［關(guān)鍵詞］ 監(jiān)督性監(jiān)測；水土保持；生產(chǎn)建設(shè)項目；湖北省

［摘 要］ 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測是提升水土保持監(jiān)管效能的重要抓手。通過近年來湖北省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作實踐，探討了監(jiān)督性監(jiān)測的主要對象，提出從水土保持工作組織管理情況、施工擾動狀況、取棄土場選址及防護情況、水土保持措施實施情況、水土流失狀況與危害情況、水土保持方案變更情況、水土保持監(jiān)測監(jiān)理開展情況7個方面著手掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作情況，采取資料收集與整理、遙感調(diào)查、現(xiàn)場調(diào)查監(jiān)測、成果整理與分析評價的技術(shù)路線開展監(jiān)督性監(jiān)測工作。另外，針對監(jiān)督性監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的三色評價賦分方法受工程規(guī)模影響顯著、水土流失防治責(zé)任范圍矢量文件不規(guī)范、水土保持工程施工監(jiān)理未依法依規(guī)開展等問題，提出了相應(yīng)建議，以進一步提升水土保持監(jiān)管效能。

［中圖分類號］ S157" [文獻標(biāo)識碼] C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.006

近年來，按照國務(wù)院行政審批“放管服”改革的精神，水土保持行政審批制度改革不斷深入，水土保持強監(jiān)管形勢持續(xù)推進，對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理提出了新的要求與挑戰(zhàn)，必須通過更嚴(yán)格的事中事后監(jiān)管，加強水土流失防治工作質(zhì)量控制[1-3]。根據(jù)《水利部關(guān)于加強水土保持監(jiān)測工作的通知》（水?！?017〕36號）、《水利部辦公廳關(guān)于進一步加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的通知》（辦水?！?020〕161號）相關(guān)規(guī)定，各級水行政主管部門每年需有計劃、有重點地組織開展在建生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測，為水土保持“三同時”制度落實提供監(jiān)督執(zhí)法決策依據(jù)，為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測水平評價提供數(shù)據(jù)支持。開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測，借助衛(wèi)星遙感等信息化手段，將日常監(jiān)督檢查與重點監(jiān)督性監(jiān)測相結(jié)合[4-5]，是創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式、提高政府水土保持監(jiān)管水平、深化國家“放管服”改革、落實《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》的有力舉措，對監(jiān)督指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)單位依法履行水土流失防治義務(wù)，有效遏制人為水土流失，構(gòu)建美麗中國具有重要意義。當(dāng)前，各地尚未出臺水土保持監(jiān)督性監(jiān)測相關(guān)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)文件，水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作主要參照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定（試行）》執(zhí)行，具體工作思路、監(jiān)測內(nèi)容等業(yè)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一認識。筆者基于多年湖北省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作實踐，提出了監(jiān)督性監(jiān)測的工作思路，總結(jié)了監(jiān)督性監(jiān)測工作的主要內(nèi)容與方法，并就當(dāng)前存在的問題提出了相應(yīng)建議。

1 監(jiān)督性監(jiān)測對象

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測是為水土保持監(jiān)管與執(zhí)法提供監(jiān)測服務(wù)，其工作需求取決于水行政主管部門劃定的監(jiān)管任務(wù)清單，監(jiān)測對象主要為需要重點關(guān)注的生產(chǎn)建設(shè)項目，而無須實現(xiàn)對管理對象監(jiān)測的全覆蓋[5]。根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持分類管理研究》中將涉及水土保持的各類生產(chǎn)建設(shè)項目劃分為極嚴(yán)重、嚴(yán)重、中等程度、較輕程度和較輕微程度5個水土流失影響程度等級，分析評價生產(chǎn)建設(shè)項目的水土流失影響程度［6］；另根據(jù)項目所屬的水土保持區(qū)劃一級區(qū)、是否涉及水土流失重點防治區(qū)、項目所在地水土保持敏感性等因素，分析評價生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持敏感性[7]。各級水行政主管部門應(yīng)結(jié)合自身監(jiān)管力量，合理選擇與水土流失影響程度、水土保持敏感性相匹配的項目進行監(jiān)管。

湖北省省級在建生產(chǎn)建設(shè)項目眾多，為掌握現(xiàn)階段省內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作開展情況，綜合考慮人力、物力、時間、監(jiān)管水平等要素，從以下幾方面選取具有典型性、代表性的重點生產(chǎn)建設(shè)項目開展水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作：①結(jié)合湖北省年度生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管任務(wù)，合理確定監(jiān)督性監(jiān)測對象數(shù)量；②生產(chǎn)建設(shè)項目所在地宜涉及南方紅壤區(qū)、西南紫色土區(qū)兩個水土保持區(qū)劃一級區(qū)；③生產(chǎn)建設(shè)項目宜涉及湖北省內(nèi)多個國家級、省級水土流失重點防治區(qū)，項目所在地水土保持敏感度相對較高；④生產(chǎn)建設(shè)項目主要為公路、鐵路、露天礦、水利樞紐、水電站、風(fēng)電場、引調(diào)水等對水土流失影響程度較高的行業(yè)項目；⑤生產(chǎn)建設(shè)項目應(yīng)涵蓋點狀、線狀等不同的項目類型。

2 監(jiān)督性監(jiān)測內(nèi)容與指標(biāo)

2.1 監(jiān)督性監(jiān)測內(nèi)容

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測服務(wù)于水土保持監(jiān)管，需詳盡掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持各方面工作開展情況，其監(jiān)測內(nèi)容應(yīng)與水土保持監(jiān)管需求相協(xié)調(diào)，為后續(xù)監(jiān)督執(zhí)法提供有力的技術(shù)支撐。當(dāng)前，有的從業(yè)人員主要從監(jiān)控項目落實水土保持方案及設(shè)計的情況，即施工擾動范圍、水土流失狀況、水土保持措施實施情況，以及水土流失危害、水土保持違法違規(guī)行為等方面入手開展監(jiān)督性監(jiān)測，基本與生產(chǎn)建設(shè)單位委托開展的水土保持監(jiān)測工作內(nèi)容一致[8-10]；另有部分從業(yè)人員在此基礎(chǔ)上，開展了對水土保持監(jiān)測工作或水土保持方案變更與后續(xù)設(shè)計、補償費繳納、監(jiān)督檢查意見整改落實情況等方面的監(jiān)管，進一步向監(jiān)管工作需求靠攏[11-12]。

根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法》《湖北省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法》《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定（試行）》等文件的相關(guān)規(guī)定，水土保持監(jiān)督檢查內(nèi)容主要包括水土保持工作組織管理情況，水土保持方案審批（含重大變更）情況，水土保持后續(xù)設(shè)計情況，施工擾動情況，表土剝離、保存和利用情況，取棄土（包括渣、石、砂、矸石、尾礦等）場選址及防護情況，水土保持措施落實情況，水土保持監(jiān)測、監(jiān)理情況，水土保持補償費繳納情況，歷次檢查整改落實情況等。按照《水利部辦公廳關(guān)于進一步加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的通知》（辦水保〔2020〕161號）的相關(guān)要求，各級水行政主管部門要結(jié)合監(jiān)督性監(jiān)測工作，對生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測成果的真實性進行檢查，核實其三色評價結(jié)論，為責(zé)任追究、信用懲戒及生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測水平評價等提供數(shù)據(jù)支持。對上述內(nèi)容進行歸納整理，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測內(nèi)容為：①水土保持工作組織管理情況；②施工擾動狀況；③取棄土場選址及防護情況；④水土保持措施實施情況；⑤水土流失狀況與危害情況；⑥水土保持方案變更情況；⑦水土保持監(jiān)測監(jiān)理開展情況。

2.2 監(jiān)督性監(jiān)測指標(biāo)

按照歸納整理的監(jiān)督性監(jiān)測內(nèi)容，結(jié)合水土保持監(jiān)管主要關(guān)注對象，在考慮可操作性、簡便性的基礎(chǔ)上，分解細化得到監(jiān)督性監(jiān)測指標(biāo)，見表1。將水土保持后續(xù)設(shè)計、補償費繳納、水土流失防治問題整改與落實情況等納入水土保持工作組織管理范疇，表土剝離、保存和利用情況分別納入水土保持工程措施及臨時措施范疇，三色評價核查納入水土保持監(jiān)測監(jiān)理開展情況范疇，其中水土流失防治問題整改與落實情況包括針對各級水行政主管部門監(jiān)督性檢查意見、水土保持監(jiān)測單位監(jiān)測意見的整改落實情況。

3 監(jiān)督性監(jiān)測工作

基于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測內(nèi)容與指標(biāo)，提出工作技術(shù)路線，見圖1。

3.1 資料收集與整理

包括水土保持基礎(chǔ)資料收集、查閱，水土流失防治責(zé)任范圍矢量化及遙感影像收集與處理。在開展現(xiàn)場監(jiān)督性監(jiān)測前，在全國水土保持信息管理系統(tǒng)中下載監(jiān)督性監(jiān)測項目水土保持方案及批復(fù)文件、水土流失防治責(zé)任范圍圖、監(jiān)測報告、水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)項目的歷次監(jiān)督檢查資料等，向各生產(chǎn)建設(shè)單位收集項目后續(xù)設(shè)計、監(jiān)測監(jiān)理情況、項目水土保持管理機構(gòu)/人員及制度等相關(guān)材料，水土保持補償費繳納憑證及系統(tǒng)內(nèi)缺項資料等，建立監(jiān)督性監(jiān)測資料清單匯總表。水土流失防治責(zé)任范圍圖應(yīng)盡量收集具有正確地理坐標(biāo)的矢量文件，方便后期直接導(dǎo)入ArcGIS軟件開展工作；對于水土流失防治責(zé)任范圍圖不準(zhǔn)確、不完善，或只有紙質(zhì)圖、PDF格式文件的，需對其進行空間化和圖形化處理，獲得具有空間地理坐標(biāo)信息和屬性信息的矢量圖件[4]。收集覆蓋監(jiān)督性監(jiān)測對象所在區(qū)域及周邊的當(dāng)年最新時相高分辨率影像數(shù)據(jù)，如高分一號、高分六號、資源三號等衛(wèi)星影像，依次進行正射校正、信息增強、融合、鑲嵌等處理。

3.2 遙感調(diào)查

獲取監(jiān)督性監(jiān)測對象所在區(qū)域優(yōu)于2.0 m空間分辨率的當(dāng)年最新時相遙感影像作為遙感調(diào)查數(shù)據(jù)源，并確保生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治責(zé)任范圍全覆蓋。同一生產(chǎn)建設(shè)項目涉及多景遙感影像的，其時相應(yīng)相同或相近。根據(jù)遙感影像特征和野外現(xiàn)場調(diào)查結(jié)果，建立不同類型生產(chǎn)建設(shè)項目擾動狀況遙感解譯標(biāo)志，據(jù)此開展生產(chǎn)建設(shè)項目施工擾動圖斑解譯工作。

將施工擾動范圍解譯成果與項目水土流失防治責(zé)任范圍矢量文件進行空間疊加分析，就項目的施工擾動、棄土場設(shè)置是否涉及《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）和《省水利廳關(guān)于印發(fā)〈湖北省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法〉的通知》（鄂水利規(guī)〔2020〕1號）中所述的重大變更或存在的水土流失風(fēng)險進行初步判別[13]。

3.3 現(xiàn)場調(diào)查監(jiān)測

根據(jù)遙感調(diào)查成果，結(jié)合項目監(jiān)測重點，綜合確定現(xiàn)場監(jiān)測點位。其中，對點狀工程項目開展全面調(diào)查監(jiān)測，對線狀工程按照以下原則確定調(diào)查監(jiān)測點位：①對超出批復(fù)水土流失防治責(zé)任范圍的可疑獨立擾動圖斑，全部進行調(diào)查監(jiān)測；②與批復(fù)水土流失防治責(zé)任范圍存在相交或包含批復(fù)水土流失防治責(zé)任范圍的擾動圖斑點位，選取一定比例開展調(diào)查監(jiān)測；③通過衛(wèi)星影像初步判斷存在水土流失中高風(fēng)險的擾動圖斑點位，全部進行調(diào)查監(jiān)測；④棄渣場、取料場擾動圖斑全部開展調(diào)查監(jiān)測；⑤水土保持監(jiān)測單位設(shè)置的典型土壤流失量監(jiān)測點，各防治分區(qū)至少選取1處開展現(xiàn)場監(jiān)測。

現(xiàn)場調(diào)查過程中，通過資料查閱、現(xiàn)場溝通，掌握項目水土保持檔案管理等指標(biāo)情況，并進一步收集和完善資料。對選定點位開展調(diào)查監(jiān)測工作，以信息化、現(xiàn)代化手段和方法為核心，采用移動采集系統(tǒng)（軟件）和表格作業(yè)法對監(jiān)督性監(jiān)測點位水土保持情況開展現(xiàn)場調(diào)查監(jiān)測，分析判斷生產(chǎn)建設(shè)項目施工擾動狀況、水土保持措施實施情況，以及是否發(fā)生水土流失危害，重點獲取取棄土場選址及防護情況相關(guān)指標(biāo)信息。在水土流失狀況方面，各調(diào)查地塊土壤侵蝕強度參照年度水土流失動態(tài)監(jiān)測技術(shù)指南中關(guān)于人為水土流失地塊土壤侵蝕強度的判定方法，結(jié)合侵蝕地塊水土保持措施實地調(diào)查成果，進行初步判斷[9]，并對土壤流失量監(jiān)測點現(xiàn)場調(diào)查監(jiān)測情況進一步修正。在對各調(diào)查監(jiān)測點位進行現(xiàn)場拍照、記錄、鑒定的同時，采用無人機航攝方式采集調(diào)查點位正射照片、斜射照片、視頻資料等。

3.4 成果整理與分析評價

基于Pix4Dmapper、Agisoft Metashape Professional等軟件對各調(diào)查點位無人機正射照片進行數(shù)據(jù)處理，生成各擾動地塊高分辨率影像（DOM）、三維實景、數(shù)字表面模型（DSM）等數(shù)據(jù)；在此基礎(chǔ)上，利用ArcGIS等軟件提取各調(diào)查點位的擾動范圍，水土保持措施工程量，取棄土場位置，取棄土量，重點區(qū)域坡度、坡長及水土流失危害面積等信息。結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查監(jiān)測情況，對各調(diào)查監(jiān)測點位指標(biāo)信息進行整理、分析，綜合評價各項目施工擾動狀況、取棄土場選址及防護情況、水土保持措施實施情況、水土流失狀況與危害情況，并分析項目是否涉及或履行了水土保持方案變更手續(xù)，核實三色評價結(jié)論。通過資料收集、查閱，分析評價各項目水土保持工作組織管理情況，并判斷項目水土保持監(jiān)理單位及其人員資質(zhì)的合規(guī)性。重點研閱水土保持監(jiān)測成果報告，對照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測與評價標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51240—2018）、《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測規(guī)程（試行）》，結(jié)合項目建設(shè)實際情況及水土保持監(jiān)測點位布設(shè)情況，研判監(jiān)測成果的質(zhì)量與真實性，分析評價水土保持監(jiān)測工作開展情況。綜合各項分析評價內(nèi)容，提出存在的問題及相應(yīng)的整改建議，為監(jiān)管決策提供技術(shù)支撐。

4 問題與建議

近年來，湖北省累計開展了30余個大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測工作，監(jiān)督性監(jiān)測對象包括公路、鐵路、水利樞紐、水電站、風(fēng)電場、火電場、引調(diào)水、灌區(qū)等多種工程類型，為水土保持監(jiān)督管理工作提供了有力支撐。通過開展監(jiān)督性監(jiān)測工作，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前水土保持工作存在部分問題亟待改進或完善：

1）當(dāng)前水土保持監(jiān)測三色評價賦分方法使不同規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)項目得分難易程度差別較大。部分指標(biāo)如擾動范圍控制、表土剝離保護、水土流失狀況、水土流失防治成效等扣分依據(jù)采用具體量化指標(biāo)，得分情況受工程規(guī)模影響顯著。工程規(guī)模、施工占地面積越大，上述指標(biāo)得分越低。因此，有必要改進三色評價賦分方法，確保評分結(jié)果更客觀，能全面反映項目水土流失防治情況。此外，水土保持監(jiān)管涉及面相對更廣，除擾動土地情況、水土流失狀況、水土流失防治成效、水土流失危害指標(biāo)外，還涵蓋水土保持工作組織管理情況、水土保持方案變更情況、水土保持監(jiān)測監(jiān)理開展情況等內(nèi)容，可制訂一套評價指標(biāo)更全面、賦分方法更客觀、與水土保持監(jiān)管相協(xié)調(diào)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作綜合評價體系。

2）開展生產(chǎn)建設(shè)項目施工擾動狀況監(jiān)測須以批復(fù)的水土流失防治責(zé)任范圍為基準(zhǔn)，因此獲取地理位置正確、邊界清晰精準(zhǔn)的水土流失防治責(zé)任范圍矢量文件極為重要。部分水土保持方案編制單位在完成方案審批環(huán)節(jié)后，未能按照水行政主管部門有關(guān)要求繪制、上傳水土流失防治責(zé)任范圍矢量圖，導(dǎo)致矢量文件出現(xiàn)邊界錯位、范圍缺失、匯總面積與水土保持方案文本不對應(yīng)等問題，甚至部分矢量文件為空文件；而利用水土流失防治責(zé)任范圍紙質(zhì)圖或者掃描柵格文件進行空間化和圖形化處理，獲得的矢量化圖件邊界與設(shè)計情況會存在一定偏差或缺失部分建設(shè)范圍。建議各級水行政主管部門在水土保持方案審批環(huán)節(jié)強化對水土流失防治責(zé)任范圍矢量文件的審核，確保其繪制規(guī)范、屬性清晰、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

3）近年來湖北省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測成果顯示，各生產(chǎn)建設(shè)單位基本按照《中華人民共和國水土保持法》及項目水土保持方案批復(fù)的要求，委托開展了水土保持監(jiān)測工作，但約52.4%的生產(chǎn)建設(shè)單位未按照《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》（水?！?019〕160號）的有關(guān)要求委托開展水土保持工程施工監(jiān)理，導(dǎo)致水土保持工程施工質(zhì)量、進度、投資和安全無法得到全過程、全方位監(jiān)控。建議各級水行政主管部門加強對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)理工作的監(jiān)督管理，全面落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的應(yīng)用，強化水土保持信用評價的約束性作用，督促生產(chǎn)建設(shè)單位依法依規(guī)組織開展水土保持監(jiān)理工作。

4）為掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作動態(tài)，敦促各項目參建單位及時落實監(jiān)督性監(jiān)測意見，可適當(dāng)增加監(jiān)督性監(jiān)測頻次，針對部分重點關(guān)注項目，可跨年度連續(xù)開展監(jiān)督性監(jiān)測，甚至實施全周期監(jiān)督性監(jiān)測，詳盡掌握項目水土保持方案實施情況。同時，可加強監(jiān)督性監(jiān)測技術(shù)服務(wù)單位與水土保持監(jiān)測單位之間的溝通協(xié)作與資源共享，建立一套聯(lián)動監(jiān)測機制，充分發(fā)揮水土保持監(jiān)測單位的全覆蓋、常態(tài)化優(yōu)勢，進一步提升水土保持監(jiān)管效能。

5 結(jié)束語

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測以項目水土保持資料和高分遙感影像為基礎(chǔ)，通過遙感調(diào)查，初步判斷項目水土流失防治工作的合規(guī)性，以及是否存在水土流失風(fēng)險；對各調(diào)查監(jiān)測點位進行現(xiàn)場調(diào)查監(jiān)測，采用無人機航攝方式采集調(diào)查點位影像資料，提取項目擾動范圍、水土保持措施工程量、取棄土量等信息，分析評價項目水土保持工作組織管理情況、施工擾動狀況、取棄土場選址及防護情況、水土保持措施實施情況、水土流失狀況與危害情況、水土保持方案變更情況、水土保持監(jiān)測監(jiān)理開展情況等內(nèi)容，為水行政主管部門水土保持監(jiān)督管理工作提供技術(shù)支撐。開展監(jiān)督性監(jiān)測工作，可及時、全面、精準(zhǔn)掌握項目關(guān)鍵信息，及時查處未批先棄、超范圍擾動、水土保持措施滯后等違法違規(guī)行為，全面掌握水土保持工作開展情況，有力支撐水土保持重點監(jiān)管。

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第一作者： 劉成（1991—），男，湖北仙桃人，工程師，碩士，主要從事水土流失防治、水土保持監(jiān)管等工作。

通信作者： 雷曉琴（1979—），女，湖北武漢人，高級工程師，碩士，主要從事水土流失防治、水資源保護等工作。E-mail： 576959323@qq.com

（責(zé)任編輯 張緒蘭）

［引用格式］ 劉成，雷曉琴，張昕川，等.生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測實踐與思考[J].中國水土保持，2024（5）：16-20.