孫 棚 單體斌

一、引言

自交通運(yùn)輸部開展“內(nèi)河船涉海運(yùn)輸專項(xiàng)整治活動(dòng)”以來，直屬海事系統(tǒng)、地方交通部門重拳出擊，開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。發(fā)現(xiàn)違法行為后，海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門分別對該行為進(jìn)行行政處罰。其中海事管理機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）第103條①《中華人民共和國海上交通安全法》第103條：船舶在海上航行、停泊、作業(yè)，有下列情形之一的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，對違法船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人處二萬元以上二十萬元以下的罰款，對船長、責(zé)任船員處二千元以上二萬元以下的罰款，暫扣船員適任證書三個(gè)月至十二個(gè)月；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷船長、責(zé)任船員的船員適任證書……（三）不符合安全開航條件冒險(xiǎn)開航，違章冒險(xiǎn)操作、作業(yè)，或者未按照船舶檢驗(yàn)證書載明的航區(qū)航行、停泊、作業(yè)……的規(guī)定對船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人處2萬~20萬元的罰款，交通部門依據(jù)《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第33條②《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第33條：未經(jīng)許可擅自經(jīng)營或者超越許可范圍經(jīng)營水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)或者國內(nèi)船舶管理業(yè)務(wù)的，由負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門責(zé)令停止經(jīng)營，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足3萬元的，處3萬元以上15萬元以下的罰款。對涉案的水路運(yùn)輸企業(yè)處以相應(yīng)罰款。在大多數(shù)情況下，海事管理機(jī)構(gòu)的處罰對象和交通部門的處罰對象是同一航運(yùn)公司，該做法是否違反“一事不再罰”制度存在爭議。有執(zhí)法人員認(rèn)為該做法明顯違反“一事不再罰”的規(guī)定。

二、“一事不再罰”制度的內(nèi)涵

“一事不再罰”又稱“一事不二罰”、“禁止雙重處罰”等。[1]在我國，“一事不再罰”雖然不是《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）的原則性條款，但在國內(nèi)法學(xué)界一般稱之為“原則”，也有部分專著稱其為“一事不再罰”制度[2]。學(xué)界對于“一事不再罰”的內(nèi)涵仍存在一些爭議，但通說認(rèn)為對同一違法行為的同一當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)僅能實(shí)施一次罰款的行政處罰。在內(nèi)河船涉海運(yùn)輸案件中，由于海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門均實(shí)施了“罰款”的行政處罰，因此“一事”的辨析對該案更為重要。

（一）自然行為因素

自然行為因素是判斷“一事”的重要條件。完全不相干的兩個(gè)行為一般不會(huì)被認(rèn)為是同一行為。有學(xué)者認(rèn)為自然行為是指由客觀第三人以自然觀察方式可認(rèn)為是單一行為，[3]筆者也贊同該觀點(diǎn)。實(shí)踐中，自然行為因素應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法行為的時(shí)間、空間和對象三個(gè)要素。時(shí)間要素分析違法行為時(shí)間的持續(xù)性，看中間是否有中斷，如果違法行為中斷，應(yīng)當(dāng)將中斷后再次發(fā)生的違法行為視作另一違法行為。[4]例如船舶不同航次的超載行為，應(yīng)當(dāng)屬于“數(shù)事”而非“一事”?？臻g要素分析違法行為發(fā)生的地域是否中斷。例如船舶同一航次內(nèi)在上海港超速和在南京港超速由于空間發(fā)生了中斷，因此屬于兩個(gè)違法行為。對象要素分析違法行為所侵害的客體是否發(fā)生變化。例如船舶不同航次進(jìn)出港未向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的違法行為所侵害的客體是不同港口海事管理機(jī)構(gòu)的船舶管理秩序，由于其所侵害的客體發(fā)生了變化，因此屬于“數(shù)事”而非“一事”。

（二）法律因素

法律因素是判斷“一事”最重要的因素。這是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)通過立法活動(dòng)可能將“數(shù)事”擬制[5]為“一事”或者將“一事”擬制為“數(shù)事”進(jìn)行處罰。例如，船舶未持有國籍證書和船舶未持有檢驗(yàn)證書屬于兩個(gè)違法行為，《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》也分別對上述兩個(gè)違法行為設(shè)定了不同的罰則，但是《海上交通安全法》第95條將上述兩個(gè)違法行為擬制為“一事”。再如，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》將非法排污等行為按日連續(xù)處罰的規(guī)定，就屬于將“一事”擬制為“數(shù)事”的情形。

有學(xué)者認(rèn)為構(gòu)成要件的個(gè)數(shù)應(yīng)當(dāng)作為判斷“一事”的標(biāo)準(zhǔn)。[6]筆者認(rèn)為通過構(gòu)成要件判斷“一事”固然沒錯(cuò)，但是對于復(fù)雜多變的案情，僅通過構(gòu)成要件的個(gè)數(shù)往往無法作出準(zhǔn)確的判斷，自然行為因素和牽連因素也不應(yīng)忽略。

（三）牽連因素

牽連因素是指兩個(gè)違法行為之間存在手段和目的、條件和結(jié)果等關(guān)系，導(dǎo)致兩個(gè)違法行為在某種環(huán)境下密不可分。[6]例如，某船舶為給船員偽造假資歷，而在進(jìn)出港報(bào)告時(shí)填報(bào)了虛假的船員信息。再如，某船舶為了內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為不被海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)而關(guān)閉船舶的AIS系統(tǒng)。上述兩個(gè)案例中，當(dāng)事人均實(shí)施了兩個(gè)違法行為，且兩個(gè)違法行為分別觸犯了不同的法律條款，但是上述兩個(gè)違法行為一個(gè)是目的行為，一個(gè)是手段行為。

對于具有牽連關(guān)系的兩個(gè)違法行為是否認(rèn)定為“一事”，學(xué)界并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。基于刑法理論，有學(xué)者認(rèn)為兩個(gè)違法行為如具有牽連關(guān)系，應(yīng)當(dāng)僅實(shí)施一次處罰。[3]筆者認(rèn)為具有牽連關(guān)系的兩個(gè)違法行為是否擬制為“一事”應(yīng)當(dāng)取決于兩個(gè)違法行為的“緊密性”。如果一個(gè)違法行為的發(fā)生，必然導(dǎo)致另一個(gè)違法行為的出現(xiàn)，則兩個(gè)違法行為應(yīng)當(dāng)視為“一事”處理。例如，由于船舶持有檢驗(yàn)證書是申請國籍證書的條件，對于新造船舶未持有檢驗(yàn)證書必然導(dǎo)致其無法申請船舶國籍證書，所以在該種情況下，船舶未持有檢驗(yàn)證書和船舶未持有國籍證書應(yīng)當(dāng)視為“一事”。①沿海水域和內(nèi)河水域的法律規(guī)范不同。在內(nèi)河水域船舶未持有國籍證書和未持有檢驗(yàn)證書航行分別違反不同的法律規(guī)范。

三、內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為的辨析

本文中內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為是指內(nèi)河船舶的所有人或者經(jīng)營人以營利為目的，使內(nèi)河船舶駛往沿海水域載運(yùn)貨物的行為。筆者將從自然行為因素、法律因素和牽連因素三個(gè)方面進(jìn)行辨析。

（一）自然行為因素辨析

很多執(zhí)法人員認(rèn)為內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為屬于一個(gè)違法行為。筆者認(rèn)為內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為是一個(gè)違法事件[7]，而非一個(gè)違法行為。該違法事件包含了兩個(gè)自然行為，第一個(gè)是內(nèi)河船超過檢驗(yàn)證書的核定航區(qū)在海上航行的行為（以下簡稱超航區(qū)航行行為），第二個(gè)是水路運(yùn)輸經(jīng)營者（內(nèi)河船的船舶經(jīng)營人）超過許可的經(jīng)營范圍從事水路運(yùn)輸經(jīng)營的行為（以下簡稱超范圍經(jīng)營行為）。簡單來說內(nèi)河船涉海運(yùn)輸是指不僅要“超航區(qū)”而且要“載貨”。后者是目的行為，前者是手段行為。內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為之所以屬于兩個(gè)自然行為而非一個(gè)行為，是因?yàn)閮蓚€(gè)違法行為既遂的時(shí)間和空間范圍不同。超航區(qū)航行行為是船舶從內(nèi)河水域駛?cè)胙睾Ｋ驎r(shí)開始則被認(rèn)定為既遂，而如果船舶未載運(yùn)貨物或者駛?cè)胙睾Ｋ虻哪康牟⒎且赃\(yùn)輸為目的，則不構(gòu)成超范圍經(jīng)營行為的既遂。超范圍經(jīng)營的既遂是以船舶在海上裝載貨物或者載運(yùn)貨物從內(nèi)河水域駛?cè)胙睾Ｋ驗(yàn)闃?biāo)志。

當(dāng)事人的一個(gè)違法事件本身不能被直接認(rèn)定為一個(gè)違法行為。例如，新造船舶未持有任何證書的情況下就直接開展國內(nèi)貨物運(yùn)輸，那么其本身就存在多個(gè)違法行為。其違法行為包括但不限于未持有國籍證書航行、未持有檢驗(yàn)證書航行和非法從事國內(nèi)水路運(yùn)輸?shù)冗`法行為。一個(gè)違法事件從表面上看是一個(gè)違法動(dòng)作，但并非是一個(gè)“法律”意義上的違法行為，是當(dāng)事人出于一個(gè)違法目的——“非法盈利”而實(shí)施多個(gè)連續(xù)性有牽連關(guān)系的多個(gè)違法行為之一，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律判斷時(shí)不能直接認(rèn)定其為一個(gè)違法行為。

（二）法律因素辨析

內(nèi)河船舶超航區(qū)航行的違法行為適用《海上交通安全法》第103條的罰則。海事管理機(jī)構(gòu)可以依法對船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人、船長及責(zé)任船員作出行政處罰決定。處罰的種類包括罰款、沒收違法所得、暫扣和吊銷適任證書。超范圍經(jīng)營的違法行為適用《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定的罰則，交通管理部門可以對水路經(jīng)營者作出行政處罰決定，處罰的種類包括罰款、沒收違法所得。

值得說明的是，雖然《海上交通安全法》第103條并未設(shè)定“沒收違法所得”這一行政處罰種類，但是經(jīng)修訂后的《行政處罰法》將沒收違法所得作為普遍授權(quán)①《行政處罰法》第28條：當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。的行政處罰種類后，對于實(shí)施違法行為產(chǎn)生的違法所得，有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)均可以作出沒收違法所得的處罰決定。內(nèi)河船涉海運(yùn)輸這一違法事件必然伴隨著違法所得的產(chǎn)生，因此海事管理機(jī)構(gòu)可以對當(dāng)事人的違法所得予以沒收。

（三）牽連因素辨析

從自然因素和法律因素兩個(gè)方面分析超航區(qū)航行行為和超范圍經(jīng)營行為屬于兩個(gè)違法行為。但是，這兩個(gè)違法行為在該案件中是具有牽連關(guān)系[8]的。其中超范圍經(jīng)營行為是目的，超航區(qū)航行則是內(nèi)河船涉海運(yùn)輸這一違法事件中達(dá)到超范圍經(jīng)營目的的手段行為。在該違法事件中，超航區(qū)航行的行為是超范圍經(jīng)營的必要而非充分條件。即在內(nèi)河船涉海運(yùn)輸這一違法事件中，如果達(dá)到超范圍經(jīng)營的目的，超航區(qū)航行是違法者必須實(shí)施的路徑，而違法者實(shí)施的超航區(qū)航行這一違法行為不能完全涵攝超范圍經(jīng)營的法律構(gòu)成[6]。

綜上，海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門分別對超航區(qū)航行行為和超范圍經(jīng)營行為的責(zé)任主體處以罰款的行政處罰并不違反“一事不再罰”制度。首先，將內(nèi)河船涉海運(yùn)輸這一違法事件當(dāng)成一個(gè)違法行為是錯(cuò)誤的，持此觀點(diǎn)者沒有認(rèn)識(shí)到“一事”的內(nèi)涵。其次，內(nèi)河船涉海運(yùn)輸這一違法事件包含兩個(gè)具有牽連關(guān)系的違法行為，法學(xué)界通說認(rèn)為具有牽連關(guān)系的兩個(gè)違法行為可以僅實(shí)施一次行政處罰[5]，但是該觀點(diǎn)目前僅存在于學(xué)界，并未被法律規(guī)范所規(guī)制。通過立法活動(dòng)，部分具有牽連關(guān)系的違法行為可被合并為一個(gè)違法行為。例如，船舶未持有國籍證書和未持有檢驗(yàn)證書屬于兩個(gè)不同的海事違法行為，通過法律修訂，《海上交通安全法》第95條將其擬制為一個(gè)違法行為。再次，在實(shí)務(wù)中，大部分執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)違法行為之間牽連關(guān)系的緊密程度自由裁量是否應(yīng)當(dāng)作為“一事”處理，但該做法會(huì)導(dǎo)致行政處罰實(shí)施不統(tǒng)一，有失行政處罰法的公正原則[8]。因此筆者認(rèn)為由行政機(jī)關(guān)的共同上級(jí)部門通過規(guī)范性文件的方式明確處罰方式是恰當(dāng)?shù)摹＞唧w到內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為，由交通運(yùn)輸部以“通知”或者“函”的形式統(tǒng)一做法是較為妥當(dāng)?shù)?。最后，交通運(yùn)輸部在統(tǒng)一做法時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》“過罰相當(dāng)”的原則進(jìn)行綜合評判。這是因?yàn)椋m然對兩個(gè)具有牽連關(guān)系的違法行為實(shí)施行政處罰不受“一事不再罰”制度的規(guī)制，但是仍需要符合“公正”原則。

四、其他法律問題

除“一事不再罰”問題外，海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門在對涉海運(yùn)輸?shù)膬?nèi)河船舶經(jīng)營人實(shí)施行政處罰過程中仍存在其他的法律問題。

（一）違法所得沒收問題

根據(jù)《行政處罰法》，違法所得是指當(dāng)事人實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，違法行為已經(jīng)發(fā)生，實(shí)際尚未收到的應(yīng)收款也應(yīng)計(jì)入違法所得。[9]一般認(rèn)為存在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的違法行為，一旦既遂，均存在違法所得。[10]內(nèi)河船的經(jīng)營人通過從事海上貨物運(yùn)輸行為，必然存在違法收益，其違法收益一般表現(xiàn)為運(yùn)費(fèi)或者自營的貨物差價(jià)。實(shí)務(wù)中，對于部分案件，海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門均未對當(dāng)事人的違法所得開展調(diào)查并予以沒收。如果海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門僅實(shí)施罰款，而不對違法所得予以沒收，則極有可能導(dǎo)致個(gè)案罰款數(shù)額低于違法收益，最終無法全面遏制內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為。

海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門未對內(nèi)河船涉海運(yùn)輸?shù)倪`法所得予以沒收，一個(gè)原因是取證困難，缺少可以參照的工作指引；另一原因是關(guān)于違法所得的計(jì)算方法存在爭議[3]。例如，目前大量內(nèi)河船存在掛靠行為，而違法當(dāng)事人（被掛靠的經(jīng)營人）違法所得是掛靠費(fèi)用還是內(nèi)河船涉海運(yùn)輸?shù)姆欠ㄊ杖耄吭谟?jì)算內(nèi)河船實(shí)際船舶所有人違法所得時(shí)，是否需要扣除該航次的船員工資和運(yùn)輸成本？如果船舶所有人自營貨物（船東買入貨物后，運(yùn)送到目的港再賣出貨物），應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算違法所得？

（二）超范圍經(jīng)營的取證問題

實(shí)務(wù)中，有的交通部門在收到海事管理機(jī)構(gòu)移送的內(nèi)河船超航區(qū)航行的處罰決定書后，沒有開展調(diào)查就直接認(rèn)定其所屬的水路運(yùn)輸經(jīng)營者存在超范圍經(jīng)營問題。該做法既可能導(dǎo)致錯(cuò)案的發(fā)生，也可能導(dǎo)致證據(jù)不足而存在法律風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)榇按嬖诔絽^(qū)航行行為，并不一定存在超范圍經(jīng)營。例如，部分船舶空載從長江水域駛往廣東內(nèi)河水域必然途經(jīng)我國沿海水域，雖然違反《海上交通安全法》，但是該航次并不存在經(jīng)營行為，交通部門不能認(rèn)定水路運(yùn)輸經(jīng)營者存在超范圍經(jīng)營的違法行為。

五、結(jié)語

內(nèi)河船涉海運(yùn)輸是一個(gè)違法事件，而非一個(gè)違法行為。海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門分別對內(nèi)河船涉海運(yùn)輸違法事件的超航區(qū)航行和超范圍經(jīng)營行為實(shí)施行政處罰并不違反《行政處罰法》第29條“一事不再罰”制度的規(guī)定。但是超航區(qū)航行和超范圍經(jīng)營行為具有較為緊密的牽連關(guān)系，行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)“過罰相當(dāng)”原則綜合考慮是否將上述兩個(gè)違法行為擬制為“一事”處理。為做好海事管理機(jī)構(gòu)和交通部門之間的職責(zé)銜接，避免法律風(fēng)險(xiǎn)，建議交通運(yùn)輸部明確“內(nèi)河船涉海運(yùn)輸”這一違法事件的處罰要求，并視情確定當(dāng)事人違法所得的計(jì)算方法。執(zhí)法人員在對內(nèi)河船涉海運(yùn)輸行為進(jìn)行查處時(shí)，應(yīng)當(dāng)開展全面調(diào)查，尤其是通過多種途徑收集載貨數(shù)量、貨物種類、運(yùn)價(jià)等與違法收入有直接關(guān)系的證據(jù)材料，為制定違法所得計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)提供實(shí)踐支撐。