莊嘉 李旭
2024年9月5日起即將施行的修改后的《中華人民共和國慈善法》,將在保護慈善參與者權(quán)益、規(guī)范慈善活動等方面發(fā)揮更加重要的作用。那么,伴隨著我國慈善領域監(jiān)管體制的不斷完善,日本在慈善信托監(jiān)管制度方面為我們提供了哪些值得借鑒的經(jīng)驗和教訓呢?
20世紀初,日本本土企業(yè)及國民愈發(fā)關心本國公共服務事業(yè)活動,希冀透過自身方式酬報國家,比如將個人資產(chǎn)捐助于公共服務事業(yè)等。為助力人文科學及自然科學的研究,日本于1977年借鑒英國經(jīng)驗成立了第一單慈善信托。
總體而言,日本在立法和政策支持方面賦予了慈善信托五方面的特質(zhì):一是公益性,稅收政策的傾向及優(yōu)惠,通過“禁止私人收益”的規(guī)定確保信托的公益性;二是冠名權(quán),捐贈信托財產(chǎn)的自然人或法定代表人享有冠名慈善信托名稱的法定權(quán)益,以激勵其他自然人或法定代表人參與慈善信托的工作;三是管理人,為捍衛(wèi)慈善信托受益人的法定權(quán)益,設置了“管理人”角色;四是獨立管理義務,信托銀行對慈善信托的財產(chǎn)負有“獨立、嚴格”的管理義務,以對應其“善意管理人”的身份;五是政府審批,由“善意管理人”就慈善信托業(yè)務進行申請,該信托主管政府部門予以審批,無須登記為法定代表人之身份。
實然,日本慈善信托的先進性與其健全的監(jiān)管規(guī)制密不可分。1922年,日本頒布《公益信托法》,信托行業(yè)發(fā)展自此之后有了法則性的遵循。20世紀中期,日本借鑒西方國家的制度優(yōu)勢和發(fā)展經(jīng)驗,將信托機構(gòu)的性質(zhì)由“公司”變更為“銀行”,對信托業(yè)務實施獨營。同時,以“金融廳”為主要機構(gòu)開展監(jiān)管,就各類金融機構(gòu)尤其是信托機構(gòu)從業(yè)的規(guī)范性進行制約,有效降低了監(jiān)管不利的情況發(fā)生。
以“日本典型慈善信托”為例。位列日本大體例綜合性企業(yè)榜單的積水化學工業(yè)株式會社,其旗下公司“積水會社株式會社”(以下簡稱“積水會社”)是日本久負盛名的建筑公司。20世紀80年代,積水會社會同神戶市政府聯(lián)合填海,開發(fā)曾經(jīng)號稱全球最大的人工制造島嶼之六甲島海文化城,面積近600平方公里。1996年,積水會社與寶潔公司共同出資成立慈善信托“神戶社區(qū)建設六甲島基金”,旨在贊助和推動神戶市的國際性和文化性社區(qū)建設,并資助一些團體的活動,其中主要為非營利組織。
神戶社區(qū)建設六甲島基金,委托人是積水會社和寶潔公司,其就慈善的具體目的和實現(xiàn)方式,與委托人三井住友信托銀行展開了一次詳談:一是簽訂協(xié)議書。作為受托方,三井住友信托銀行向政府主管部門提出設立慈善信托的申請并獲批,受托方按照慈善信托合同履行職責后,雙方簽訂慈善信托協(xié)議書。二是開展運作檢查。政府主管機構(gòu)對慈善信托的行政運作情況開展檢查,并將必要的行政指導意見發(fā)送受托人“三井住友信托銀行”。每年,神戶六甲島社區(qū)NPO團體都會根據(jù)自己的需要,將資助申請?zhí)峤唤o神戶社區(qū)六甲島建設基金運營委員會審核、篩選,并通過擬資助對象的申請。三是提供資金支持。根據(jù)慈善信托合同的約定,受托人向適當?shù)腘PO團體提供資金支持,在基金運營委員會的意見建議下,每年獲得的資金支持數(shù)額與基金運作獲得的增值收益大體相當。四是財產(chǎn)定期報告。受托人“三井住友信托銀行”每年都會將信托財產(chǎn)的狀況報告給委托人積水會社和寶潔公司。每個經(jīng)營年度結(jié)束后的三個月內(nèi),受托人“三井住友信托銀行”應當向政府主管機關提交經(jīng)營狀況報告。
日本《公益信托法》第2條第1項、第258條第1項規(guī)定,對于以宗教、學術(shù)、慈善、祭祀、技藝等公益為目的的信托,在特定受益人信托中,受托人需經(jīng)有權(quán)官廳許可,否則無效。
如前文所述,神戶社區(qū)建設六甲島基金需要獲得政府主管部門批準,即:日本慈善信托的準入采取“許可制”方式。
從流程角度而言,主要是“審批+監(jiān)督”。審批層面,受托人應先將公益信托合同、公益信托設立說明書、公益信托運作計劃等材料報送政府主管部門審批,并經(jīng)主管機關許可后選定受托人。委托人經(jīng)與受托人協(xié)商達成初步意向后,再由委托人向監(jiān)督官事務所提出申請,主管官廳許可后,委托人與受托人之間可以訂立公益信托合同文件。監(jiān)督層面,為保障慈善信托項目的執(zhí)行落實、擇揀項目受益人、確保慈善利益得以穩(wěn)健落實,日本專門設置了“運營委員會”機構(gòu)。
在信托財產(chǎn)投資運作方面,日本慈善信托秉持“安全穩(wěn)妥”的原則,對投資范圍限定較窄,禁止以資金設立的公益信托直接投資于股票市場。因此,上述案例中,神戶六甲島社區(qū)NPO團體的資金需求均需基金運營委員會的許可。
在報備程序方面,日本《公益信托法》第4條第2款規(guī)定,慈善信托的受托人在財產(chǎn)狀況等方面,需要按期公告信托事務,每年公布一次。財產(chǎn)狀況及信托事務主要涵蓋信托機構(gòu)計劃、收支預算情況、年度報告、基礎信息等,這些資料用于資金分配。若受托人未依法按時公告或公告錯誤內(nèi)容,將會被處以100萬日元以下罰款。受托人需于慈善信托設立登記之后,將其慈善信托的財務賬目及運作情況向公權(quán)力監(jiān)督機關報告或向社會履行公示,同時根據(jù)委托人的信托目的要求,對慈善信托進行管理和處置。
在調(diào)查程序方面,政府主管部門可在任意時刻責令受托保管財產(chǎn)或?qū)嫘磐惺聞盏奶幚砬闆r展開檢查,并進行其他必要處置。政府主管部門認為,必要時,可選派考察人員,并下達管理和處罰的其他必要指令,對受托人的具體辦理情況以及其他關系人的信托事務進行詢問,要求受托人就信托賬簿及信托財產(chǎn)目錄進行提交。從這個層面來看,公權(quán)力機關具有主動調(diào)查慈善信托運行情況、財務情況等關鍵信息的權(quán)力,這進一步強化了對慈善信托的監(jiān)管力度。
為保障慈善信托的順利開展,針對慈善信托中不恰當行為,日本在立法層面設置了撤銷行為的救濟制度,主要包括對不適格受托人的取締、對不當處分行為的撤銷、對不符合信托設置動機決策的否決。當然,這種撤銷的行為不是肆意決定,而是需要經(jīng)過一定的審查。以“不適格受托人取締”為例,只有其過錯程度違反法律明文規(guī)定的義務,如未經(jīng)允許混同信托財產(chǎn)及固定財產(chǎn),方可予以取締。
在處置流程方面,當慈善信托的設置目的根本履行不能時,主管機關要依照原信托之設置目的,重新制定信托方案以延續(xù)信托之存續(xù)狀態(tài)。當信托關系因故滅失,依照終止原因的不同,原受托人承擔的義務是不同的。如果由于受益人的權(quán)益遭受前受托人侵害而導致迫使信托終止;當持續(xù)性地管理信托財產(chǎn),且是信托事務移交所必須的動作,直至新的受托人可以處置信托事務;即便原受托任務終了,亦不得以此為由不作為,同時信托委托方及受托方可通過合同約定加重此項義務。如果因達成信托行為中所規(guī)定的事由,則在信托行為中另有約定時,前受托人應通知受益人,但在交接前除保管信托財產(chǎn)外,根據(jù)合同約定實施。
總體來看,日本通過主管部門分散監(jiān)管,實行事前許可準入、事中報備調(diào)查監(jiān)督、事后處置容錯退出的模式,對慈善信托實行全流程監(jiān)管。這種做法是值得借鑒的。一方面,日本賦予政府主管部門對慈善信托的監(jiān)督權(quán)(具體的政府主管部門根據(jù)信托目的不同而有所區(qū)別)。另一方面,政府主管部門的權(quán)限和機構(gòu)龐大,對數(shù)量眾多的慈善信托往往難以做到及時高效的監(jiān)管;對此,日本允許主管部門在職權(quán)范圍內(nèi),向行政廳或交由都道府知事等執(zhí)行機關全權(quán)或部分委任自己的職權(quán)。值得關注的是,日本慈善信托涉及的公益目的往往跨部門,分散監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的上級管理機構(gòu),這可能導致部門間存在職能交叉的情形。
(作者單位系上海市公安局法制總隊)
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