［關(guān)鍵詞］ 水土保持補(bǔ)償費(fèi);執(zhí)法;案例；化窩煤礦

［摘 要］ 以畢節(jié)市水務(wù)局查處的貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)案件為例，從執(zhí)法主體合法、“一案兩卷”辦案、自由裁量適當(dāng)、法制審核規(guī)范、留置送達(dá)有效等方面對(duì)典型案例進(jìn)行解剖分析，探討了案例中執(zhí)法主體、征收標(biāo)準(zhǔn)和違法成本等問題，可為規(guī)范執(zhí)法、以案釋法提供參考。

［中圖分類號(hào)］ S157" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.009

依法繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，是生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)。但是，在水土保持監(jiān)督管理實(shí)踐中，一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目以各種理由推脫不繳甚至拒繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)，造成水利規(guī)費(fèi)流失和不良的社會(huì)影響，已成為各級(jí)審計(jì)反饋整改的重點(diǎn)問題之一。筆者以畢節(jié)市水務(wù)局依法立案查處的貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)案為例，通過案例剖析規(guī)范執(zhí)法，達(dá)到查處一案、警示一批、教育一片、整改一方的目的。

1 項(xiàng)目概況

化窩煤礦是貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司開發(fā)建設(shè)的生產(chǎn)礦井，位于百里杜鵑管理區(qū)金坡鄉(xiāng)［2007年7月前屬黔西縣（現(xiàn)黔西市）管轄］境內(nèi)，距黔西市城區(qū)約25 km。該礦屬技改礦，井田面積488.08 hm2，礦井保有資源量1 502.8萬t，設(shè)計(jì)可采儲(chǔ)量885.07萬t，設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力30萬t／a，服務(wù)年限21.1 a。項(xiàng)目建設(shè)區(qū)由生產(chǎn)場(chǎng)地、行政福利設(shè)施場(chǎng)地、風(fēng)井場(chǎng)地、連接道路、備用排矸場(chǎng)、給排水系統(tǒng)、附屬系統(tǒng)、廢棄場(chǎng)地8部分組成，占地面積6.57 hm2，其中永久占地6.03 hm2、臨時(shí)占地0.54 hm2。工程建設(shè)挖填土石方量約5萬m3，年排矸量3萬t。項(xiàng)目總投資6 766.43萬元，其中土建投資1 120.43萬元。項(xiàng)目于2010年11月開工，2015年竣工。

2 案例查處情況

2021年11月，在貴州省開展水土保持補(bǔ)償費(fèi)清繳專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)期間，發(fā)現(xiàn)貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司存在欠繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)行為。根據(jù)貴州省水利廳《關(guān)于黔西縣金坡鄉(xiāng)化窩煤礦（變更）水土保持方案的復(fù)函》（黔水?！?012〕221號(hào)）核定化窩煤礦建設(shè)期水土保持補(bǔ)償費(fèi)13.14萬元；按照能源部門提供的煤礦企業(yè)上報(bào)以銷定產(chǎn)行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年1月至2020年12月共生產(chǎn)原煤88.43萬t，以現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)0.35元／t計(jì)算，應(yīng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)30.95萬元，共計(jì)44.09萬元。該公司僅在2017年12月、2020年5月共繳納7.71萬元，合計(jì)欠繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)36.38萬元，經(jīng)多次催繳仍不繳納，構(gòu)成拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)違法案件。

因百里杜鵑管理區(qū)水務(wù)和生態(tài)移民局不具備執(zhí)法主體資格，故本案采取提級(jí)辦理的方式，案件由畢節(jié)市水務(wù)局承辦。市水務(wù)局分別于2022年4月8日、5月6日下達(dá)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)追繳通知書》和《責(zé)令限期繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)通知單》，省、市、區(qū)三級(jí)水行政主管部門本著教育與處罰相結(jié)合的原則，多次到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行催繳，并向企業(yè)普及了相關(guān)法律知識(shí)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，該公司在2022年4月、6月2次共補(bǔ)繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)5.0萬元，但以企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難為由，仍拒不繳納剩余的31.38萬元，從而構(gòu)成拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的違法行為。

2022年6月，市水務(wù)局正式立案調(diào)查。按照法定程序進(jìn)行調(diào)查取證、案件討論、法制審核和黨組集體討論后，2022年8月市水務(wù)局正式下達(dá)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)滯納金征收決定書》，決定“征繳建設(shè)期和生產(chǎn)運(yùn)行期水土保持補(bǔ)償費(fèi)31.38萬元，并自2022年5月21日起至實(shí)際繳清之日止按日加收滯納部分0.5‰的滯納金”；同月下達(dá)《水行政處罰決定書》，“處應(yīng)繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)一倍的罰款31.38萬元；逾期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”。該公司未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，又未在規(guī)定期限內(nèi)履行規(guī)定的義務(wù)，強(qiáng)制執(zhí)行催告期屆滿后，該企業(yè)仍拒不履行法定義務(wù)，遂依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

在人民法院案件受理期間，該公司又補(bǔ)繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)15.07萬元，實(shí)際欠繳16.31萬元。2023年4月26日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民法院下達(dá)《行政裁定書》（2023黔0502行審62號(hào)、2023黔0502行審63號(hào)），裁定：準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司補(bǔ)繳建設(shè)期和生產(chǎn)期水土保持補(bǔ)償費(fèi)16.31萬元和截至2023年4月6日的滯納金5.04萬元，4月7日至水土保持補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際繳清之日止，以未繳費(fèi)16.31萬元為基數(shù)，按每日0.5‰的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算滯納金；準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司繳納罰款31.38萬元及加處罰款31.38萬元。

截至2023年9月7日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民法院已強(qiáng)制執(zhí)行未繳納的水土保持補(bǔ)償費(fèi)本金、滯納金和部分行政罰款，共計(jì)33.39萬元，案件處于執(zhí)行終等中。

3 案例分析

本案例辦理中，直接涉及《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》等法律，在法定期限內(nèi)嚴(yán)格按照立案、調(diào)查取證、審查、事先告知、聽取陳述和申辯、做出處罰決定、送達(dá)執(zhí)行等實(shí)施行政執(zhí)法，涵蓋了除行政復(fù)議、行政訴訟外的所有執(zhí)法程序，主要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、處罰適當(dāng)、程序合法，人民法院行政裁決予以支持，是畢節(jié)市水行政執(zhí)法的成功案例之一，可以作為規(guī)范辦理水事違法案件的重要參考。

3.1 執(zhí)法主體合法

百里杜鵑管理區(qū)作為2007年7月經(jīng)貴州省委、省政府批準(zhǔn)成立的畢節(jié)市委、市政府正縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，區(qū)水務(wù)和生態(tài)移民局本身并不具備執(zhí)法主體資格，而本案采取提級(jí)辦理的方式，由畢節(jié)市水務(wù)局承辦，案件承辦人均持有有效的行政執(zhí)法證件，確保了行使行政執(zhí)法權(quán)的主體資格合法有效。

3.2 “一案兩卷”辦案

針對(duì)貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)一案在征收滯納金方面涉及行政強(qiáng)制、在拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)方面涉及行政處罰，本案在提高辦案效率的同時(shí)，首次按照“一案兩卷”的立卷形式來辦理，在行政處罰前先期下達(dá)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)滯納金征收事前告知書》（畢水滯征告字〔2022〕1號(hào)）和《水土保持補(bǔ)償費(fèi)滯納金征收決定書》（畢水滯征字〔2022〕1號(hào)），在當(dāng)事人仍拒絕履行的情況下才進(jìn)行行政處罰，讓當(dāng)事人充分享有法定救濟(jì)權(quán)限。

3.3 自由裁量適當(dāng)

自由裁量權(quán)一般與行政行為結(jié)合在一起，是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)有一定選擇余地的處置權(quán)力。自由裁量權(quán)是否得到合理使用，是整個(gè)行政執(zhí)法過程規(guī)范性的一個(gè)具體體現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》第五十七條，“違反本法規(guī)定，拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，自滯納之日起按日加收滯納部分萬分之五的滯納金，可以處應(yīng)繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)三倍以下的罰款”。本案在辦理過程中遵循教育與處罰相結(jié)合的原則，并嚴(yán)格按照《貴州省水行政處罰裁量基準(zhǔn)》，逾期未繳納水土保持費(fèi)2個(gè)月以下的，處應(yīng)繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)1倍罰款，既達(dá)到了教育違法企業(yè)、糾正違法行為的目的，又讓執(zhí)法行為有力度、有溫度。

3.4 法制審核規(guī)范

重大行政執(zhí)法決定法制審核制度是黨的十八屆四中全會(huì)以來在行政執(zhí)法領(lǐng)域推行的一項(xiàng)重大改革，對(duì)于完善行政執(zhí)法程序、加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為具有重要意義，是保證重大行政執(zhí)法決定合法、有效，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升行政執(zhí)法公信力和執(zhí)行力，避免因違法或不當(dāng)執(zhí)法損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的一項(xiàng)重要措施。本案在開展法制審核工作前，首先充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在做出重大行政執(zhí)法決定前的法律顧問作用，由專業(yè)法律隊(duì)伍提出書面的法律建議書，法制審核部門在參考法律建議書的基礎(chǔ)上對(duì)承辦機(jī)構(gòu)草擬的執(zhí)法決定和相關(guān)材料進(jìn)行合法性及合理性審核，并出具書面審核意見供負(fù)責(zé)人參考。法制審核人員均具有法律從業(yè)資格，確保了法制審核的專業(yè)性和權(quán)威性。

3.5 留置送達(dá)有效

行政執(zhí)法部門做出的行政處罰決定，只有依照法定程序和方式送交當(dāng)事人，為此，發(fā)生法律效力；行政執(zhí)法過程中相關(guān)文件是否有效送達(dá)，也是行政執(zhí)法程序是否規(guī)范的一種重要體現(xiàn)。本案中違法企業(yè)在行政機(jī)關(guān)送達(dá)相關(guān)法律文書過程中采取躲避拒不配合簽收送達(dá)回執(zhí)的方式來逃避處罰，給執(zhí)法人員辦案增加了困難。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第六十一條規(guī)定：行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。為此，本案多次采用留置送達(dá)的方式來確保送達(dá)的有效性，在留置送達(dá)的過程中，送達(dá)人邀請(qǐng)有關(guān)基層組織2名工作人員作為證明人，并在送達(dá)回證上簽名；同時(shí)在受達(dá)人的辦公場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)宣讀相關(guān)決定，并在辦公場(chǎng)所張貼，全程錄音錄像，確保了送達(dá)程序的有效性。

4 案例探討

本案例的執(zhí)法程序合規(guī)合法，違法事實(shí)清楚，適用法律恰當(dāng)，但是通過復(fù)盤案例的辦理過程和企業(yè)承擔(dān)的違法成本，有值得深思之處。

4.1 執(zhí)法主體要更有效

百里杜鵑管理區(qū)作為2007年7月經(jīng)貴州省委、省政府批準(zhǔn)成立的畢節(jié)市委、市政府正縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，不是政府職能部門，不具備執(zhí)法主體資格。在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生水土保持違法案件，直接由市級(jí)提級(jí)辦理，是確保執(zhí)法主體合法有效的方式，但是也并非唯一的方式。本案例從正式立案查處到人民法院下達(dá)行政裁決，歷時(shí)近1 a，現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)文書10次，行政執(zhí)法成本約1.0萬元，時(shí)間跨度長(zhǎng)，行政成本高，耗用了市級(jí)有限的行政資源。如采用委托執(zhí)法方式，整合區(qū)水務(wù)和生態(tài)移民局的技術(shù)力量具體承辦，客觀上市水務(wù)局雖有法律風(fēng)險(xiǎn)，但有利于增強(qiáng)百里杜鵑管理區(qū)的水土保持監(jiān)管能力。

4.2 征收標(biāo)準(zhǔn)有待商榷

《國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于降低電信網(wǎng)碼號(hào)資源占用費(fèi)等部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2017〕1186號(hào)）明確從2017年7月1日起，降低水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)也明確“2017年7月1日前應(yīng)交未交的上述行政事業(yè)性收費(fèi)，補(bǔ)交時(shí)應(yīng)按原標(biāo)準(zhǔn)征收”?！妒“l(fā)展改革委 省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于降低電信網(wǎng)碼號(hào)資源占用費(fèi)等部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（黔發(fā)改收費(fèi)〔2017〕1610號(hào)）明確“開采期間，石油、天然氣以外的礦產(chǎn)資源按照開采量（采掘、采剝總量）由每噸0.5元降為每噸0.35元按季度計(jì)征”。本案例中，核定征收時(shí)段跨越2017年7月1日，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按0.35元／t計(jì)算，值得商榷。

4.3 違法成本加劇困境

本案例的當(dāng)事人貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司所屬化窩煤礦是百里杜鵑管理區(qū)范圍內(nèi)礦界最寬、儲(chǔ)量最大的生產(chǎn)礦井，目前開采的15號(hào)煤層，平均厚度1.7 m。因井下地質(zhì)構(gòu)造條件差，含矸率、含硫量高，加上經(jīng)營(yíng)管理不善等原因，年均達(dá)產(chǎn)率僅58.95%，煤炭發(fā)熱量?jī)H10 465 kJ/kg，以電煤銷售價(jià)格0.014元／kJ計(jì)，經(jīng)營(yíng)是虧損的，這固然是該公司無法按期繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的原因之一，但是水土保持法律法規(guī)并未規(guī)定此類情況的減緩免交條件，該公司沒有任何理由和借口拖延履行法定義務(wù)。因5次錯(cuò)過了免于行政處罰的時(shí)間窗口而受到水行政處罰，不僅要補(bǔ)繳拖欠的本金，還要繳納滯納金、處應(yīng)繳數(shù)額2倍的罰款，同時(shí)被納入失信被執(zhí)行人名單、限制高消費(fèi)措施，結(jié)果得不償失，代價(jià)慘重，教訓(xùn)深刻。企業(yè)本身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，付出的違法成本更加劇了企業(yè)生存的困境。

5 結(jié)束語

畢節(jié)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”試驗(yàn)區(qū)，又是“全國(guó)法治政府建設(shè)示范市”，依法行政、依法執(zhí)法，建設(shè)法治政府對(duì)水行政執(zhí)法提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)格的要求。本案例執(zhí)法背景是畢節(jié)市兩任政府主要領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)審計(jì)、百里杜鵑管理區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)反饋問題整改內(nèi)容之一，為完成審計(jì)整改而倒逼水務(wù)部門擔(dān)當(dāng)作為的執(zhí)法實(shí)踐。水務(wù)部門要主動(dòng)作為，敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法，讓違法行為“無處藏身”，切實(shí)提高違法案件辦理的數(shù)量。本案例同時(shí)也折射出具體辦案人員對(duì)政策把握能力的不足，需要強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，精通有關(guān)法律法規(guī)和政策，切實(shí)提升違法案件辦理的質(zhì)量，讓法律成為“長(zhǎng)牙齒的老虎”，使辦理的每一件水土保持違法案件都經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)。

第一作者： 孟天友（1971—），男，貴州畢節(jié)人，畢節(jié)市水土保持監(jiān)測(cè)中心主任，高級(jí)工程師，農(nóng)學(xué)學(xué)士，主要從事水土保持技術(shù)和管理工作。

通信作者： 羅忠志（1987—），男，貴州大方人，工程師，碩士，主要從事水土保持技術(shù)與管理工作。E-mail： 1340376436@qq.com

（責(zé)任編輯 張緒蘭）

［引用格式］ 孟天友，羅忠志，溫玉峰，等.水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收的執(zhí)法案例分析：以貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)案為例[J].中國(guó)水土保持，2024（5）：26-28.