余國亮

建設(shè)項目臨時用地是指建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或農(nóng)民集體所有的土地。臨時用地按照“誰使用誰負責辦理手續(xù)及恢復和移交工作”的原則，不得修建永久性建筑，使用期一般不超過兩年。在建設(shè)項目特別是國家、省級重點建設(shè)項目審計過程中，審計人員往往忽視對臨時用地的審計。本文結(jié)合近年實施的鐵路和公路建設(shè)項目的審計實踐，談?wù)劷ㄔO(shè)項目臨時用地的審計，供審計同行借鑒參考。

一、政策背景

1.臨時用地的批準

《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應當先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。《森林法》規(guī)定，需要臨時使用林地的，應當經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準。禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為?！秶壹壒媪謪^(qū)劃界定辦法》和《國家級公益林管理辦法》規(guī)定，嚴格控制勘查、開采礦藏和工程建設(shè)使用國家級公益林地。確需使用的，嚴格按照《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》有關(guān)規(guī)定辦理使用林地手續(xù)?！痘巨r(nóng)田保護條例》規(guī)定，禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)挖砂、采石、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動。

2.臨時用地的出租

《土地管理法》規(guī)定，土地使用者應當根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按合同約定支付臨時使用土地補償費?！兑?guī)范國有土地租賃若干意見》規(guī)定，租賃期限六個月以上的國有土地租賃，應當由市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同。收取的土地租金應當參照國有土地出讓金的管理辦法進行管理，按規(guī)定納入當?shù)貒型恋赜袃斒褂檬杖?，專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實行再流轉(zhuǎn)，應當取得原承包方的同意。

3.臨時用地的恢復

《森林法》規(guī)定，臨時使用林地期滿后一年內(nèi)，用地單位或者個人應當恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件?！督魇嵤粗腥A人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復墾，使其達到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應當恢復種植條件。

二、常見問題的表現(xiàn)形式

1.臨時用地批準、監(jiān)管不到位

一是建設(shè)項目臨時使用的土地完全未報經(jīng)土地、林業(yè)主管部門批準。這種情況一般與項目所在縣土地、林業(yè)主管部門監(jiān)管缺位有關(guān)，不是單獨個別項目，而是全縣所有建設(shè)項目臨時用地都沒有報批。

二是建設(shè)項目臨時實際占用的土地與批準使用的土地不一致，主要有四種情況：第一種是實際占用的地類與批準的地類不一致，如批準臨時占用的是荒山，實際占用的是耕地甚至是基本農(nóng)田。第二種是實際占用的土地面積超過批準占用的面積。第三種是批準的是臨時占用一年或兩年，實際占用兩年甚至三年以上。第四種是實際建設(shè)的是永久性建筑，但為規(guī)避土地批準與供應程序，兩年續(xù)辦一次臨時用地批準手續(xù)。

2.未按規(guī)定出租、支付租金和處理租金收入

一是臨時使用國有土地未經(jīng)（與）土地行政管理部門簽訂出租合同，行政事業(yè)單位違規(guī)出租給建設(shè)項目施工方。租金收入歸本單位使用，未按規(guī)定全額上繳財政，納入國有土地有償使用收入管理。

二是個別人獲取建設(shè)項目施工方要臨時租用土地的內(nèi)幕消息后，將權(quán)屬農(nóng)村集體或村民個人所有的土地，以土地流轉(zhuǎn)方式低價承租，然后未經(jīng)原承包人同意，高價轉(zhuǎn)租給施工方，獲取高額租金差價，侵害農(nóng)民利益。

三是建設(shè)項目施工方因臨時用地租金標準信息不對稱，與建設(shè)單位按國家、省重點項目補償標準結(jié)算臨時用地費用，與村委會或農(nóng)民按合同約定價支付租金，從中套取差價，侵害農(nóng)民利益。

3.臨時用地未按規(guī)定復墾復綠

一是建設(shè)項目施工方未按臨時用地租地合同約定和建設(shè)項目設(shè)計文件要求，對臨時占用的土地進行復墾復綠。

二是土地、林業(yè)等主管部門未按規(guī)定將收取施工方的復墾復綠保證金用于臨時用地復墾復綠；土地、林業(yè)、水利等主管部門未按規(guī)定對臨時用地復墾復綠結(jié)果進行驗收。

三是部分地方政府故意不落實臨時用地的復墾復綠政策，在租地合同上約定或默許在臨時用地上修建永久性建筑，等時機成熟，調(diào)整為工業(yè)用地或其他建設(shè)用地。

三、審計目標和思路

1.審計目標

審計建設(shè)項目臨時用地相關(guān)方是否嚴格執(zhí)行國家土地政策，盡量不占用耕地，尤其是基本農(nóng)田；占用后是否按政策規(guī)定和申報審批設(shè)計要求、復墾復綠方案恢復耕種或林業(yè)生產(chǎn)條件；是否嚴格執(zhí)行土地承包流轉(zhuǎn)政策和臨時用地補償標準，切實維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法權(quán)益。

2.審計思路

因用地時間短，監(jiān)管部門衛(wèi)星航拍更新不及時，屬地土地、林業(yè)等主管部門監(jiān)管不到位等原因，建設(shè)項目違法臨時占用土地難以避免。審計人員可采用“程序與現(xiàn)場相結(jié)合”的審計思路，開展建設(shè)項目臨時用地的審計。程序是臨時用地的規(guī)定動作，包括用地選址、申報批準、履約保證、實際使用、復墾驗收等流程?，F(xiàn)場則驗證上述流程是否規(guī)范、到位，有無編造虛假臨時用地批準、驗收等檔案資料和為了趕工程進度按照領(lǐng)導指示而開“綠燈”等問題。

四、常用審計步驟與方法

第一步：前期準備。

設(shè)計填報臨時用地表格。收集擬抽審的臨時用地申報審批表；施工方、建設(shè)方、鄉(xiāng)政府（村委會）三方選址圖；復墾復綠方案及保證金收取、退還、使用憑證；臨時用地租金收支憑證，臨時用地復墾復綠驗收報告、現(xiàn)場圖片以及國土、林業(yè)部門出具的地類圖斑等相關(guān)資料；臨時用地水土保持方案及驗收報告；繪制臨時用地選址合同、申報批準、租金收支、驗收流程圖。

第二步：發(fā)現(xiàn)疑點。

對前期準備的資料進行分析。選取建設(shè)項目用于拌合站、預制場、梁場、鋼筋加工場、施工便道、取土棄土場等占用土地面積較多、復墾復綠可能性小的臨時用地作為審計重點，找出臨時用地流程圖上的薄弱環(huán)節(jié)，進而發(fā)現(xiàn)疑點。

第三步：分析計算。

根據(jù)鄉(xiāng)村提供的臨時用地出租合同、租金入賬憑證，施工方提供的臨時用地出租合同、租金收支憑證，以及建設(shè)單位提供的臨時用地水土保持設(shè)施驗收報告和結(jié)算資料，對比自然資源與林業(yè)主管部門臨時用地的審批、驗收臺賬和檔案資料，確認未經(jīng)報批、驗收的臨時用地；根據(jù)建設(shè)項目施工方租地合同的出租方和收款人，追查臨時用地實際權(quán)屬，分析判斷臨時用地出租、轉(zhuǎn)租的合法合規(guī)性，國有土地出租收入未按規(guī)定上繳財政，納入預算管理。根據(jù)土地權(quán)屬，計算中間人違規(guī)獲取的租金差價，計算施工方降低臨時用地補償標準違規(guī)獲取的租金差價金額。

第四步：現(xiàn)場取證。

現(xiàn)場確認是臨時用地審計的重要程序。通過現(xiàn)場查看，可以直接確認復墾復綠的真實情況?？梢越Y(jié)合自然資源和林業(yè)主管部門提供的歷年地類圖斑和地類調(diào)整文件，確認實際占用的地類，分析判斷是否違法取土采石，以及以臨時用地獲取報批實際違法修建永久性建筑等問題。

有的建設(shè)項目臨時用地因項目竣工驗收投入使用后，難以現(xiàn)場查看，審計人員可通過建設(shè)項目施工歷史影像資料或無人機現(xiàn)場拍照，分析判斷并獲取臨時用地未批先用、實際地類、用地面積、用地時長、復墾復綠等審計證據(jù)。

第五步：溝通確認。

與被審計相關(guān)方溝通確認審計證據(jù)，審核修改臨時用地明細表格，完善審計證據(jù)鏈。必要時調(diào)取租金收支銀行流水，追查租金是否流入鄉(xiāng)村領(lǐng)導干部個人賬戶，獲取權(quán)力尋租等腐敗證據(jù)。

（作者單位：撫州市審計局）