,建設(shè)部《公共租賃住房管理辦法》第27條規(guī)定,承租人無(wú)正當(dāng)理由連續(xù)6個(gè)月以上閑置公共租賃住房的,應(yīng)當(dāng)退回公共租賃住房。有的行政規(guī)范性文件規(guī)定,對(duì)于這種情形,有關(guān)部門可以市場(chǎng)房屋租賃價(jià)向其收取房租。本來(lái)上位法之所以作出“退回公共租賃住房”的規(guī)定,是為了出租給其他符合條件的人,但行政規(guī)范性文件這樣的規(guī)定,變相把公共租賃住房當(dāng)作普通出租房收取房租,與《公共租賃住房管理辦法》的目的、原則完全不合。“隱性抵觸”判斷難度大,且容易引起爭(zhēng)議,因此對(duì)于“隱性抵觸”的行政規(guī)范性文件,備案審查中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持體系性審查思維,運(yùn)用目的解釋方法,精準(zhǔn)把握上位法的目的、原則,以便作出準(zhǔn)確的判斷。

四、違反上位法規(guī)定的審查例外

如上所述,在國(guó)家法律體系中行政規(guī)范性文件是實(shí)質(zhì)意義上的法,具有普遍約束力,因此,基于國(guó)家法制統(tǒng)一的要求,它不得違反上位法規(guī)定。為了確保行政規(guī)范性文件的合法性,本文提出了違反上位法規(guī)定的兩個(gè)備案審查具體規(guī)則,即“不一致的偏離”和“相抵觸的背離”。但是,在適用這兩條規(guī)則的時(shí)候,下列兩種情形需另作特別考量:

(一)探索性改革的規(guī)定

中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家法治建設(shè)沒有先例可以學(xué)習(xí)、仿照,因此讓部分有條件的地方“先行先試”,一直是我們法治國(guó)家建設(shè)過(guò)程中的一種策略與方法?！读⒎ǚā返?2條第2款實(shí)際上就是允許省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以作一些探索性改革的地方性立法。國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》第25條第2款規(guī)定:“對(duì)國(guó)家尚無(wú)明確規(guī)定的探索性改革決策事項(xiàng),可以明示法律風(fēng)險(xiǎn),提交決策機(jī)關(guān)討論?！边@一規(guī)定在法律原則、精神上與《立法法》第82條第2款暗合。對(duì)于地方政府在國(guó)家尚無(wú)明確規(guī)定情況下作出的探索性改革決策事項(xiàng),我們不能因?yàn)樗鼪]有法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策的規(guī)定就輕易否定其合法性。盡管上述規(guī)定分別適用于地方性法規(guī)和重大行政決策,但其立法精神、原則也可以為行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件所參照;況且,有一些重大公共政策和措施類決策本身就是以行政規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)的。也就是說(shuō),地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,也可以制定具有探索性改革內(nèi)容的行政規(guī)范性文件。

我們知道,任何立法都是其制定時(shí)刻社會(huì)需求的反映。法律制定并實(shí)施之后,為了保障它的權(quán)威性,要盡可能維護(hù)它的穩(wěn)定性,不能朝令夕改。但是,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展會(huì)不斷提出新問題,會(huì)挑戰(zhàn)法律的權(quán)威性。如在“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式的網(wǎng)約車這種客運(yùn)服務(wù)新業(yè)態(tài)出現(xiàn)之后,絕大多數(shù)有關(guān)城市出租車管理的地方性法規(guī)都沒有及時(shí)修改,相關(guān)管理部門就陷入了無(wú)法“依法行政”的窘境。然而,地方政府必須直面這些新問題,并給出管理之策,以維護(hù)良好的客運(yùn)出租車運(yùn)營(yíng)秩序。在上位法沒有修改之前,地方政府通常是以制定行政規(guī)范性文件的方式來(lái)應(yīng)對(duì)這些新問題。這些行政規(guī)范性文件或許與上位法規(guī)定不一致甚至可能是相抵觸的,但我們不能輕易否定這些行政規(guī)范性文件的合法性。正如沈春耀主任在談到法規(guī)備案審查時(shí)所指出的:“為發(fā)揮地方立法實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用,應(yīng)當(dāng)允許地方在合理范圍內(nèi)先行探索,逐步形成行之有效的經(jīng)驗(yàn),既解決實(shí)踐急需,又為下一步修改完善國(guó)家法律提供實(shí)踐依據(jù)?！?27)沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021年備案審查工作情況的報(bào)告》,2021年12月21日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議上所作。從過(guò)去幾十年的情況看,中國(guó)很多法律規(guī)定都是源于這樣的探索性改革措施。自改革開放以來(lái),中國(guó)的政策制定過(guò)程都是建立在中央和地方互動(dòng)這樣一個(gè)基本模式之上,即中央確定政策目標(biāo),政策工具卻是由地方政府摸索和嘗試,最后才在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。因中國(guó)地域遼闊、各地差異較大,這種反復(fù)試驗(yàn)及不斷反饋的機(jī)制非常適合采用多樣化的政策工具和培育不同的動(dòng)員組織模式,這讓中央政府無(wú)論面對(duì)何種情況都能找到相應(yīng)的政策工具。(28)參見韓博天(Sebastian Heilmann):《紅天鵝——中國(guó)獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新》,石磊譯,中信出版集團(tuán),2018年,第11頁(yè)。

基于上述認(rèn)識(shí),備案機(jī)關(guān)在對(duì)探索性改革的行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí),需要處理好如下三個(gè)關(guān)系:(1)探索性改革規(guī)定與上位法目的、原則的關(guān)系。改革在相當(dāng)程度上是對(duì)立法中某些具體規(guī)則的修正甚至否定,因此改革與法律之間必然存在一種緊張關(guān)系。因此,對(duì)涉及探索性改革的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí),可以先推定其合法,然后從上位法規(guī)定的目的、原則出發(fā),盡可能證成其與上位法規(guī)定的目的、原則相一致,即使有所“偏離”,也不宜輕易否認(rèn)其合法性。之所以如此,是因?yàn)樗赡芤呀?jīng)實(shí)施并形成了一定的行政秩序,應(yīng)當(dāng)盡可能保持其持續(xù)、穩(wěn)定。(2)國(guó)家基本政策、方針與探索性改革方向和要求的關(guān)系。國(guó)家基本政策、方針引領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基本方向,具有綱領(lǐng)性。在國(guó)家發(fā)展過(guò)程中,地方政府面臨的新問題有時(shí)在法律中的確找不到解決的方法,因此地方政府通常會(huì)以行政規(guī)范性文件的方式明確相關(guān)政策,有的以試點(diǎn)方式積累解決問題的經(jīng)驗(yàn),成熟之后再推廣。對(duì)于這類行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查,必須充分考慮國(guó)家基本政策、方針,判斷是否偏離了它們引領(lǐng)的方向。對(duì)于這種情況,一些地方政府立法及時(shí)作出了回應(yīng)。如《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》第26條規(guī)定:“對(duì)目標(biāo)、實(shí)效等方面符合國(guó)家或者省級(jí)探索性改革舉措的審查事項(xiàng),行政合法性審查機(jī)構(gòu)在出具審查意見時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮改革發(fā)展的方向和要求?！边@一要求同樣也可以適用于事后的備案審查。(3)審查機(jī)關(guān)與行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的關(guān)系。在對(duì)涉及探索性改革的行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí),遇有與上位法規(guī)定的目的、原則“偏離”甚至“背離”情況時(shí),備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證,廣泛聽取各方面的意見,尤其是制定機(jī)關(guān)的意見。因?yàn)?正如有學(xué)者所言:“制定機(jī)關(guān)是規(guī)范性文件的‘生產(chǎn)商’,不僅掌握第一手資料和信息,而且了解制定的背景和具體情況,由其說(shuō)明該規(guī)范性文件或具體條款的原意、目的及其法律依據(jù),澄清并解釋規(guī)范性文件受到的質(zhì)疑,有利于正確判斷規(guī)范性文件的合法性與合理性。”(29)李松峰:《“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式》,《法學(xué)》2019年第3期。

(二)創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定

《憲法》90條第2款規(guī)定:“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi),發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！钡?07條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,……發(fā)布決定和命令?！庇纱丝梢?行政機(jī)關(guān)只要在自己的法定權(quán)限范圍之內(nèi)就可以制定行政規(guī)范性文件。一般認(rèn)為,即使行政機(jī)關(guān)在自己法定權(quán)限范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件,其內(nèi)容也必須有上位法依據(jù)。也就是說(shuō),行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件僅有組織法依據(jù)是不夠的,還必須有行為法依據(jù)。實(shí)際上,這種理解只承認(rèn)行政機(jī)關(guān)能夠制定執(zhí)行性行政規(guī)范性文件,不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)能夠制定創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件。從控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力角度看,這樣的認(rèn)識(shí)并非沒有法律意義,但它脫離了中國(guó)國(guó)情,與行政管理實(shí)踐需要相悖。本文認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有制定創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件的職權(quán)。

行政機(jī)關(guān)制定創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件不能游離于備案審查之外,這是行政合法性原則導(dǎo)出的一個(gè)必然結(jié)論。但是,由于創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件沒有上位法依據(jù),“不違反上位法規(guī)定”并非當(dāng)然可以直接適用,對(duì)創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件備案審查,必須處理好以下幾個(gè)關(guān)系:(1)法制統(tǒng)一與有效治理的關(guān)系。一個(gè)國(guó)家的法制必須統(tǒng)一,這是法治國(guó)家建設(shè)的基本前提。但中國(guó)幅員遼闊,法制統(tǒng)一原則之下,立法有時(shí)并不能完全滿足地方差異性的需要。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)服從上位法的規(guī)定,那么地方有效治理就可能難以實(shí)現(xiàn)。因此,針對(duì)地方政府就地方差異性制定的創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件,應(yīng)當(dāng)在融合“法制統(tǒng)一與有效治理關(guān)系”基礎(chǔ)上重新解釋“合法性”,凸現(xiàn)有效治理的價(jià)值,以回應(yīng)地方有效治理的需求。(2)權(quán)利保護(hù)與權(quán)力限制的關(guān)系。權(quán)利保護(hù)與權(quán)力限制是法治國(guó)家建設(shè)的永恒主題,不得隨意突破。創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件同樣也必須恪守這一規(guī)則。創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件可以擴(kuò)大權(quán)利范圍,如財(cái)政允許的話政府在不違背公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的前提下可以增加補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放,也可以提高限制權(quán)力的要求,如作出縮短審批期限的承諾性規(guī)定。但是,若創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件隨意擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)權(quán)力、增加公民、法人或者其他組織的義務(wù),則應(yīng)當(dāng)明確加以否定。(3)客觀需要與上位法空缺的關(guān)系。地方政府基于客觀需要制定創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件,在上位法空缺的情況下,如何把握創(chuàng)設(shè)性行政規(guī)范性文件合法性方向,可能需要備案審查機(jī)關(guān)以問題為導(dǎo)向,來(lái)判斷客觀需要是否具有正當(dāng)性、合理性,從而作出是否合法的判斷結(jié)論。

結(jié) 語(yǔ)

行政規(guī)范性文件備案審查是一種事后審查,它的基本功能,一是保證黨中央令行禁止,二是保障憲法法律實(shí)施,三是保護(hù)公民合法權(quán)利,同時(shí)促進(jìn)規(guī)范性文件制定水平的提高。(30)參見梁鷹:《備案審查制度若干問題探討》,《地方立法研究》2019年第6期。因此,在整個(gè)國(guó)家法律監(jiān)督制度中,它具有十分重要的地位。在制度設(shè)計(jì)上,備案審查制度主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下之間的“層級(jí)審查”,而不是由獨(dú)立“第三方”來(lái)進(jìn)行審查。在很大程度上,它是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種自我審查機(jī)制。(31)參見封麗霞:《制度與能力:備案審查制度的困境與出路》,《政治與法律》2018年第12期。這一制度特點(diǎn)決定了備案機(jī)關(guān)秉持公正、公平的立場(chǎng)十分重要。

龐德說(shuō):“法律必須穩(wěn)定,但又不能靜止不變?！?32)羅斯科·龐德:《法律史解釋》,鄧正來(lái)譯,中國(guó)法制出版社,2002年,第2頁(yè)。其實(shí),就中國(guó)國(guó)情看,行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件,既是法律的穩(wěn)定器,又是法律變化的助推器。正如韓博天所觀察到的那樣,中國(guó)獨(dú)特的政策制定方式是,“在制定政策過(guò)程中允許改變一些已有的規(guī)定來(lái)適應(yīng)周圍環(huán)境的變化,并在執(zhí)行過(guò)程中不斷調(diào)整,這種政策風(fēng)格要求決策者有較強(qiáng)的創(chuàng)造力”(33)韓博天(Sebastian Heilmann):《紅天鵝——中國(guó)獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新》,石磊譯,第4頁(yè)。。從這個(gè)意義上講,行政規(guī)范性文件確實(shí)具有法律、法規(guī)和規(guī)章不可替代的功能。因此,必須認(rèn)真對(duì)待行政規(guī)范性文件備案審查中“違反上位法規(guī)定”的理解與適用問題。與此同時(shí),本文的討論雖然是基于行政規(guī)范性文件的備案審查而展開,但就“違反上位法規(guī)定”兩種表現(xiàn)形式的提煉——“偏離”與“背離”,也可以擴(kuò)展適用到所有規(guī)范性文件的備案審查之中。