劉曉俠 中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售黑龍江分公司

引言

2019 年財政部頒布了《預算管理一體化規(guī)范》，自此我國企業(yè)預算管理進入標準化、制度化的新階段。國有企業(yè)加強預算管理，能夠提高國有資產的使用效率，優(yōu)化資源配置，合理把控成本支出，提升經營業(yè)績，實現國有資產保值增值的戰(zhàn)略目標。預算管理是一項系統性工作，需要通過制度建設、信息系統建設、人力資源隊伍建設等多方面共同發(fā)力，搭建全面預算管理工作體系。

一、國有企業(yè)預算管理的內涵

自2023 年財政部印發(fā)《預算管理一體化規(guī)范（2.0 版）》以來，我國國有企業(yè)預算管理進入全面預算管理建設的新階段，具體有以下方面的體現：一是全面預算管理范圍進一步拓寬，全面覆蓋企業(yè)經營的各板塊和經營環(huán)節(jié)，將預算管理深度融入到業(yè)務活動中，包括預算編制、審批、調整以及考核評價等，落實業(yè)財融合管理，同時借助預算數智化管理系統，實現預算精細化、數智化管理。二是全面預算管理流程進一步完善，國有企業(yè)作為獨立自主的經營主體，負責搭建全面預算管理的業(yè)務流程，既要確保業(yè)務流程高效有序地開展，落實業(yè)務部門、財務部門、審計部門等部門的各自權責，又要提高效率，避免不必要的審批環(huán)節(jié)，全面提高預算管理效率。三是強化預算管理的“硬約束”作用，特別是國有企業(yè)預算管理，積極響應落實黨和國家提出的“過緊日子”的要求，成本費用“量入為出”，原則上不允許預算外支出，必要時需先調整、再支出，切實體現預算管理“硬約束”作用，增強經營的穩(wěn)健性，防范重大風險。[1]

國有企業(yè)開展預算管理的重要性包括以下方面：一是有利于企業(yè)實現經營目標。作為財務管理的有力工具，預算管理能夠引導企業(yè)對各種資源和各項業(yè)務進行合理安排，確保業(yè)績目標能夠如期實現。二是有利于加強業(yè)財融合管理，提高財務管理效能。當前企業(yè)財務管理的重心已經從日常的會計核算記賬向價值創(chuàng)造和管理轉型，預算管理對業(yè)務活動的作用體現在支持、引導、監(jiān)督和評價四個方面，具有數量化和可執(zhí)行性的重要特征，既是業(yè)務活動開展的依據，又能起到考核評價的管理作用，能夠實現業(yè)財融合管理，為企業(yè)高質量發(fā)展持續(xù)賦能。三是有利于提高風險控制能力。企業(yè)經營發(fā)展離不開風險控制，通過建立全覆蓋、全流程的預算監(jiān)控指體系，能夠及時發(fā)現經營偏離預期目標的現象，并采取措施及時糾偏，增強業(yè)績目標的可完成性。同時，開展預算管理，能夠避免企業(yè)過度支出，增強經營的穩(wěn)健性，實現長期可持續(xù)發(fā)展。

國有企業(yè)開展預算管理應當遵循一定的原則，具體如圖1所示。

一是戰(zhàn)略導向原則，即預算管理要圍繞國有企業(yè)經營目標和業(yè)務計劃，引導資源配置圍繞戰(zhàn)略布局。二是過程控制原則，即預算管理要加強對業(yè)務活動的監(jiān)控和分析，并切實采取措施調整業(yè)務進度和加強成本控制，確保業(yè)績目標的實現。三是業(yè)財融合原則，即預算管理不是財務部門閉門造車，而是要積極推動預算管理與業(yè)務活動相互融合，以業(yè)務為先導，以財務為協同，實現整體效益的最大化。四是平衡管理原則，企業(yè)制定的預算目標要關注企業(yè)短期利益和長期利益、整體利益和局部利益之間的平衡，從可持續(xù)發(fā)展、高質量發(fā)展的角度制定發(fā)展戰(zhàn)略和預算計劃。[2]

二、國有企業(yè)預算管理實踐案例——以A企業(yè)為例

A 企業(yè)是我國大型國有企業(yè)集團的所屬企業(yè)，肩負能源發(fā)展和能源安全的重大戰(zhàn)略任務。近年來，A 企業(yè)加強推進全面預算管理工作，搭建管理機制，提升管理效能，取得顯著成效，具體措施如圖2 所示。

圖2 A企業(yè)全面預算管理框架

一是確定預算指標，A 公司按照下屬單位業(yè)務性質的不同，制定相應的指標，包括主營業(yè)務公司、其他業(yè)務公司、技術研究公司等。以主營業(yè)務公司為例，制定預算利潤指標主要采取增量預算法，按照過往三年的利潤平均情況，結合下一年度業(yè)務計劃確定，力求收入增長的同時減少成本，提升企業(yè)業(yè)績。再如A公司對各下屬單位對外投資項目提出不低于8%的收益率指標，立項可行性報告達不到這一數字的將“一票否決”，切實加強投資預算管理，確保業(yè)績水平穩(wěn)步提升。

二是預算方案編制，A 公司采取“從下到上，從上到下，上下結合”的編制方法，在每年度的第四季度伊始即著手編制下一年度預算框架，經公司預算管理委員會討論通過后，確定總的預算指標，并下達編制下一年度預算的通知。各下屬單位基于任務指標，結合自身情況提交預算數據草案?？偛控攧詹块T經過與所屬單位進行充分溝通和綜合平衡后，提出公司年度預算草案，提交管理層報批，審批通過后下達各單位具體執(zhí)行，并將其作為對所屬單位業(yè)績考核的依據。

三是預算執(zhí)行和控制，A 公司建立了完善的預算執(zhí)行工作機制，業(yè)務部門提出款項支出申請時，業(yè)務部門負責人負責把關款項支出的合理性和必要性，并簽字確認，財務部門對相關申請進行預算把關，審核是否在預算項目和預算額度內。如果業(yè)務開展確實需要調整預算的，按照相應的審批權限，提交預算調整，審批完成后方可支出。A 公司定期組織召開經濟活動分析會，對預算完成情況進行分析，若發(fā)生重大事項，還需要進行專項分析。此外，A 公司內部審計部門加強對預算管理全流程工作的內部審計工作，確保制度得到有效執(zhí)行。

四是預算考核，A 公司每年定期開展預算考核工作，考核結果與單位工資總額和主要負責人薪酬直接掛鉤，調動各單位完成預算指標和加強預算管理的積極性和主動性?？己酥笜艘灶A算完成率為主，對超額完成部分設置超額獎勵機制，切實體現預算考核管理的激勵導向作用，形成干事創(chuàng)業(yè)的工作氛圍，助力A 公司整體實現高質量發(fā)展。

通過上述措施的開展，A 公司基本搭建起全面預算管理工作體系，切實提升了財務管理能力，增強了經營管理能力，優(yōu)化了資源配置，同時對助力實現新時期戰(zhàn)略轉型升級發(fā)展提供了堅實的制度保障。

三、現階段國有企業(yè)預算管理存在的短板

目前，我國國有企業(yè)在預算管理方面取得了長足的進步，在業(yè)績提升和國有資產保值增值方面取得了顯著的成效。但還存在一些不足，具體包括以下方面的內容：

一是預算方法不夠科學。部分國有企業(yè)在進行預算編制時，預算數據大多采用增量預算法，即以過往期間的數據為基礎進行調增或調減。[3]增量預算法適用于不同期間收入成本變動不大的項目，其好處是預算數據相對比較穩(wěn)定，操作簡單效率高，但弊端是會導致往年不合理的開支難以得到有效的控制，且增量預算法相對追求預算數據在不同期間的穩(wěn)定，因此不利于降本增效的開展。對于新開展的項目，增量預算法又缺少往期數據作參考，只能以其他同類型項目做參照，預算的準確性和可執(zhí)行性有所削弱。

二是預算目標有偏差。這一問題在大型國有集團企業(yè)中比較典型。由于預算完成情況在績效考核中占重要比重，因此為了能夠在績效考核中取得比較好的指標數據，部分下屬單位在提交預算數據時偏向“保守”，層層匯總，會導致整個集團的經營預算數據與實際出現偏差，對日常的經營決策和國有資產監(jiān)督管理工作帶來一定的不利影響。[4]同時，由于預算數據保守，可能導致企業(yè)實際經營時缺乏業(yè)績壓力和緊迫感，導致工作效率低、產出能力下降等問題。這一問題需要在未來加以改進。

三是預算監(jiān)督不到位。預算管理不是財務部自己的工作，而是覆蓋整個國有企業(yè)的一項管理工作，預算管理的流程也不僅僅是提交預算、編制預算和審批預算，還包括預算執(zhí)行和監(jiān)督檢查。但部分國有企業(yè)，特別是二級單位、三級單位在預算執(zhí)行的監(jiān)督方面存在不足，包括相關內部控制制度不完善，財務、審計部門人手不足、專業(yè)能力有限等。以某國有企業(yè)二級單位為例，雖然每年都會定期對預算管理執(zhí)行情況進行內部審計，但是審計工作開展流于形式，只是采用檢查相關材料等審計程序，對發(fā)現的超預算支出或挪用預算支出的情形也未提出審計意見，或雖然提出審計意見，但企業(yè)內部也缺乏對審計意見整改的監(jiān)督落實機制，導致預算監(jiān)督效果受到制約。這一點需要在未來加以改進。

四、新時期國有企業(yè)預算管理質量提升路徑

首先，選用適宜的預算方法。國有企業(yè)應當建立預算編制工作指引，明確對不同的業(yè)務、項目按照不同的預算編制方法。除了普遍使用的增量預算法外，對不經常發(fā)生的項目或新增的項目應當考慮使用零基預算法，即不受往期數據的影響，以零為起點開展預算編制，具體開支項目和金額以實際需求為基礎，避免不合理開支。在預算期間的選擇上，除了與會計期間保持一致的方法外，對于大型的跨年度的項目，可以采用滾動預算法，按照項目收支的實際周期確定預算周期，提高預算管理與業(yè)務活動開展的實際適配性，更好地發(fā)揮對業(yè)務活動的支持引導和考核評價作用。[5]

其次，提升預算數據預測能力。以某大型石油集團企業(yè)為例，預算編制是由集團總部提出下一年度經營數據，然后以預算指標的形式層層分解到各下屬單位。指標的設定由總部結合宏觀經濟形勢和行業(yè)發(fā)展趨勢，并以往年決算數據為參考綜合制定，不能全部由下屬單位“自行”提出，避免出現下屬單位為了提高預算完成率，刻意壓低預算數據的問題。對于重點項目的預算編制，該企業(yè)在制定預算指標時，參考重點項目立項報告中的財務可行性分析數據，在項目開展不發(fā)生重大變化的情況下，確保項目實際收益達到立項指標。

再次，加強內部審計監(jiān)督作用。對于下屬單位內部審計開展不到位的情況，國有企業(yè)可以從以下方面加以解決：一是堅持黨的領導，完善財務預算管理領導機制，發(fā)揮黨委把方向、管大局、保落實的政治核心作用，協調各方力量，共同開展好國有企業(yè)預算管理工作；二是建立健全內部審計工作制度，發(fā)揮制度管事作用，厘清各相關部門權責，避免各部門職責交叉、職責缺位的問題，加強預算管理制度化、規(guī)范化建設，確保相關工作有規(guī)可依；三是建立工作機制，保障內部審計依法依規(guī)開展到位，獨立開展，由單位主要負責人分管，避免其他部門的不當干擾，對內部審計提出的問題，要分解問題、落實責任部門和責任人員，建立臺賬推進落實整改，建立內部審計“回頭看”制度，確保整改落實到位，見到實效。[6]

最后，國有企業(yè)要建立健全預算監(jiān)督管理機制。具體可以按照企業(yè)內部控制制度的要求，建立預算管理“三道防線”機制：第一道防線是業(yè)務部門，負責按照適當的預算編制方法，提出預算數據，并在預算執(zhí)行的過程中加強審核把關，確保預算支出事項真實存在、合法合規(guī)；第二道防線是財務部門，在預算編制環(huán)節(jié)，負責對業(yè)務部門提出的預算數據進行審核、調整，匯總后報企業(yè)管理層審批后執(zhí)行，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，負責審核預算使用事項是否在預算項目和金額額度內，原則上不允許預算外支出；第三道防線是審計部門和紀檢監(jiān)察機關，負責對企業(yè)預算管理內部控制制度的運行進行內部審計和監(jiān)督執(zhí)紀。

結語

本文以國有企業(yè)預算管理質量提升研究為主題，首先介紹了預算管理的理論內涵；然后以A 企業(yè)為例，介紹了實務中國有企業(yè)開展預算管理的具體舉措；接著歸納當前國有企業(yè)開展預算管理存在的問題，并有針對性地提出對策建議，包括選用適宜的預算方法、提升預算數據預測能力、加強內部審計監(jiān)督作用和預算管理監(jiān)督機制等，確保預算管理落實到位、見到實效。相信本文的研究對國有企業(yè)進一步提升預算管理能力、實現降本增效、高質量發(fā)展具有一定的借鑒意義。