［關(guān)鍵詞］ 水土保持方案；質(zhì)量抽查；黑龍江省

［摘 要］ 為加強(qiáng)水土保持事中事后監(jiān)管，基于工作實(shí)踐，黑龍江省采用專家打分法，綜合考慮數(shù)量、行業(yè)類別、監(jiān)管重點(diǎn)、方案級(jí)別、許可方式等，抽取2018—2022年市、縣批復(fù)的116個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案進(jìn)行了質(zhì)量抽查。結(jié)果表明：方案總體質(zhì)量較好，中等及以上方案有111個(gè)，合格率達(dá)到95.69%，不合格方案有5個(gè)，不合格率為4.31%；2021—2022年的水土保持方案質(zhì)量優(yōu)于2018—2020年的，2021—2022年大部分方案存在缺少現(xiàn)場調(diào)查情況、水土保持措施針對(duì)性不強(qiáng)等問題，但在表土保護(hù)、土石方綜合利用、取棄土場選址等方面的質(zhì)量明顯高于2018—2020年的；市、縣兩級(jí)水土保持方案質(zhì)量情況基本一致，建議在水土保持方案評(píng)審中，邀請(qǐng)至少3位以上的省級(jí)專家進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)；鐵路、輸變電、機(jī)場、水利等項(xiàng)目水土保持方案質(zhì)量整體優(yōu)于其他行業(yè)項(xiàng)目，大型項(xiàng)目的方案質(zhì)量較高，建議對(duì)方案質(zhì)量不高的項(xiàng)目，加強(qiáng)質(zhì)量把控，即前期嚴(yán)格審查、后期加強(qiáng)監(jiān)管。

［中圖分類號(hào)］ S157" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.007

隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境及水土保持的要求也越來越高[1]。水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中切實(shí)做好人為水土流失防治的最初環(huán)節(jié)，水土保持方案是確保生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目涉及水土保持相關(guān)工作高質(zhì)量完成的根本保障。近年來，隨著水土保持方案資質(zhì)放開及方案審批權(quán)限下放，方案總體質(zhì)量出現(xiàn)了下滑趨勢和大幅波動(dòng)現(xiàn)象，一些水土保持方案的質(zhì)量堪憂，簡單、雷同，甚至與實(shí)際脫節(jié)，缺乏針對(duì)性、指導(dǎo)性和約束性，給生態(tài)文明建設(shè)留下了嚴(yán)重隱患[2]，尤其是市、縣批復(fù)的部分項(xiàng)目，其水土保持方案審核過程不夠嚴(yán)謹(jǐn)，僅是作為項(xiàng)目前期要件之一，并未充分發(fā)揮源頭預(yù)防作用[3]。筆者結(jié)合黑龍江省水利廳組織開展的水土保持方案質(zhì)量抽查實(shí)踐，分析存在的問題，提出相應(yīng)的建議，以提升方案編制質(zhì)量。

1 抽查方案

以黑龍江省各市（地）、縣（市、區(qū)）錄入全國水土保持信息管理系統(tǒng)中的水土保持方案為基數(shù)，抽取2018—2022年以來批復(fù)的水土保持方案報(bào)告書（表）。全省13個(gè)市（地）按照“一市一縣”抽取，年際間抽取的縣（市、區(qū)）原則上不重復(fù)，抽取數(shù)量不少于100個(gè)，本次抽取數(shù)量為116個(gè)（見表1）。綜合考慮數(shù)量、行業(yè)類別、監(jiān)管重點(diǎn)、方案級(jí)別、許可方式等，確定抽查對(duì)象和抽查比例。抽查的行業(yè)類別主要為易造成人為水土流失，且工程規(guī)模較大、需重點(diǎn)監(jiān)管的行業(yè)，如公路、鐵路、水利、風(fēng)電、輸變電、火電、露天煤礦、露天金屬礦、露天非金屬礦、機(jī)場等工程，涵蓋27個(gè)行業(yè)類別。水土保持方案報(bào)告書與方案報(bào)告表抽查比例為7∶3，其中方案報(bào)告書78個(gè)、方案報(bào)告表38個(gè)。按照許可方式分類，審批制項(xiàng)目72個(gè)、承諾制項(xiàng)目44個(gè)。

2 抽查要點(diǎn)

內(nèi)業(yè)審核是水土保持方案抽查的重要手段，在審核中以6個(gè)“是否存在”作為重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。

1）是否存在基礎(chǔ)資料明顯不實(shí)、內(nèi)容重大缺陷遺漏情況。基礎(chǔ)資料是編制水土保持方案的基礎(chǔ)，其不詳實(shí)或存在重大缺陷遺漏，如占地面積、挖填土石方量、防治責(zé)任范圍等相關(guān)數(shù)據(jù)存在矛盾、不合理等問題，直接影響水土保持方案的質(zhì)量，進(jìn)而影響項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的水土保持措施布設(shè)、土壤侵蝕量預(yù)測，從而影響水土流失面積的控制。

2）是否存在拆分項(xiàng)目、“以大報(bào)小”情況。通過核查項(xiàng)目立項(xiàng)文件（或項(xiàng)目前期工作情況說明）與水土保持方案中的主體工程建設(shè)內(nèi)容的對(duì)應(yīng)關(guān)系，分析是否存在項(xiàng)目拆分、“以大報(bào)小”問題。該問題的存在會(huì)直接影響項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍界定、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納、水土保持監(jiān)測等工作的正常開展，進(jìn)而影響水土保持設(shè)施驗(yàn)收，造成生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)滯后。

3）是否存在拷貝抄襲、張冠李戴等明顯錯(cuò)誤。主要查閱是否引用非本省的規(guī)范性文件作為編制依據(jù)、出現(xiàn)其他項(xiàng)目名稱或項(xiàng)目類型、出現(xiàn)與本項(xiàng)目無關(guān)的行政區(qū)劃名稱或水土流失防治分區(qū)、數(shù)據(jù)前后不一致、報(bào)告格式不規(guī)范等。這類錯(cuò)誤的出現(xiàn)會(huì)直接影響水土保持方案的許可受理、審批行文數(shù)據(jù)的合理性等。

4）是否存在水土流失防治措施體系不完整情況。水土保持措施體系主要包括棄渣場攔擋、截排水等防護(hù)措施、邊坡綠化及防護(hù)措施、表土剝離與保護(hù)措施、土地整治及植被恢復(fù)措施、臨時(shí)防護(hù)措施等。生產(chǎn)建設(shè)單位是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)全過程水土保持管理，減少地表擾動(dòng)和植被損壞，及時(shí)采取水土保持措施，有效控制可能造成的水土流失。

5）是否存在水土保持措施工程量和投資明顯不合理情況。主要查閱措施設(shè)計(jì)與工程量是否明顯不符，投資概（估）算原則和方法是否與計(jì)算一致。生產(chǎn)建設(shè)單位是水土保持資金投入的主體，若水土保持投資計(jì)算與實(shí)際存在較大偏差，則會(huì)直接影響各項(xiàng)水土保持措施的落實(shí)，防治效果也會(huì)打折扣。

6）是否存在取土場、棄渣場選址及土石方綜合利用方案不合理、不可行情況。主要核查棄渣場是否設(shè)置在對(duì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、居民點(diǎn)等有重大影響的區(qū)域，是否涉及河道、湖泊和建成水庫的管理范圍；涉及水土保持生態(tài)敏感區(qū)是否論證充分合理，文件依據(jù)充分；取土場選址是否符合水土保持法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)要求；土石方綜合利用方案是否合理。取土場、棄土場及因取棄土為基礎(chǔ)產(chǎn)生的土石方平衡問題是水土保持方案的核心內(nèi)容，關(guān)系到整個(gè)水土保持方案措施體系布設(shè)，以及減少地表擾動(dòng)、土石方挖填等關(guān)鍵性制約因素的合理性。

3 評(píng)價(jià)方法

按照評(píng)審專家與抽查專家回避、抽查專家與所在單位回避、專家回避本地市審批項(xiàng)目的原則[4]，本次抽查選取12名省級(jí)水土保持方案評(píng)審專家，分為6組，每組2名專家。按照抽查要點(diǎn)，每個(gè)方案由2名專家分別打分，以平均分給方案賦分，其中＜70分的方案評(píng)定為不合格，70～＜80分的方案評(píng)定為中等，80～＜90分的方案評(píng)定為良好，≥90分的方案評(píng)定為優(yōu)秀。

4 抽查結(jié)果

1）此次抽查的116個(gè)水土保持方案中中等及以上的有111個(gè)，合格率達(dá)到95.69%，總體質(zhì)量較好。其中，＜70分的不合格方案5個(gè)，占比4.31%；70～＜80分的中等方案13個(gè)，占比11.21%；80～＜90分的良好方案49個(gè)，占比42.24%；≥90分的優(yōu)秀方案49個(gè)，占比42.24%。

2）從抽查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，2020年是一個(gè)時(shí)間分水嶺。2018年、2019年的方案整體現(xiàn)場調(diào)查資料較完整，但存在表土保護(hù)方案不明確，臨時(shí)堆土方案及防護(hù)措施體系不完整等相關(guān)問題；2021年、2022年大部分方案存在缺少現(xiàn)場調(diào)查資料、水土保持措施針對(duì)性不強(qiáng)等問題，但在表土保護(hù)、土石方綜合利用、取棄土場選址等方面水土保持相關(guān)設(shè)計(jì)質(zhì)量明顯高于2018—2020年的。黑龍江省地處東北黑土區(qū)的核心地區(qū)，保護(hù)好珍貴的黑土資源、嚴(yán)控水土流失是水土保持工作重中之重。2021年，黑龍江省發(fā)布《黑龍江省黑土地保護(hù)利用條例》《黑龍江省耕地保護(hù)條例》《建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》（DB23/T 2913—2021）等法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；2022年，《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》發(fā)布實(shí)施；2023年，黑龍江省市場質(zhì)量監(jiān)督管理局分別對(duì)建設(shè)占用林地、草地、河道、湖泊等分地類立項(xiàng)編制了表土剝離技術(shù)規(guī)范。以上從不同行業(yè)角度更加詳細(xì)地規(guī)范了黑土表土剝離、保護(hù)及利用，從而提高了水土保持方案編制質(zhì)量。

2020年后方案總體質(zhì)量有所提升，分析原因：一是印發(fā)了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》（水保監(jiān)〔2020〕63號(hào)）；二是水利廳調(diào)整了省級(jí)水土保持專家?guī)欤瑫r(shí)制定了水行政主管部門專家動(dòng)態(tài)管理考核細(xì)則，使專家在評(píng)審環(huán)節(jié)有據(jù)可依，強(qiáng)化了專家責(zé)任，加強(qiáng)了水土保持方案質(zhì)量把控。

3）從抽查的行政等級(jí)來看，116個(gè)方案中市級(jí)52個(gè)、縣級(jí)64個(gè)，其中：獲優(yōu)秀等級(jí)的市級(jí)項(xiàng)目22項(xiàng)，占抽查市級(jí)項(xiàng)目的42.31%，獲優(yōu)秀等級(jí)的縣級(jí)項(xiàng)目27項(xiàng)，占抽查縣級(jí)項(xiàng)目的42.19%?？梢钥闯?，市、縣兩級(jí)水土保持方案質(zhì)量情況基本一致。建議在水土保持方案評(píng)審時(shí)，邀請(qǐng)至少3位以上的省級(jí)專家進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)。

4）從抽查的行業(yè)來看，鐵路、輸變電、機(jī)場、水利等項(xiàng)目水土保持方案整體優(yōu)于其他行業(yè)項(xiàng)目，大型項(xiàng)目的方案質(zhì)量較高。這是由于大型項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目前期工作的重視程度較高，對(duì)方案編制單位能力水平的要求均有相應(yīng)的制約性評(píng)價(jià)機(jī)制。各級(jí)水行政主管部門應(yīng)根據(jù)抽查的結(jié)果，加強(qiáng)分類管控，對(duì)方案質(zhì)量不高的項(xiàng)目，要加強(qiáng)質(zhì)量把控，即前期嚴(yán)格審查、后期加強(qiáng)監(jiān)管。

5 結(jié)束語

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是預(yù)防和治理因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失的源頭所在[5]，是水行政主管部門全鏈條監(jiān)管的起點(diǎn)，其編制質(zhì)量是能否科學(xué)防治人為水土流失的關(guān)鍵。自2022年開始，全國年度水土保持重點(diǎn)工作任務(wù)中均提到了要常態(tài)化開展水土保持方案質(zhì)量抽查工作，這足以證明水土保持方案編制在水土保持監(jiān)管中的重要地位。本次抽查中發(fā)現(xiàn)的問題是一定時(shí)期以來存在的共性問題，在今后的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制工作中可重點(diǎn)關(guān)注，并逐漸杜絕。

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基金項(xiàng)目： 水利部重大科技項(xiàng)目（SKS2022095）

第一作者： 劉建新（1981—），男，河北玉田人，高級(jí)工程師，碩士，主要從事水土保持監(jiān)管研究工作。

通信作者： 孫和強(qiáng)（1968—），男，山東東平人，正高級(jí)工程師，學(xué)士，主要從事水土保持研究工作。E-mail： 41252526@qq.com

（責(zé)任編輯 張緒蘭）

［引用格式］ 劉建新，孫和強(qiáng)，侯淑艷，等.黑龍江省水土保持方案質(zhì)量抽查實(shí)踐與思考[J].中國水土保持，2024（5）：20-22.