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        鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃思考與探索

        2024-05-10 00:07:53方帥
        村委主任 2024年3期
        關(guān)鍵詞:村莊規(guī)劃多規(guī)合一鄉(xiāng)村振興

        方帥

        摘要:文章以安徽省無為市都督村為例,結(jié)合“多規(guī)合一”概念,探討“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃在服務(wù)鄉(xiāng)村振興過程中所面臨的核心問題和挑戰(zhàn),并提出一些解決方案,以期為未來其他村莊規(guī)劃編制提供一定的參考,為鄉(xiāng)村振興提供有力的支撐。

        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興;“多規(guī)合一”;村莊規(guī)劃

        近年來,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一,而實(shí)施有效的村莊規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃作為一種融合不同規(guī)劃要素的綜合規(guī)劃方法,旨在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同效應(yīng),在鄉(xiāng)村振興中具有重要的作用,它可以引導(dǎo)農(nóng)民合理地使用土地、合理布局農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施,并建設(shè)良好的生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

        1 無為市都督村概況

        都督村位于開城鎮(zhèn)西南部,屬丘陵山區(qū)地形。都督村轄區(qū)總面積9.5km2,以種植水稻、小麥、山芋和茶葉為主,其中,茶葉和山芋粉絲是都督村的特色農(nóng)產(chǎn)品,具有較高的市場知名度。村內(nèi)轄27個(gè)村民組,農(nóng)戶998戶,人口3 784人。都督村是省級旅游示范村,村內(nèi)有以西九華寺和西九華山里中國為核心的西九華風(fēng)景區(qū),是無為市重點(diǎn)打造的西部旅游帶重要一環(huán),旅游資源豐富。2018年被確定為市級示范區(qū)的九華·元夢田園綜合體項(xiàng)目核心區(qū)就坐落于此。近年來,隨著山里中國、孔雀莊園、田園綜合體等項(xiàng)目實(shí)施,在很大程度上推動(dòng)了都督村的發(fā)展。但在現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系背景下,傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃和項(xiàng)目策劃已經(jīng)不能適應(yīng)未來村莊建設(shè)的管理和實(shí)施,也不能有效引導(dǎo)村莊的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展,亟需通過“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制來規(guī)范村莊的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)。

        2“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃作用

        “多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃通過將鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃形式融合在一起,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和協(xié)同發(fā)展[1]。該規(guī)劃方法注重實(shí)踐性和可操作性,重視村莊實(shí)際問題的解決和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),注重提高村莊規(guī)劃的整體性和實(shí)用性,可以幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村特色發(fā)展等目標(biāo),推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)民收入增加和環(huán)境保護(hù)。村莊的規(guī)劃作用表現(xiàn)在,一是能夠明確鄉(xiāng)村發(fā)展的方向和目標(biāo),為鄉(xiāng)村振興提供整體規(guī)劃框架和指導(dǎo)思路[2]。通過科學(xué)的規(guī)劃,可以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的升級和優(yōu)化,推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念、改變生產(chǎn)方式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。二是能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置。通過規(guī)劃,可以科學(xué)評估村莊的資源稟賦和發(fā)展?jié)摿Γ侠砼渲猛恋?、水資源、人力資源等,提高資源的利用效率和利用水平。這有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級。三是能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境。規(guī)劃中引入生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的要求,可以提升鄉(xiāng)村的生態(tài)品質(zhì),保護(hù)生態(tài)環(huán)境,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。村莊規(guī)劃還可以通過合理布局,減少污染排放,保護(hù)水源、森林、濕地等自然資源,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。四是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平與公正。規(guī)劃過程中充分考慮村民的權(quán)益和需求,加強(qiáng)村民參與,確保規(guī)劃的公平性和公正性,向農(nóng)村居民提供良好的居住環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

        3 都督村“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃面臨的問題

        3.1 規(guī)劃目標(biāo)不一致

        不同規(guī)劃層級和部門之間往往存在著不同的發(fā)展目標(biāo)和利益訴求,如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。如何在實(shí)踐中解決這些規(guī)劃目標(biāo)的不一致,協(xié)調(diào)各方利益。

        3.2 內(nèi)容銜接難協(xié)調(diào)

        村莊規(guī)劃需要涉及村莊產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國土規(guī)劃等多個(gè)方面,如何協(xié)調(diào)這些規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接,避免信息孤島和決策沖突[3]。

        3.3 村民參與度不高

        村莊規(guī)劃應(yīng)該充分考慮村民的意愿和利益,但在實(shí)踐中往往存在村民參與度不高的問題[4]。村民往往缺乏規(guī)劃知識和參與機(jī)會(huì),他們對規(guī)劃目標(biāo)和過程的認(rèn)知和參與能力有限。如何提高村民的參與度和話語權(quán),使規(guī)劃更貼近村民的實(shí)際需求,成為當(dāng)前亟待解決的問題。

        3.4 保護(hù)和發(fā)展的矛盾

        鄉(xiāng)村地區(qū)的資源環(huán)境常常面臨不均衡、缺乏可持續(xù)發(fā)展的問題。村莊規(guī)劃需要考慮資源的合理利用和環(huán)境的保護(hù),以提高鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。然而,如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,確保鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。

        3.5 規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管不力

        村莊規(guī)劃需要有有效的實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制。然而,在實(shí)踐中,規(guī)劃的實(shí)施往往面臨各種困難和阻力,監(jiān)管不力和執(zhí)行力度不足的問題也普遍存在。如何建立有效的規(guī)劃執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)管體系,加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督和管理。

        3.6 可行性與可持續(xù)性問題

        多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃的設(shè)計(jì)和實(shí)施需要兼顧可行性和可持續(xù)性。規(guī)劃方案應(yīng)當(dāng)既符合實(shí)際情況,能夠在實(shí)踐中得到有效的操作,并且能夠?qū)崿F(xiàn)長期的發(fā)展目標(biāo)。如何在規(guī)劃過程中保持可行性和可持續(xù)性的平衡。

        4 都督村多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃的解決方案

        村莊規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié),通過統(tǒng)籌考慮不同規(guī)劃層級和要素,協(xié)同推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施與鄉(xiāng)村振興。在實(shí)踐過程中,需要探索出一系列規(guī)劃措施,以解決多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃所面臨的問題,以下是一些規(guī)劃措施并結(jié)合案例進(jìn)行說明。

        4.1 強(qiáng)化規(guī)劃的制定和銜接

        村莊規(guī)劃需要考慮到多方利益和需求的平衡。需要綜合考慮農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住生活、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)因素,各部門之間的協(xié)調(diào)和溝通較為困難。同時(shí),各自然村的資源分散、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金緊缺等問題也增加了規(guī)劃的難度。解決策略為:一是要建立規(guī)劃編制和評估體系,建立明確的規(guī)劃編制流程和評估指標(biāo)體系,確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。二是加強(qiáng)跨部門協(xié)作與溝通,各相關(guān)部門要加強(qiáng)合作,密切溝通,共同制定規(guī)劃目標(biāo),并確保規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)。都督村要通過實(shí)施“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃,將村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、田園綜合體規(guī)劃,旅游規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃進(jìn)行整合,通過建立規(guī)劃編制和評估體系,各部門協(xié)作,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的銜接和協(xié)同發(fā)展。三是引入專業(yè)的規(guī)劃機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,規(guī)劃機(jī)構(gòu)要具備豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識,能夠綜合考慮村莊發(fā)展的各個(gè)方面需求和利益,制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案。通過專業(yè)的數(shù)據(jù)分析、空間布局、資源優(yōu)化等手段,規(guī)劃機(jī)構(gòu)能夠提供客觀、可信的規(guī)劃建議。

        4.2 加強(qiáng)村民的參與與自治

        村莊規(guī)劃的主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村,但由于種種原因,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民對于村莊規(guī)劃的信心不足,積極度不高,導(dǎo)致在村莊規(guī)劃編制過程中,作為實(shí)行主體更多的是處于被動(dòng)接受的地位,致使規(guī)劃過程沒法獲得村民的認(rèn)可,實(shí)行難度加大。解決策略是全流程發(fā)揮村民的主體作用。一是現(xiàn)狀調(diào)研階段:注重多形式收集、匯總、分析村民意愿,通過入戶調(diào)查、座談、問卷、航拍等調(diào)查方式,深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”和村民在住房需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展(集體經(jīng)營性建設(shè)用地)、設(shè)施配套、環(huán)境提升、安全防災(zāi)等方面的發(fā)展訴求或意愿。二是方案過程階段:充分吸納合理建議、反復(fù)協(xié)商、達(dá)成共識,堅(jiān)持多規(guī)融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、彰顯都督特色,積極構(gòu)建由政府組織領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)配合、群眾參與監(jiān)督的工作機(jī)制,方案編制過程中要綜合考慮政府、部門、企業(yè)、村集體(村民)等多方意見,統(tǒng)籌編制規(guī)劃方案。三是方案決策階段:依法依規(guī)、嚴(yán)格程序,在村莊規(guī)劃編制過程中,強(qiáng)化村民主體和村黨組織、村民委員會(huì)主導(dǎo),引導(dǎo)村民積極參與調(diào)研訪談、方案比選、規(guī)劃論證、公告、公示等各個(gè)環(huán)節(jié),共同協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。四是規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督階段:成果轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約,便于村民監(jiān)督實(shí)施,村民是村莊規(guī)劃的直接受益者,通過規(guī)劃,村民能夠了解自己的住房、承包地、公共服務(wù)設(shè)施,產(chǎn)業(yè)用地(包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地)在哪里,左鄰右舍和房前屋后什么樣,村莊未來如何發(fā)展等。全面推行“共謀共編共用共管共享”工作機(jī)制。

        4.3 優(yōu)化資源利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

        鄉(xiāng)村振興的根本在于產(chǎn)業(yè)振興,宏觀的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在村莊層面難以落地,實(shí)用性不強(qiáng),因此,如何謀劃實(shí)用、能用、管用的產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)在村莊規(guī)劃中顯得尤為重要。解決策略:一是確定發(fā)展門類,充分挖掘當(dāng)?shù)刭Y源特色,合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展門類;圍繞民俗、文化、旅游、餐飲、休閑等多個(gè)領(lǐng)域,確定重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及特色產(chǎn)業(yè),積極促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和第三產(chǎn)業(yè)提升。二是明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社,以合作社為紐帶,將農(nóng)戶種養(yǎng)、生產(chǎn)加工和電商銷售有機(jī)整合,帶動(dòng)周邊村民大力開展訂單式農(nóng)業(yè)。圍繞農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品種植標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售等,打造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基地。三是摒棄傳統(tǒng)的“軸、帶、區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局模式,根據(jù)各自然村現(xiàn)狀資源特征及分布情況,針對不同的產(chǎn)業(yè)門類布局相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地。

        4.4 平衡村莊的保護(hù)與發(fā)展

        鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對新時(shí)代鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的建設(shè)有著更高要求,鄉(xiāng)村發(fā)展的絕對底線就是生態(tài)安全[5]。然而近年來,安徽省無為市都督村在努力實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí),也面臨著補(bǔ)充耕地與入侵生態(tài)環(huán)境的巨大壓力。部分建設(shè)項(xiàng)目占用的農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間,增大了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的難度。解決策略是制定全域全要素規(guī)劃管控規(guī)則。村莊規(guī)劃應(yīng)首先探索適合本地實(shí)際需求的全域全要素規(guī)劃管控規(guī)則,落實(shí)無為市、開城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃約束性要求,對鄉(xiāng)村耕地(永久基本農(nóng)田)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全控制、土地節(jié)約集約利用、設(shè)施配套、村莊建設(shè)等方面做出綜合謀劃和詳細(xì)安排。其次要與相關(guān)的土地管理政策機(jī)制等做好銜接,以便于推動(dòng)規(guī)劃更好地落地實(shí)施。最后要摸清生態(tài)自然本底,即在研究自然地形地貌、土壤水系、生態(tài)肌理與廊道、生物多樣性、景觀資源等的基礎(chǔ)上,提出國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目需求。開展村域土地綜合整治,重點(diǎn)包括河流、坑塘等水系綜合整治、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)空間、農(nóng)村建設(shè)空間和鄉(xiāng)村生態(tài)景觀環(huán)境的綜合整治。

        4.5 優(yōu)化宅基地布局與完善基礎(chǔ)設(shè)施

        都督村要解決鄉(xiāng)村宅基地布局散亂、宅基地閑置與低效利用、一戶多宅、蠶食耕地等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等問題[2],因?yàn)檎夭季植缓侠頃?huì)導(dǎo)致土地利用效率低下,鄉(xiāng)村空間亂象和村民生活不便。基礎(chǔ)設(shè)施不完善則限制了村民的生活質(zhì)量和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。解決策略:一是合理布局宅基地。通過科學(xué)規(guī)劃和土地綜合整治,對村莊的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,合理分配和布局宅基地,確保每戶村民都能夠得到適宜和耕作方便的居住用地。考慮到以人定地的需求,可以優(yōu)化宅基地需求面積,保證村民的生活和生產(chǎn)需求。二是完善基礎(chǔ)設(shè)施配套。在規(guī)劃階段,完善基礎(chǔ)設(shè)施布局,合理規(guī)劃村莊的交通、水利、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施,提高村莊的便捷性和舒適度;建設(shè)完善的教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施,滿足農(nóng)民的多元化需求。提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和幸福感。三是引入新技術(shù)和模式。村莊規(guī)劃在解決問題的同時(shí),可以充分利用新技術(shù)和模式,推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。例如,引入智能化農(nóng)業(yè)技術(shù),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和可持續(xù)發(fā)展性;推廣可再生能源利用,減少對傳統(tǒng)能源的依賴;依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),促進(jìn)村莊內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)合作和信息交流。

        4.6 加強(qiáng)村莊規(guī)劃的實(shí)用性和落地性

        在村莊規(guī)劃編制過程中,如果不考慮規(guī)劃的落地性,則背離了“實(shí)用性”的要求。解決策略一是針對不同主體考慮不同問題?!皩?shí)用性”首先應(yīng)考慮解決“誰用”的問題。對于規(guī)劃主管部門,規(guī)劃需要達(dá)到規(guī)劃管理的內(nèi)容和深度的需求,實(shí)現(xiàn)管理上的實(shí)用性;對于村民,既要滿足村民自身發(fā)展,又要讓村民明白易懂地了解規(guī)劃成果,讓村民真正成為規(guī)劃與建設(shè)的參與者,最終構(gòu)建一個(gè)“能用、管用、好用”的村莊規(guī)劃。二是加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)測,建立規(guī)劃實(shí)施的定期監(jiān)測評估機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和采取調(diào)整措施。通過開展規(guī)劃宣傳和培訓(xùn),提高鄉(xiāng)村干部和村民的規(guī)劃認(rèn)知和實(shí)施能力。

        5 結(jié)束語

        “多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃在服務(wù)鄉(xiāng)村振興過程中面臨著一些問題,如農(nóng)民參與度不高、不同規(guī)劃層級與部門之間存在目標(biāo)不一致與內(nèi)容銜接困難、可持續(xù)發(fā)展的考慮等。然而,通過加強(qiáng)村民參與、制定切實(shí)可行的規(guī)劃目標(biāo)和建立規(guī)劃與實(shí)施的銜接,這些問題可以得到解決。同時(shí),村莊規(guī)劃也為鄉(xiāng)村振興提供了有力的支撐,促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面發(fā)展。因此,我們應(yīng)該加強(qiáng)理論研究,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),并不斷完善規(guī)劃機(jī)制和方法。只有通過實(shí)用性的村莊規(guī)劃,才能提升村民的生活質(zhì)量,真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo),促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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        作者簡介:方 帥(1985—),男,漢族,安徽合肥人,本科,工程師,研究方向?yàn)閲烈?guī)劃。

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