陳珺 溫州市洞頭區(qū)文化館

引言

新時期，事業(yè)單位應當積極開展內(nèi)部控制制度建設，促進各項工作合規(guī)、有序、高質(zhì)量發(fā)展。內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、信息溝通、控制活動、風險評估和控制監(jiān)督等五要素，應當貫穿于事業(yè)單位績效管理體系建設的全過程?，F(xiàn)階段，我國事業(yè)單位發(fā)展取得了長足進步，但在一定程度上還存在著激勵機制建設不到位等問題，需要通過建立績效管理機制加以改進。

一、內(nèi)部控制和績效管理的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指組織按照相關法律法規(guī)，立足于自身經(jīng)營實際，所開展的一系列管理活動，具體包括組織、計劃、程序和方法等。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設，具體內(nèi)容如圖1 所示：

圖1 事業(yè)單位內(nèi)部控制“五要素”示意圖

一是控制環(huán)境，包括管理層的重視程度、單位內(nèi)部人員對制度遵守的意識以及相關制度建設等。二是信息溝通，通過內(nèi)部控制體系，事業(yè)單位業(yè)務、財務等部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)全面、充分的信息共享，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行整改，確保管理措施落地見效。三是控制活動，是內(nèi)部控制所開展的具體的管理措施，發(fā)揮內(nèi)部控制對各項工作的支持、引導和監(jiān)督制約作用，起到制度管人、制度管事的目標和效果。四是風險評估，是指事業(yè)單位自身對內(nèi)部控制運作有效性風險的識別和評估，以及在此基礎上所制定的風險預警、防范和規(guī)避措施等。五是控制監(jiān)督，通過完善內(nèi)部控制職權監(jiān)督制衡機制建設，以及不相容職責崗位分離制度等，確?？刂菩Ч軌蚵涞匾娦?，避免制度建設流于形式的問題。[1]

事業(yè)單位績效管理是指對事業(yè)單位職工的工作完成度和完成效果方面的考核評價管理，包括定性與定量兩個方面，具體根據(jù)事業(yè)單位所承擔的社會公共服務職能以及自身業(yè)務范疇進行綜合確定。與企業(yè)相比，事業(yè)單位往往還要承擔起社會公共服務職能，要兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，堅持社會效益優(yōu)先。因此在績效管理方面，事業(yè)單位要綜合考慮社會效益和經(jīng)濟效益兩個方面的因素，更好地發(fā)揮自身在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用。事業(yè)單位績效管理體系的特征體現(xiàn)在以下方面：一是系統(tǒng)性。事業(yè)單位績效考核是覆蓋整個單位所有業(yè)務流程的一項管理制度，實現(xiàn)績效考核的一體化和規(guī)范化。二是導向性?？冃Э己私Y(jié)果以加權合計數(shù)體現(xiàn)，選取的指標貼合職工崗位實際，權重越大，說明該項指標越重要，也會給職工的履職行為帶來直接的影響。三是易行性?？冃Ч芾硪唵我仔?，能夠被廣大職工理解和接受，高效地開展績效評定。四是堅持全過程管理。以預算績效管理為例，績效管理對象要包括預算編制、預算執(zhí)行和財務決算等全流程環(huán)節(jié)，確?？冃Ч芾淼娜采w、全過程管理。

二、內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位績效管理存在的問題

第一，控制環(huán)境薄弱。具體體現(xiàn)在以下方面：一是管理層對績效管理重視程度不足，特別是一些承擔社會公共服務為主，市場化運作涉足不多的事業(yè)單位，例如文化館、博物館等，收入主要靠財政撥款支持，競爭意識不強，因此管理風格偏重穩(wěn)健，甚至講求“一團和氣”，對能夠一定程度上進行獎懲、拉開收入差距的績效管理考核不重視、不倡導、不推動，導致績效管理難以真正開展和落實。二是職工對績效管理不夠支持，甚至反對、干擾績效管理的開展，原因在于事業(yè)單位整體上比較平穩(wěn)，有些年齡較大的職工還有編制，工資和崗位直接掛鉤，一直以來具有較強的剛性，引入績效管理后，勢必會對實際工資產(chǎn)生影響，因此部分職工心存顧慮，對績效管理不夠擁護。[2]三是績效管理的單位文化建設不到位，績效管理的本質(zhì)是激勵和競爭，但部分事業(yè)單位本身提供社會公共服務，市場化屬性不足，長期以來缺乏競爭文化意識，缺乏開展績效管理的環(huán)境基礎。

第二，績效考核信息溝通與交流不足。目前，事業(yè)單位內(nèi)部信息溝通與交流不夠順暢，主要有兩方面體現(xiàn)：一是部門間信息溝通不足，存在信息壁壘的問題，績效考核的量化數(shù)據(jù)方面，財務部門得到的數(shù)據(jù)通常是由業(yè)務部門提供的，由于對業(yè)務活動信息了解程度有限，因此財務部門難以對數(shù)據(jù)進行審核監(jiān)督，導致業(yè)務部門對績效數(shù)據(jù)“自說自話”。二是缺乏信息溝通工具，部分事業(yè)單位信息系統(tǒng)平臺建設不夠完善，往往只有OA 辦公系統(tǒng)和會計電算化系統(tǒng)，相互之間沒有打通，績效信息難以共享，給事業(yè)單位績效管理工作開展帶來不利影響。[3]

第三，控制措施不完善，表現(xiàn)為績效管理指標體系建設不健全，具體體現(xiàn)在以下方面：一是指標體系不完善，部分事業(yè)單位定量指標設計過少，例如文化館，僅選擇以服務人次、觀眾滿意度等績效指標，數(shù)量較少，全面性不足。[4]而定性指標具有主觀性，往往由部門負責人評定，又會被詬病為不夠公平，難以服眾，甚至會破壞職工工作積極性。二是績效管理結(jié)果未充分與職工工資掛鉤，部分事業(yè)單位只是將績效考核管理作為年底評優(yōu)評先的參考，或僅與工資小部分掛鉤，未能切實有效發(fā)揮績效管理對職工工作行為的導向作用，效果發(fā)揮有限。[5]

第四，風險識別不到位，主要是缺乏對內(nèi)部控制制度建設和有效性的風險識別。部分事業(yè)單位在建立了績效管理相關制度以后，并沒有隨著運營環(huán)境的變化而進行必要的調(diào)整，一些指標設計、權重設計等都與實際工作有一定的脫節(jié)，對職工履職行為難以真正發(fā)揮指揮棒的作用。甚至存在制度“長久失修”，未隨著上位法和相關制度的修訂而進行必要的調(diào)整，制度本身就存在合規(guī)風險。例如某文化事業(yè)單位，由全民所有制改制而來，一直沿用過去的績效管理制度“以業(yè)務收入為重點考核指標”的考核辦法，但近年來宣傳管理部門提出了對文化事業(yè)單位的薪酬考核，要以社會效益優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟效益，但該文化事業(yè)單位未按照相關政策進行制度修訂，存在合規(guī)風險，這一點需要尤其注意。

第五，控制監(jiān)督不到位，體現(xiàn)為績效管理工作的監(jiān)督不到位，具體體現(xiàn)在以下方面：一是監(jiān)督機制不健全，缺乏績效考核監(jiān)督制度，導致相關工作的開展陷入“無規(guī)可依”的窘境。二是監(jiān)督職責分工不到位，內(nèi)部審計部門、人事部門和財務部門對相關監(jiān)督職責沒有進行明確分工，導致監(jiān)督工作存在職權缺位和職權重疊的問題，難以開展全面有效的監(jiān)督。例如某事業(yè)單位，制度規(guī)定績效考核的監(jiān)督“由相關部門負責”，但是對“相關部門”具體是哪些部門則沒有明確的規(guī)定，在實際開展工作時，財務、人事、業(yè)務部門相互推諉，導致內(nèi)部控制的監(jiān)督實際上處在缺位的狀態(tài)。三是內(nèi)部審計工作不到位，對績效管理內(nèi)部控制的審計缺乏獨立性，甚至會受到其他部門的干擾，導致難以切實有效開展審計工作，審計監(jiān)督職責未能充分有效發(fā)揮。

三、內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位績效管理的對策建議

第一，要完善控制環(huán)境建設，具體包括以下方面內(nèi)容：一是管理層要提高對績效管理的認識，加強頂層設計，實現(xiàn)績效管理和內(nèi)部控制的有機融合，按照事業(yè)單位運作和發(fā)展的需要，建立健全績效管理內(nèi)部控制制度，向全體職工傳達績效管理的必要性和原則重點，樹立績效管理意識，增強職工的責任意識，真正發(fā)揮績效管理制度的設計初衷。[4]二是事業(yè)單位的職工要有競爭意識和危機意識，不能存在“當一天和尚撞一天鐘”的思想，要認識到市場經(jīng)濟環(huán)境下，績效管理是激發(fā)職工工作積極性、提高事業(yè)單位運作效率和競爭力的必然選擇，特別是近年來新經(jīng)濟的發(fā)展，打破了一些進入門檻較高的行業(yè)限制，例如文化行業(yè)，雨后春筍般出現(xiàn)的新媒體主體，促進文化行業(yè)日益呈現(xiàn)出百花齊放的格局，競爭日益激烈，包括報社、電視臺、文化館等具有傳統(tǒng)優(yōu)勢的事業(yè)單位，已經(jīng)受到了很大的沖擊。事業(yè)單位干部要有憂患意識，不能對績效管理有抵觸、消極不配合的情緒。三是事業(yè)單位要營造績效管理的文化氛圍，采取多種措施加強績效管理重要性的宣傳，凝聚單位干部的共識，為績效管理的順利開展提供良好的內(nèi)部控制環(huán)境。[6]

第二，加強績效管理的信息溝通，具體包括以下方面：一是要加強部門間的信息溝通，業(yè)務部門、人事部門和財務部門要對績效管理指標體系和權重設置進行充分的溝通，不能僅由某一部門主導績效考核體系的設計，建立一套既貼合實際，又能夠起到導向作用的績效管理體系。以預算績效管理為例，要強化預算編制環(huán)節(jié)的信息溝通，業(yè)務部門提出預算數(shù)據(jù)時，需要附上數(shù)據(jù)計算過程，避免預算數(shù)據(jù)的隨意性，導致難以執(zhí)行，或頻繁調(diào)整，影響績效管理工作的開展。財務部門對各部門預算數(shù)據(jù)進行匯總后，如需進行必要的調(diào)整，需要向業(yè)務部門說明調(diào)整的理由。如此反復，在全面充分溝通的基礎上明確績效考核標準，更好地凝聚共識，確?？冃Ч芾砉ぷ黜樌鋵?。二是要建立完善數(shù)智化管理系統(tǒng)，打通財務、人事、業(yè)務等部門的系統(tǒng)端口，實現(xiàn)“一張網(wǎng)”式管理，為更好地開展績效管理提供有力的技術保障。

第三，優(yōu)化控制措施，具體包括以下方面：一是優(yōu)化績效指標體系設計，要堅持定性指標和定量指標相結(jié)合的原則，而且定量指標要盡可能全面反映職工崗位工作實際。二是定性指標的評價，要建立部門負責人評價、職工評價相結(jié)合的機制，使績效指標考核能夠全面反映職工工作成果，考核結(jié)果更具說服力。三是績效考核結(jié)果要與職工薪酬充分結(jié)合，適當打破剛性的工資與崗位直接掛鉤的薪酬管理體系，真正實現(xiàn)績效考核“指揮棒”作用。例如某文化宣傳類事業(yè)單位建立了定性和定量指標相結(jié)合的績效管理體系，定性指標突出文化作品和服務的社會公益屬性，具體按照文化產(chǎn)品的傳播力、影響力評價，建立“社會效益”指標，如果作品出現(xiàn)錯別字等問題，則相應扣減作者、審核、校對等人員的績效；對廣告、印刷等崗位的職工，按照收入、成本、利潤以及國有資產(chǎn)保值增值等設置“經(jīng)濟效益”指標，以此為基礎開展全面的績效管理，提高職工工作積極性，更好地為事業(yè)單位發(fā)展貢獻力量。

第四，要加強對內(nèi)部控制的風險識別能力，具體包括以下內(nèi)容：一是要加強對績效管理內(nèi)部控制工作的合規(guī)性檢查，人事部門和法務部門要跟蹤了解國家出臺的最新政策，及時獲取涉及事業(yè)單位內(nèi)部控制建設方面的制度修訂、政策方針等信息，并對自身的管理制度進行全面動態(tài)的調(diào)整，規(guī)避制度的合規(guī)風險。二是在內(nèi)部控制制度運行時，財務、審計、人事以及業(yè)務部門等要形成部門合力，對發(fā)現(xiàn)的可能存在風險或存在完善空間的規(guī)定進行及時、必要的修訂，提高制度的合規(guī)性，能夠真正地發(fā)揮績效管理考核工作的效果，助力事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。

第五，強化控制監(jiān)督，完善監(jiān)督管理機制。事業(yè)單位要落實內(nèi)部合規(guī)機制建設，對績效考核制度建立“三道防線”機制：第一道防線是業(yè)務部門，負責提出績效考核指標數(shù)據(jù)，并落實開展考核措施，確保部門相關工作符合制度的規(guī)定。第二道防線是財務部門和人事管理部門，負責對績效制度的修訂完善，參與績效考核工作，并對各部門績效考核數(shù)據(jù)進行把關，確保績效管理工作落到實處、發(fā)揮實效。第三道防線是內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察機關，負責對事業(yè)單位績效管理工作開展審計工作和執(zhí)紀監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出，進行整改，適時開展“回頭看”工作，不斷提升績效管理工作成效。例如某文化類事業(yè)單位建立了《績效考核管理辦法及實施細則》，明確規(guī)定了“三道防線”的運作的具體細則，實現(xiàn)相關部門履行職責“有規(guī)可依”，為事業(yè)單位高質(zhì)量開展績效管理工作提供堅實的制度保障。

結(jié)語

本文以內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位績效管理優(yōu)化措施為例，首先，介紹了內(nèi)部控制和事業(yè)單位績效管理的內(nèi)涵；然后，分析當前我國事業(yè)單位績效管理工作存在的不足之處，包括控制環(huán)境、信息溝通、控制措施和控制監(jiān)督等方面；最后，有針對性地提出對策建議，包括完善控制環(huán)境建設、加強績效管理的信息溝通、優(yōu)化控制措施和強化控制監(jiān)督等，設計更貼合崗位實際的績效管理指標體系，發(fā)揮績效管理指揮棒的作用，為事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展提供更堅實的制度保障。