汪德華,侯思捷

2015年新預(yù)算法實(shí)施以來(lái),中國(guó)按照“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的基本思路,逐步構(gòu)建起地方政府債務(wù)管理制度。但由于地方穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大等原因,“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的執(zhí)行效果并不如意。地方政府在預(yù)算法允許的一般債、專(zhuān)項(xiàng)債之外,還通過(guò)地方融資平臺(tái)等方式間接舉借債務(wù),產(chǎn)生了隱性債務(wù)問(wèn)題[1]。2018年以來(lái),中央相繼下發(fā)文件,明確了堅(jiān)決遏制增量、妥善化解存量的隱性債務(wù)處置思路。其后,部分地區(qū)開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)。但在經(jīng)歷新冠疫情三年沖擊之后,地方財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)面臨新的壓力,地方政府隱性債務(wù)的化解面臨新的挑戰(zhàn)。2023年7月中共中央政治局會(huì)議首次提出:“制定實(shí)施一攬子化債方案?！?1)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6893950.htm?slh=true.2023年10月舉行的中央金融工作會(huì)議進(jìn)一步要求:“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制,建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”(2)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202310/content_6912992.htm.。

地方政府債務(wù)管理制度演變歷程表明:在新發(fā)展階段,如何以制度性安排建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制,還需深入研究。我們認(rèn)為,為建立長(zhǎng)效機(jī)制,地方政府債務(wù)管理必須與政府投資活動(dòng)關(guān)聯(lián)起來(lái),實(shí)現(xiàn)資本性支出和對(duì)應(yīng)的政府債務(wù)統(tǒng)籌管理的目標(biāo)。為此,可考慮編制一本統(tǒng)一反映所有資本性支出和包含債務(wù)在內(nèi)的所有資金來(lái)源的預(yù)算報(bào)表,推行債務(wù)與資本性預(yù)算制度[2]。本文即是按照這一思路,結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn),分析在中國(guó)推行債務(wù)與資本性預(yù)算制度的必要性、可行性,并提出具體制度設(shè)計(jì)的初步思考。

一、資本性預(yù)算的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及在政府債務(wù)管理方面的潛力

政府投資是指政府使用財(cái)政資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資活動(dòng)。政府投資活動(dòng)需要相應(yīng)的資金,因而其資金來(lái)源和支出可統(tǒng)稱(chēng)為資本性收支。所謂資本性預(yù)算,就是要在預(yù)算中反映資本性收支的計(jì)劃、項(xiàng)目或融資等信息,或者說(shuō)所有能形成或增加“資產(chǎn)”的政府投資項(xiàng)目的“清單”。資本性預(yù)算通常采用年度預(yù)算的形式,反映下一年度的計(jì)劃情況[3]。但許多國(guó)家的資本性預(yù)算也存在以多年期(例如五年)編制,以追蹤考察投資項(xiàng)目情況。一般說(shuō)來(lái),這類(lèi)多年期投資項(xiàng)目必須接受相應(yīng)的預(yù)算審查才能持續(xù)獲得資金。理論上看,通過(guò)資本性預(yù)算的形式,可以綜合考慮所有的投資需求和可以整合的債務(wù)資金等預(yù)算資源,通過(guò)收支的配比和成本收益的分析,幫助政府部門(mén)和支出機(jī)構(gòu)盡可能有效地配置財(cái)政資源[4]。

資本性預(yù)算在預(yù)算管理體系中以何種形式存在,國(guó)際上并沒(méi)有統(tǒng)一做法。20世紀(jì)30年代末,部分歐洲國(guó)家采取分開(kāi)編制經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算的“復(fù)式預(yù)算”制度,但只持續(xù)了很短的時(shí)間?！皬?fù)式預(yù)算”旨在幫助政府確保借來(lái)的資源僅用于資本支出,而非用于日常的支出項(xiàng)目。這體現(xiàn)了財(cái)政學(xué)上的“黃金法則”——不能通過(guò)舉債來(lái)維持政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn),舉債只能用于投資,即彌補(bǔ)公益性資本支出部分資金的不足[5]。然而在實(shí)踐中,經(jīng)常性支出和資本支出往往難以清晰界定,而宏觀經(jīng)濟(jì)政策要統(tǒng)籌考慮兩種支出,優(yōu)化財(cái)政資源配置也應(yīng)當(dāng)在相對(duì)統(tǒng)一的預(yù)算框架內(nèi)進(jìn)行。因此,大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始對(duì)經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算進(jìn)行綜合,不再分開(kāi)編制兩種預(yù)算[6]。但對(duì)于資本性收支管理,仍然需要以不同形式在不同層級(jí)的預(yù)算中有所體現(xiàn),例如在預(yù)算中按照單獨(dú)的項(xiàng)目或表格列示等。

當(dāng)前,仍有部分發(fā)展中國(guó)家將經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分開(kāi),即采用“復(fù)式預(yù)算”的編制流程。其原因主要是,這些國(guó)家獲得了世界銀行等國(guó)際組織的許多貸款項(xiàng)目;采用“復(fù)式預(yù)算”的管理方式,能夠更大程度上保障貸款資金“專(zhuān)款專(zhuān)用”,而非用于經(jīng)常性支出或其他用途。然而,發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保障、社會(huì)福利類(lèi)支出也在不斷增加,許多支出項(xiàng)目雖然不能形成基礎(chǔ)設(shè)施等有形的“資本”,但也能夠通過(guò)加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而形成未來(lái)的潛在收益,因此也并非傳統(tǒng)意義上的經(jīng)常性支出。因而,無(wú)論從國(guó)際機(jī)構(gòu)還是政府的角度來(lái)評(píng)價(jià),發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)常性支出與資本性支出同樣難以區(qū)分,其資本性預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算的編制,也呈現(xiàn)出更為“綜合”的趨勢(shì)。

美國(guó)不同層級(jí)政府的資本性預(yù)算推行情況,可以為中國(guó)提供有益啟示。美國(guó)在20世紀(jì)90年代曾經(jīng)討論過(guò)是否要在聯(lián)邦層面推行資本性預(yù)算,但最終未能實(shí)行。但美國(guó)大多數(shù)州都在州或地方政府層面以不同形式編制資本性預(yù)算。不過(guò),資本性預(yù)算的具體形式、立法機(jī)構(gòu)明確的資本性支出的內(nèi)容、資本性預(yù)算的覆蓋范圍和融資方式等,在各州之間差異很大。當(dāng)然,各州對(duì)資本性預(yù)算以及政府投資項(xiàng)目的管理也具有一定共性,如資本性支出項(xiàng)目可以通過(guò)一般用途收入、專(zhuān)用收入、聯(lián)邦補(bǔ)助或借貸提供資金;如果通過(guò)舉債為資本性支出項(xiàng)目提供資金,需要指定用于哪些特定項(xiàng)目,明確借貸的金額、類(lèi)型和目的,舉債受聯(lián)邦、州法律或憲法以及信貸市場(chǎng)對(duì)債務(wù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估等約束[7]。很多州的資本性預(yù)算的編制,除當(dāng)年之外,也會(huì)考慮2年、3年、5年或更長(zhǎng)期的情況。這更為符合資本性支出項(xiàng)目管理周期較長(zhǎng)的需要,有利于保證財(cái)政政策的可持續(xù)發(fā)展,同時(shí)還利于財(cái)政收支計(jì)劃(舉債和投資)的統(tǒng)籌與中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致[8]。從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看,許多州和地方的資本性預(yù)算,十分注重績(jī)效管理,廣泛采用績(jī)效預(yù)算、福利成本分析,按目標(biāo)管理項(xiàng)目、零基預(yù)算等方法。例如,在資本性預(yù)算管理中,注重分析投資項(xiàng)目的生命周期成本,將資本收購(gòu)、舉債融資與績(jī)效措施聯(lián)系起來(lái),以及確保所有資本支出特別是舉債資金要“物有所值”。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,各國(guó)的資本性預(yù)算在預(yù)算管理體系中的定位、編制方法、報(bào)表形式等多種多樣,并沒(méi)有統(tǒng)一的做法。但總體而言,各國(guó)的預(yù)算管理都高度重視以資本性預(yù)算等形式,集中管理政府投資活動(dòng)相關(guān)的資本性支出,其核心目標(biāo)較為一致,即保障政府投資活動(dòng)的資金需求,提高資本性支出的效率。

如果進(jìn)一步分析,由于政府的資本性支出一般說(shuō)來(lái)都需要舉債融資,因而資本性預(yù)算在防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面也有獨(dú)特價(jià)值。一是資本性預(yù)算可以綜合體現(xiàn)政府投資活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的債務(wù)水平、債務(wù)用途和償債能力,便于進(jìn)一步落實(shí)債務(wù)管理相關(guān)要求。二是資本性預(yù)算可以將投資項(xiàng)目的資金來(lái)源和用途更好地匹配起來(lái),在預(yù)算管理中便于分析投資項(xiàng)目的可行性。通過(guò)對(duì)投資項(xiàng)目的舉債成本和其他成本、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以及項(xiàng)目投資產(chǎn)生的短期或長(zhǎng)期收益進(jìn)行收益成本風(fēng)險(xiǎn)分析,資本性預(yù)算可以更全面地展現(xiàn)項(xiàng)目的效率,進(jìn)而優(yōu)化財(cái)政資源的配置,減少資金的浪費(fèi)。這是化解和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的核心。換句話說(shuō),如果不通過(guò)資本性預(yù)算等方式來(lái)管理投資項(xiàng)目及舉債行為,政府可能在對(duì)可持續(xù)性考慮不足的情況下訴諸借貸,對(duì)投資形成資產(chǎn)的價(jià)值判斷、管理維護(hù)也存在不足,則可能導(dǎo)致重大項(xiàng)目整體績(jī)效不佳和財(cái)政資金的浪費(fèi)[9]。

二、中國(guó)推行債務(wù)與資本性預(yù)算的必要性

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,資本性預(yù)算是用于管理政府投資活動(dòng)的預(yù)算工具,且在政府債務(wù)管理方面潛力很大。因而,本文結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)需要,將其命名為“債務(wù)與資本性預(yù)算”。本文認(rèn)為,中國(guó)吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度,在當(dāng)前背景下具有多重優(yōu)勢(shì)。

首先,構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度,是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制的制度性基礎(chǔ)。2015年新預(yù)算法實(shí)施以來(lái),國(guó)家一直高度重視地方政府債務(wù)關(guān)聯(lián)問(wèn)題,陸續(xù)出臺(tái)了一系列法規(guī)政策。按照“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的原則,地方政府債務(wù)的管理制度主要是從借債方(地方政府)和債權(quán)方(金融機(jī)構(gòu))兩個(gè)維度分別建立監(jiān)管機(jī)制,禁止違規(guī)舉債。但債務(wù)管理制度并沒(méi)有將債務(wù)資金的使用去向,即政府投資活動(dòng)整合到管理制度中。因而,整體性、系統(tǒng)性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范,即統(tǒng)籌資金來(lái)源和資金去向的長(zhǎng)效機(jī)制尚未完全建立。

構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度,從短期或存量來(lái)看有助于明確反映政府債務(wù)的“來(lái)龍去脈”,摸清存量底數(shù)。通過(guò)債務(wù)與資本性預(yù)算,能夠更全面地反映投資—債務(wù)的整體“收支”情況。一方面可以全面掌握債務(wù)的整體規(guī)模,對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判,對(duì)未來(lái)的付息和償債的資金需求進(jìn)行預(yù)判和布局。另一方面,也可以真實(shí)地反映出政府舉債資金究竟用在了哪里,是否符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,是否用在“刀刃”上,以此來(lái)對(duì)一些舉債和投資項(xiàng)目進(jìn)行一定程度的“取舍”。顯然,通過(guò)預(yù)算工具將債務(wù)資金從來(lái)源到去向統(tǒng)籌管理起來(lái),便于從根源上控制舉債沖動(dòng),是建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的制度性基礎(chǔ)。

其次,推行債務(wù)與資本性預(yù)算,是進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)算管理的必要舉措。在新預(yù)算法實(shí)施之后,中國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了四本預(yù)算體系的全口徑預(yù)算管理制度。然而,由于政府職能和政策目標(biāo)較為綜合和復(fù)雜,政府投資活動(dòng)頻繁、涉及領(lǐng)域廣且管理層級(jí)復(fù)雜,預(yù)算管理中尚缺少綜合、整體反映政府債務(wù)與相對(duì)應(yīng)投資活動(dòng)的工具。由此也導(dǎo)致,若干政府投資項(xiàng)目產(chǎn)生了隱性債務(wù),同樣屬于財(cái)政活動(dòng),但并沒(méi)有納入預(yù)算管理。同時(shí),即使納入到預(yù)算管理的投資活動(dòng)和債務(wù)資金,管理者及公眾也無(wú)從分析其利弊得失。通過(guò)債務(wù)與資本性預(yù)算,能夠更全面地反映投資—債務(wù)的整體收支情況,即使是隱性債務(wù)資金作為投資資金來(lái)源也納入管理范圍內(nèi),可以真實(shí)地反映出政府舉債資金是否有效實(shí)現(xiàn)舉債目標(biāo),切實(shí)產(chǎn)生了哪些社會(huì)收益。顯然,這是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的有效工具,也是推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明的必然要求。

最后,推行債務(wù)與資本性預(yù)算,有利于從收益—成本的角度分析政府投資活動(dòng)的績(jī)效。從項(xiàng)目管理和政府績(jī)效的角度看,將債務(wù)和投資一起管理,有助于做好項(xiàng)目投資的成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)分析,可以更直觀地、整體地衡量政府投資資金使用的效率,進(jìn)而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,調(diào)整投資方向,提高投資效率。從政府投資管理體制角度看,建立債務(wù)與資本性預(yù)算,有助于進(jìn)一步理順政府投資領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分。通過(guò)債務(wù)與資本性預(yù)算將投資資金的來(lái)龍去脈理順,可以直觀看到和評(píng)估當(dāng)前政府債務(wù)在不同級(jí)次政府間配置格局的合理性,可以更好地反映地方政府舉債投資活動(dòng)是否明顯超過(guò)其事權(quán)和支出責(zé)任范疇,從而通過(guò)政府職能合理配置降低投資風(fēng)險(xiǎn)、提高投資效率。

三、中國(guó)推行債務(wù)與資本性預(yù)算的有利條件

本文建議的債務(wù)與資本性預(yù)算,對(duì)于中國(guó)而言是個(gè)新生事物。但我國(guó)現(xiàn)行地方債務(wù)管理、政府投資管理制度,及其積累的信息和數(shù)據(jù),已經(jīng)為推行這一制度打下了良好基礎(chǔ)。

1.法律和制度條件

新《預(yù)算法》已經(jīng)明確了地方政府舉債制度的法律框架,要求舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。這些規(guī)定已經(jīng)將地方政府債務(wù)與政府投資活動(dòng)關(guān)聯(lián)起來(lái)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))以及相關(guān)部委的一系列法規(guī)文件陸續(xù)出臺(tái),明確了地方政府債務(wù)限額管理及投向項(xiàng)目管理等方面的管理規(guī)定。針對(duì)當(dāng)前廣受關(guān)注的地方政府隱性債務(wù),2018年以來(lái)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委也已出臺(tái)多份文件,明確了相關(guān)管理規(guī)定和處理方向。這些法規(guī)文件為預(yù)算管理中設(shè)計(jì)將債務(wù)管理與政府投資管理關(guān)聯(lián)起來(lái)的新工具提供了法律依據(jù)。

政府投資活動(dòng)的管理,歷來(lái)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理制度的重要組成部分。國(guó)務(wù)院頒布的《政府投資條例》已于2019年7月開(kāi)始實(shí)施。中央層面,主要是由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭出臺(tái)相關(guān)投資管理制度,地方政府大部分都建立起重大投資項(xiàng)目管理制度。這些都為建立債務(wù)與資本性預(yù)算制度,提供了項(xiàng)目管理和可行性分析等方面的制度框架和管理基礎(chǔ)。發(fā)展改革委系統(tǒng)設(shè)有投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)督平臺(tái),政府投資項(xiàng)目統(tǒng)一管理有相對(duì)完善的制度和方案。相關(guān)部門(mén)不斷修訂的政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告管理制度,也為從投資項(xiàng)目入手綜合項(xiàng)目信息、分析投資績(jī)效提供了制度框架。

以上分析表明,無(wú)論是地方政府債務(wù)管理,還是地方政府投資的管理,都有較明確的法律和制度框架。本文建議推行的債務(wù)與資本性預(yù)算制度,應(yīng)當(dāng)建立在相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上,著力滿足債務(wù)管理和投資管理的相關(guān)要求。

2.信息和數(shù)據(jù)條件

財(cái)政部、審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)和隱性債的情況和規(guī)模進(jìn)行過(guò)多次調(diào)查摸底。歷次調(diào)查中所構(gòu)建的工作方法和程序、獲得的信息和數(shù)據(jù)以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)制度,都可以為未來(lái)建立債務(wù)資本性預(yù)算制度提供參考和支持。2011年,審計(jì)署首次進(jìn)行地方政府性債務(wù)審計(jì),2013年開(kāi)展第二次債務(wù)審計(jì)。2014年到2015年,隨著新預(yù)算法實(shí)施,財(cái)政部開(kāi)始第三次地方政府存量債務(wù)摸底。2017年到2018年,進(jìn)行第四次全國(guó)債務(wù)摸查,主要針對(duì)地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張較快、存在違法違規(guī)舉債擔(dān)保等問(wèn)題,開(kāi)展隱性債甄別認(rèn)定,摸清底數(shù)。由于地方政府債務(wù)問(wèn)題的復(fù)雜性和客觀環(huán)境的變化,隱性債底數(shù)等部分問(wèn)題尚未完美解決,但經(jīng)過(guò)歷次的摸底和審計(jì),已經(jīng)掌握了許多的信息和數(shù)據(jù),明確了各類(lèi)債務(wù)口徑,建立了債務(wù)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)的基本框架體系,為編制債務(wù)與資本性預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。

此外,發(fā)展改革委的投資管理系統(tǒng)以及地方政府的重大投資項(xiàng)目管理,也提供了政府投資的數(shù)據(jù)和信息。從框架上講,當(dāng)前發(fā)展改革委投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告以及相關(guān)管理平臺(tái)中,已經(jīng)包括了項(xiàng)目概述、項(xiàng)目建設(shè)背景和必要性、項(xiàng)目需求分析與產(chǎn)出方案、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方案、項(xiàng)目投融資與財(cái)務(wù)方案、項(xiàng)目影響效果分析、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控方案等內(nèi)容。這些內(nèi)容,為從投資項(xiàng)目端獲取政府資本性支出的信息和數(shù)據(jù)搭建了管理框架。其中“項(xiàng)目投融資與財(cái)務(wù)方案”的部分,也可以為構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算提供投資項(xiàng)目信息和數(shù)據(jù)等支持。

3.實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)條件

20世紀(jì)90年代,我國(guó)曾經(jīng)使用過(guò)一段時(shí)間的經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算分別編制的方法,在預(yù)算編制層面將日常支出和投資支出區(qū)分開(kāi)來(lái)。其中的建設(shè)性預(yù)算,實(shí)際上就是前文所討論的“資本性預(yù)算”。通俗來(lái)說(shuō),就是日常不形成固定資產(chǎn)的支出要編制為經(jīng)常性預(yù)算,一些投資性、建設(shè)性或會(huì)計(jì)上說(shuō)可以形成資產(chǎn)的支出,編制為建設(shè)性預(yù)算。

1991年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》中規(guī)定,我國(guó)國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法,分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算;經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持合理的比例和結(jié)構(gòu),其中經(jīng)常性預(yù)算不列赤字;在保證經(jīng)常性支出合理需要的前提下,安排建設(shè)性支出。通過(guò)查閱歷年預(yù)算報(bào)告,可以發(fā)現(xiàn)建設(shè)性預(yù)算的實(shí)際編制和使用主要集中在1992—1996年。事實(shí)上,20世紀(jì)90年代也是國(guó)際上資本性預(yù)算最為流行的時(shí)期。雖然隨著財(cái)政管理制度的不斷優(yōu)化改革,1997年之后中國(guó)已經(jīng)不采用獨(dú)立編制經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算的方法。但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上來(lái)講,中國(guó)推行與之類(lèi)似的債務(wù)與資本性預(yù)算,并不是完全“空白”。

四、構(gòu)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度的基本設(shè)想

上文分析已表明,傳統(tǒng)上的資本性預(yù)算,或者如1990年代中國(guó)編制的建設(shè)性預(yù)算,主要目標(biāo)是為了保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。與之有所不同,當(dāng)前我國(guó)推行債務(wù)與資本性預(yù)算的主要目標(biāo)應(yīng)是:將政府債務(wù)與政府投資統(tǒng)籌管理,建立地方政府債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制;提高政府投資的決策科學(xué)性和透明度,進(jìn)而優(yōu)化投資領(lǐng)域的財(cái)政資源配置效率。考慮到這是一種創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì),需要根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情,著眼于現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)需要,明確若干關(guān)鍵問(wèn)題,細(xì)化制度設(shè)計(jì)。

1.“債務(wù)與資本性預(yù)算”與現(xiàn)行預(yù)算體系之間的關(guān)系

2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái),我國(guó)已形成一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的四本預(yù)算體系,實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府財(cái)政收支的全口徑管理[10]。政府投資活動(dòng)中的財(cái)政資本金和政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)資金,理應(yīng)也囊括在四本預(yù)算中。因而,如何處理好債務(wù)與資本性預(yù)算和四本預(yù)算之間的關(guān)系,是涉及預(yù)算管理體系是否需要重構(gòu)的問(wèn)題。本文建議,債務(wù)與資本性預(yù)算不應(yīng)打破四本預(yù)算體系的全口徑管理,而是要在四本預(yù)算體系之外,新加一本相對(duì)獨(dú)立的“債務(wù)與資本性預(yù)算”,即采用“4+1”的模式。顯然,按照“4+1”模式編制的債務(wù)與資本性預(yù)算,與1990年代的經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分別編制的方式,以及發(fā)展中國(guó)家常見(jiàn)的資本性預(yù)算有所不同。這就是說(shuō),新預(yù)算法要求的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四本預(yù)算編報(bào)體系繼續(xù)維持,新增“債務(wù)與資本性預(yù)算”僅涉及各本預(yù)算中有關(guān)政府投資活動(dòng)及關(guān)聯(lián)的債務(wù)籌資活動(dòng)。

建議采用“4+1”模式編報(bào)債務(wù)與資本性預(yù)算,既有管理成本的考慮,又有提高財(cái)政資金效率的考慮。一者,如果將現(xiàn)有四本預(yù)算打亂分別編報(bào)經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算,需要對(duì)現(xiàn)行科目逐項(xiàng)調(diào)整“拆分”,一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算會(huì)“傷筋動(dòng)骨”,相當(dāng)于對(duì)現(xiàn)行預(yù)算管理體系進(jìn)行重構(gòu),成本很高。而采用“4+1”模式單獨(dú)編報(bào)“債務(wù)與資本性預(yù)算”的形式,不需要影響其他現(xiàn)行預(yù)算的編制,工作量和成本相對(duì)較低。二者,如前文所述,參照資本性預(yù)算發(fā)展演化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),將資本性預(yù)算與經(jīng)常性預(yù)算分開(kāi)編制的做法,也存在建設(shè)性資金與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)難以合理匹配,導(dǎo)致財(cái)政資金配置效率低下等問(wèn)題。從現(xiàn)狀看,為提高整體財(cái)政資金配置效率,以及對(duì)社會(huì)福利等經(jīng)常性支出的日益重視,主要經(jīng)濟(jì)體中也很少使用資本性預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算完全分離的預(yù)算編制模式。采用“4+1”模式,既通過(guò)編制“債務(wù)與資本性預(yù)算”滿足了將政府債務(wù)與政府投資統(tǒng)籌管理的需要,又通過(guò)四本預(yù)算體系滿足了以政府職能為單元配置財(cái)政資金提高效率的要求。

2.如何編制債務(wù)與資本性預(yù)算

政府投資活動(dòng)涉及領(lǐng)域廣泛,投資項(xiàng)目眾多。債務(wù)與資本性預(yù)算的編制,應(yīng)當(dāng)著重從滿足管理需要的角度,設(shè)計(jì)好編制方法。本文建議,債務(wù)與資本性預(yù)算報(bào)表應(yīng)當(dāng)采取左右欄復(fù)式記賬法,既包括投資資金投向,又包括資金來(lái)源,資金投向與資金來(lái)源相等。債務(wù)與資本性預(yù)算的編制,應(yīng)從具體的政府投資項(xiàng)目起步,每一投資項(xiàng)目均應(yīng)明確資金投向和資金來(lái)源,逐級(jí)按資金投向加總。政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源包括本級(jí)一般公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金(不含專(zhuān)項(xiàng)債資金)、上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、債務(wù)資金、單位自有資金、社會(huì)資金、其他資金等。其中債務(wù)資金又可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況細(xì)分幾種類(lèi)型。

每一個(gè)政府投資項(xiàng)目,均可以根據(jù)項(xiàng)目投資計(jì)劃獲得編制債務(wù)與資本性預(yù)算的相關(guān)數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上,可以按照支出功能分類(lèi)將所有政府投資項(xiàng)目歸類(lèi)到對(duì)應(yīng)的政府會(huì)計(jì)分類(lèi)科目上。最終,可以獲得不同詳細(xì)程度的債務(wù)與資本性預(yù)算報(bào)表。在條件允許的情況下,考慮首先單獨(dú)列報(bào)各領(lǐng)域項(xiàng)目(例如交通、醫(yī)療)的投融資情況,再將一定年度內(nèi)所有項(xiàng)目的資金收支情況列在一起,最后將整個(gè)地區(qū)內(nèi)所有的債務(wù)收入和投資支出按功能分類(lèi)科目加總起來(lái),直觀系統(tǒng)地展示舉債和投資情況,優(yōu)化對(duì)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和管理。其中要特別關(guān)注一些關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)有資產(chǎn)等。

資本性預(yù)算可以參照常規(guī)預(yù)算的編制方法,來(lái)處理不同層級(jí)預(yù)算之間的關(guān)系。對(duì)于省市縣等不同層級(jí)的資本性預(yù)算,可以考慮由下一層級(jí)向上一層級(jí)匯總各個(gè)科目的總額,不再單獨(dú)列示具體投資項(xiàng)目。我們建議,部門(mén)預(yù)算中的債務(wù)與資本性預(yù)算應(yīng)更多包含投資項(xiàng)目相關(guān)信息。具體內(nèi)容可包含投資項(xiàng)目可行性情況(參照當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債的可行性報(bào)告、發(fā)展改革委投資項(xiàng)目管理事前事后評(píng)估方案等形式),項(xiàng)目資金來(lái)源特別是舉債的債務(wù)情況和償債計(jì)劃,項(xiàng)目整個(gè)生命周期計(jì)劃和預(yù)算,每一年和具體預(yù)算和執(zhí)行情況,等等。政府預(yù)算中的債務(wù)與資本性預(yù)算,可以更側(cè)重揭示功能分類(lèi)相關(guān)的信息,投資項(xiàng)目的信息可相對(duì)弱化。需要強(qiáng)調(diào)的是,在現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)時(shí),要更多考慮與現(xiàn)行預(yù)算制度、政府會(huì)計(jì)制度以及未來(lái)可能的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等交叉銜接。

3.債務(wù)與資本性預(yù)算如何滿足政府投資管理的短期和長(zhǎng)期要求

政府投資項(xiàng)目一般會(huì)跨越多個(gè)年度,即需要連續(xù)多年投入才能最終建成項(xiàng)目。因而,債務(wù)與資本性預(yù)算應(yīng)當(dāng)能夠滿足政府投資管理的當(dāng)年和長(zhǎng)期要求。我們建議,參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn),適當(dāng)考慮政府投資項(xiàng)目全生命周期的“存量”,應(yīng)當(dāng)將債務(wù)與資本性預(yù)算的編制與中期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合。在預(yù)算編制時(shí),一方面要反映當(dāng)年的預(yù)算數(shù);另一方面,對(duì)于每一年度新設(shè)的項(xiàng)目,要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目周期的收支情況做一個(gè)初步的預(yù)算,以單獨(dú)的報(bào)表或附表的形式進(jìn)行報(bào)出,在以后年度的預(yù)算中,要考察實(shí)際數(shù)(決算)與最初預(yù)測(cè)數(shù)(預(yù)算)的差異;對(duì)于經(jīng)歷了幾個(gè)預(yù)算年度后在本年度完成的項(xiàng)目,要將項(xiàng)目的整體情況的決算報(bào)表同樣以單獨(dú)或附表的形式進(jìn)行報(bào)出。也就是說(shuō),除每年的資本性預(yù)算之外,還要設(shè)立“新項(xiàng)目”和“完成項(xiàng)目”的附表。未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí),或可與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表結(jié)合,既反映存量的“資產(chǎn)負(fù)債表”,又反映每一年度的流量。

4.“債務(wù)與資本性預(yù)算”如何納入預(yù)算管理框架

黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái),我國(guó)的預(yù)算管理制度改革已取得明顯進(jìn)展?！皞鶆?wù)與資本性預(yù)算”應(yīng)融入現(xiàn)行預(yù)算管理框架中,遵循行之有效的預(yù)算管理原則,才能更好地發(fā)揮預(yù)算管理的效力。一者,總體上看“債務(wù)與資本性預(yù)算”應(yīng)遵循“統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明”的要求,便利社會(huì)監(jiān)督,加強(qiáng)績(jī)效管理,最終成為政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵組成部分。二者,要著眼于頂層設(shè)計(jì),出臺(tái)關(guān)于債務(wù)與資本性預(yù)算制度的法律法規(guī)和編制指南,為其落地提供法律和制度保障。三者,要將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)要求引入到債務(wù)與資本性預(yù)算中來(lái),要在預(yù)算報(bào)表中提供政府投資項(xiàng)目詳細(xì)的績(jī)效信息,揭示清楚其投資成本,全過(guò)程、全鏈條、全方位發(fā)力強(qiáng)化績(jī)效管理。最后,除國(guó)防等涉密項(xiàng)目外,債務(wù)與資本性預(yù)算應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)各類(lèi)詳細(xì)報(bào)表信息,接受人大、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督,接受社會(huì)公眾以及媒體的監(jiān)督?！肮_(kāi)透明”可以促進(jìn)社會(huì)更好地關(guān)注政府投資及其舉債活動(dòng),進(jìn)而促進(jìn)地方政府更為謹(jǐn)慎地決策和管理政府投資項(xiàng)目以及相應(yīng)的舉債活動(dòng)。

5.如何推動(dòng)債務(wù)與資本性預(yù)算從理論到實(shí)踐

作為一種創(chuàng)新性的預(yù)算制度改革設(shè)想,債務(wù)與資本性預(yù)算難以一蹴而就,可選擇部分有積極性的市縣開(kāi)展試點(diǎn),以地級(jí)市為主。試點(diǎn)目標(biāo)一是發(fā)現(xiàn)債務(wù)與資本性預(yù)算編報(bào)可能存在的技術(shù)難點(diǎn),并探索合理的解決方案;二是確立合理的債務(wù)與資本性預(yù)算的編制和管理全流程,確立其與現(xiàn)有預(yù)算體系以及預(yù)算管理規(guī)章制度之間的關(guān)系;三是分析考察其對(duì)提高政府投資效率,建立政府債務(wù)控制長(zhǎng)效機(jī)制的效果。試點(diǎn)期限可限定為三年,三年后可總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全國(guó)推廣。

五、結(jié)語(yǔ)

本文主要討論在中國(guó)創(chuàng)建債務(wù)與資本性預(yù)算制度的必要性、有利條件,并提出了制度設(shè)計(jì)的一些初步設(shè)想。本文指出:與傳統(tǒng)上主要為滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求的資本性預(yù)算有所不同,當(dāng)前中國(guó)需要推行的債務(wù)與資本性預(yù)算有雙重目標(biāo),一是將政府債務(wù)與政府投資統(tǒng)籌管理,建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的長(zhǎng)效機(jī)制,二是提高政府投資的決策科學(xué)性和透明度,進(jìn)而優(yōu)化投資領(lǐng)域的財(cái)政資金配置效率。著眼于滿足雙重目標(biāo),為此,債務(wù)與資本性預(yù)算的制度設(shè)計(jì)應(yīng)有所創(chuàng)新。

需要注意的是,一個(gè)新制度創(chuàng)建時(shí),必然在實(shí)踐中會(huì)遇到很多新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題。例如,建立債務(wù)與資本性預(yù)算制度后,如果在預(yù)算年度中間有一些臨時(shí)性、緊急性或政策性的政府投資項(xiàng)目需要安排,如何讓預(yù)算管理的約束力與現(xiàn)實(shí)需要的靈活性之間更好協(xié)調(diào)?再如,從激勵(lì)機(jī)制上看,要注意避免出現(xiàn)由于債務(wù)與資本性預(yù)算“管得過(guò)死”而影響地方積極性的情況,在抑制“投資沖動(dòng)”的同時(shí),也要避免對(duì)合理、有效的投資項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面的影響。這些問(wèn)題都需要未來(lái)結(jié)合實(shí)踐發(fā)展進(jìn)一步深化研究。