李娜　屠啟宇　程鵬

摘要：海岸帶規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的唯一涉海規(guī)劃，不僅要對海岸帶地區(qū)進行陸海統(tǒng)籌綜合管控，而且要對海岸帶地區(qū)的發(fā)展進行戰(zhàn)略功能引導，以適應海洋強國建設(shè)的藍色發(fā)展要求。文章分析新一輪國土空間規(guī)劃對海岸帶規(guī)劃的新要求，提出海岸帶規(guī)劃進行功能定位和空間響應的規(guī)劃策略和方法;結(jié)合上海海岸帶發(fā)展實際，從多維戰(zhàn)略對接、區(qū)域功能耦合、未來發(fā)展趨勢應對3個方面謀劃海岸帶功能定位，提出海岸帶“三心二市”的功能內(nèi)涵;在此基礎(chǔ)上提出海岸帶空間響應策略，主要包括對接國土空間分層邏輯、海洋功能區(qū)劃和岸線區(qū)段功能耦合、開放式分圈層分區(qū)劃分、落實核心功能訴求。

關(guān)鍵詞：海岸帶;國土空間規(guī)劃;功能定位;空間響應

中圖分類號：TU98;P748 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）02-0062-09

0 引言

加快建設(shè)海洋強國是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重大戰(zhàn)略任務。目前我國海洋經(jīng)濟正由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展邁進，海洋空間規(guī)劃由國家海洋局統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)向納入由自然資源部主導建立的國土空間規(guī)劃體系。海岸帶規(guī)劃作為唯一的國土空間涉海專項規(guī)劃，將繼承和代替原來的海洋功能區(qū)劃和海島保護規(guī)劃，聚焦解決海岸帶地區(qū)的陸海矛盾沖突，并對海岸帶地區(qū)進行陸海統(tǒng)籌綜合管控和戰(zhàn)略功能引導[1]。2021年全國省級海岸帶專項規(guī)劃編制工作全面推開，國土空間規(guī)劃前所未有的體系變革和范式轉(zhuǎn)變對海岸帶規(guī)劃提出新要求。因此，海岸帶規(guī)劃如何發(fā)揮對總體國土空間規(guī)劃的輔助支撐作用，以及如何落實陸海統(tǒng)籌的海岸帶規(guī)劃方法等問題亟須探討。

海岸帶是海洋和陸地相互作用的地帶，也是人類經(jīng)濟社會活動最活躍的地區(qū)，更是陸海統(tǒng)籌的重要區(qū)域[2]。美國早在1972年即頒布《海岸帶管理法》，隨后世界各國和地區(qū)因地制宜開展海岸帶綜合管理，如沙特阿拉伯重點關(guān)注沿海與海洋保護區(qū)[3]，荷蘭從國家、區(qū)域、地方等多個層級實行陸海統(tǒng)一管理[4-5]，日本實行海岸帶分區(qū)管理[6]。與發(fā)達國家相比，我國海岸帶管理和規(guī)劃起步較晚，1979年首次開展海岸帶管理[2]，21世紀以來沿海地區(qū)陸續(xù)開展海岸帶規(guī)劃編制，遼寧、海南、福建、廣東和廣西等地相繼進行海岸帶規(guī)劃的實踐探索。2020年深圳和青島分別開展國土空間規(guī)劃體系下的海岸帶專項規(guī)劃，為我國開展新一輪海岸帶規(guī)劃提供良好的實踐借鑒。

近年來，學者們不斷探討國土空間規(guī)劃體系下海岸帶規(guī)劃編制的方法、重點和策略。①海岸帶規(guī)劃應融入國土空間規(guī)劃的“五級三類”編制體系[7];海岸帶規(guī)劃應協(xié)調(diào)陸地主體功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃[8]。②探討海岸帶規(guī)劃落實陸海統(tǒng)籌理念的思路與方法[9-10];從生態(tài)、生產(chǎn)、生活角度，提出“定邊界、定格局、定底線、定功能、定機制”的“五定”陸海統(tǒng)籌規(guī)劃思路[11]。③從生態(tài)約束角度探討海岸帶總體管控格局[12-13];在嚴格保護、生態(tài)修復的前提下有序發(fā)展海洋功能[14]?？傊瑖量臻g規(guī)劃體系下的海岸帶規(guī)劃研究尚處于起步階段，目前更多從陸海統(tǒng)籌、生態(tài)保護和綜合管控等角度探討海岸帶規(guī)劃編制的思路與方法。海岸帶是陸海交匯的重要區(qū)域，承擔海洋高質(zhì)量發(fā)展的任務，且需要進行生態(tài)約束管控，因此對海岸帶地區(qū)的戰(zhàn)略功能引導尤為重要，亟須從功能定位的視角探討海岸帶規(guī)劃的方法和技術(shù)路線。

1 海岸帶規(guī)劃功能引導面臨的問題

1.1 以陸定海，海洋功能戰(zhàn)略性不足

長期以來，我國海岸帶規(guī)劃多從生態(tài)約束角度進行管制，對空間功能引導的討論較少，還存在以陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)觀念，往往把海洋資源、海洋空間作為背景和條件。究其原因主要包括3個方面：①由于海洋具有流動性、立體性等自然特性，海洋設(shè)施和活動多依賴陸地，進而形成以陸定海的規(guī)劃思維，對海域空間利用不足;②對海洋的認識有限，缺乏海洋資源和海洋經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對海洋水文動力條件、生態(tài)環(huán)境保護需求考慮不足，進一步制約海岸帶功能引導[15];③城市總體規(guī)劃以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等陸域規(guī)劃完備，而海洋戰(zhàn)略性規(guī)劃缺位，對海岸帶功能引導不足。

1.2 以生態(tài)約束為主，開發(fā)與保護缺乏融合

長期以來我國海岸帶規(guī)劃和管理政策以生態(tài)保護為主。2017年我國圍繞海洋環(huán)境保護目標開始實施海洋督察政策并制定系列政策措施，包括控制自然岸線保有率、嚴格管控圍填海等[16]。除福建、江蘇、青島、威海等少數(shù)地區(qū)出臺海岸帶保護與利用管理相關(guān)條例外，其他地區(qū)基本以《海岸線保護與利用管理辦法》《關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等國家層面的政策文件為依據(jù)、以自然岸線保有率的單一指標為抓手開展海岸帶管控工作。然而以生態(tài)約束為主的海岸帶規(guī)劃與管理，與綜合性極強的海岸帶自然和社會特性不相符，此外加快建設(shè)海洋強國要求實現(xiàn)“藍色增長”。為此，海岸帶規(guī)劃亟須在保障海洋生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上引導功能的合理開發(fā)，促進開發(fā)與保護融合發(fā)展。

1.3 規(guī)劃之間銜接不足，陸海功能缺乏統(tǒng)籌

陸域規(guī)劃和海域規(guī)劃的編制基礎(chǔ)長期存在差異，且規(guī)劃的步驟、方法、繪圖、指標、程序、期限等差異較大，缺乏對比和衡量標準[17-20]。在國務院機構(gòu)改革前，城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃分別由不同部門負責編制，在主導功能上的銜接不足，導致部分區(qū)域的陸海功能定位存在矛盾沖突。例如：海洋功能區(qū)劃將某海域定位為旅游休閑娛樂用海，但城市總體規(guī)劃將該海域后方的陸域劃定為非建設(shè)用地，難以為旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供足夠的空間。因此，在國土空間規(guī)劃改革的背景下，應避免這種規(guī)劃不銜接、功能不統(tǒng)籌的問題。同時，國土空間規(guī)劃改革使海域使用依據(jù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，其中省級規(guī)劃聚焦宏觀陸海分區(qū)管控，市級規(guī)劃重點管控陸海用途分類。但目前海域管理板塊的詳細規(guī)劃管控仍缺位，在實際操作層面無法像陸域一樣實行精細化的用途管制和功能引導[21]。

1.4 開發(fā)深度不足，跨部門跨地區(qū)管理割裂

目前我國海洋功能開發(fā)深度不足且利用效率較低，主要表現(xiàn)在3個方面。①海岸線開發(fā)過度與海域開發(fā)不足并存。我國海洋經(jīng)濟功能主要集中在海岸線，侵占濱海濕地、非法圍填海等現(xiàn)象時有發(fā)生，過度捕撈問題嚴重。與此同時，海域空間利用效率不高，尚未形成分層立體式的海域開發(fā)利用格局。②海洋功能布局缺少區(qū)域聯(lián)動。我國海洋產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化嚴重，京津冀、長三角以及粵港澳大灣區(qū)三大沿海城市群的區(qū)域聯(lián)動主要體現(xiàn)在陸域上，海岸帶和海域的空間聯(lián)動較少。③海域管理較為薄弱。在國務院機構(gòu)改革后，陸?？臻g管理事權(quán)統(tǒng)一到自然資源部門，海域管理仍需強化。

2 國土空間規(guī)劃對海岸帶功能定位與空間響應的新要求

新時代的國土空間規(guī)劃目標實現(xiàn)多規(guī)合一、陸海統(tǒng)籌，這對海岸帶功能定位與空間響應提出新要求。

2.1 生態(tài)約束與開發(fā)利用融合發(fā)展

新時代的海洋高質(zhì)量發(fā)展成為加快建設(shè)海洋強國的重要內(nèi)容，在保護海洋生態(tài)環(huán)境的前提下實現(xiàn)藍色增長成為國土空間規(guī)劃體系中海岸帶規(guī)劃的重點關(guān)注。荷蘭、英國、美國等國家的海洋發(fā)展陸續(xù)由單一的海洋生態(tài)環(huán)境保護轉(zhuǎn)化為多目標發(fā)展，其中荷蘭的海岸帶發(fā)展兼顧自然環(huán)境保護、經(jīng)濟高質(zhì)量增長、社會公共利益共享等多重維度[22]。因此，我國海岸帶規(guī)劃應著眼于生態(tài)約束與開發(fā)利用融合發(fā)展。①協(xié)調(diào)海洋保護與開發(fā)利用的關(guān)系，在保障海洋生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用和高質(zhì)量發(fā)展，海岸帶功能定位應著眼于城市發(fā)展總體目標和功能定位的需求。②立足于海洋資源流動性和空間立體性的特點，推進各類功能協(xié)調(diào)發(fā)展[16]。

2.2 陸域功能與海域功能統(tǒng)籌發(fā)展

將海洋規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系要求從全域角度謀劃海洋空間的功能與發(fā)展。①陸海全域的藍色經(jīng)濟發(fā)展既要防止以陸定海，又要避免“就海洋談海洋”。藍色經(jīng)濟的概念于1999年在加拿大“藍色經(jīng)濟與圣勞倫斯發(fā)展”論壇上被首次提出，2012年在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上正式被官方文件接受。藍色經(jīng)濟有別于海洋經(jīng)濟，其打破海洋經(jīng)濟關(guān)于“經(jīng)濟活動資源來自海洋”的認識，強調(diào)海洋周邊城市的作用，以可持續(xù)發(fā)展為核心理念，推動陸海經(jīng)濟一體化發(fā)展[23]。②全域海洋的立體視角要求海岸帶規(guī)劃不局限于濱海地區(qū)，而要將海域立體空間和海島等元素納入，并積極參與深遠海、極地等的戰(zhàn)略開發(fā)。

2.3 發(fā)展基礎(chǔ)與未來戰(zhàn)略相結(jié)合

作為我國中長期發(fā)展規(guī)劃，新一輪國土空間規(guī)劃的規(guī)劃年限為2025年和2035年，這就要求海岸帶規(guī)劃適應戰(zhàn)略目標需求，將海洋發(fā)展基礎(chǔ)與未來發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。①立足于海洋發(fā)展基礎(chǔ)，破除陸域規(guī)劃的思維慣性，不僅考慮海洋資源和海洋產(chǎn)業(yè)，而且充分考慮海洋資源流動性、空間立體性、開發(fā)高風險性等特性。②體現(xiàn)中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略性，充分考慮經(jīng)濟發(fā)展周期、海洋經(jīng)濟技術(shù)突破等因素以及重大海洋風險災害對海岸帶功能的影響，如上海海岸帶規(guī)劃應考慮長周期的海平面上升對城市發(fā)展的影響。

2.4 跨區(qū)域功能聯(lián)動與協(xié)同發(fā)展

新一輪的國土空間規(guī)劃應充分體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，將跨區(qū)域合作理念延伸到海洋發(fā)展領(lǐng)域。為此，海岸帶功能定位與空間響應要具有區(qū)域合作視野，與周邊地區(qū)的海岸帶功能錯位發(fā)展，避免海域重復建設(shè)與惡性競爭。同時，注重跨區(qū)域海上重大基礎(chǔ)設(shè)施和項目的對接與協(xié)調(diào)，貫通沿海大通道，推動海岸帶基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。深圳率先編制的《深圳市海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃（2018—2035）》專門設(shè)置一節(jié)闡述區(qū)域合作，以推進粵港澳大灣區(qū)海岸帶功能與空間的一體化發(fā)展。上海海岸帶規(guī)劃應充分考慮與江蘇、浙江等的區(qū)域合作與重大基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。

3 上海海岸帶功能定位的視角與策略

上海是長三角城市群的核心城市，海洋資源豐富，擁有世界第一大集裝箱港。上海海岸帶功能定位應在海洋特色優(yōu)勢基礎(chǔ)上，堅持陸海統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，注重戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。

3.1 戰(zhàn)略性：國際、國家、城市戰(zhàn)略對接

3.1.1 順應國際海岸帶發(fā)展新態(tài)勢

縱觀近年來國際海岸帶相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，海洋科技和數(shù)字化發(fā)展成為新態(tài)勢，深海、極地等領(lǐng)域成為關(guān)注熱點。2020年日本船級社推出“數(shù)字化總體設(shè)計2030”計劃，英國國家海洋學中心推出“五年發(fā)展戰(zhàn)略”，均著眼于海洋科技創(chuàng)新、深海探測技術(shù)等領(lǐng)域。此外，全球海洋中心城市概念的提出和評價引領(lǐng)海洋發(fā)展新趨勢，有學者提出從航運、海事金融與法律、海洋科技、港口與物流、城市吸引力和競爭力5個方面構(gòu)建評價體系[24]。全球海洋中心城市的內(nèi)涵可以理解為國際大都市綜合發(fā)展與海洋發(fā)展的協(xié)同互濟。根據(jù)2020年全球海洋中心城市排名與全球化與世界城市研究網(wǎng)絡（GaWC）全球城市得分，上海海洋發(fā)展創(chuàng)新能力仍有待提高（圖1）。因此，海洋科技創(chuàng)新中心將成為上海海岸帶的重要功能。

3.1.2 落實國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略

海岸帶是加快建設(shè)海洋強國的重要空間載體，須通過把握海洋強國的內(nèi)涵來確定海岸帶發(fā)展的重點。從內(nèi)容上看，海洋強國建設(shè)包括海洋資源開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展、海洋科技創(chuàng)新、海洋生態(tài)文明建設(shè)、海洋權(quán)益維護等方面;從空間上看，海洋強國建設(shè)強調(diào)從淺水向深水、從近海向遠洋拓展，同時關(guān)注公海、國際海底區(qū)域和極地等領(lǐng)域[25]。

我國海岸帶的發(fā)展定位應遵循國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等上位規(guī)劃的要求。我國“十四五規(guī)劃”明確提出建立現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系、打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境、深度參與全球海洋治理三大涉海任務。上海作為國際化大都市，應在前二項任務的基礎(chǔ)上勇于承擔參與全球海洋治理的功能，發(fā)揮海洋科研優(yōu)勢，深化海洋環(huán)境監(jiān)測和保護、海洋科學研究和海上搜救等領(lǐng)域的國際合作，參與北極地區(qū)務實合作，共建“冰上絲綢之路”等。

3.1.3 對接城市功能定位

上海海岸帶功能定位應與上海城市功能定位相對接，積極落實《上海市城市總體規(guī)劃2017—2035》以及上?！笆奈逡?guī)劃”提出的涉海發(fā)展功能定位。上海海岸帶發(fā)展與功能定位應支撐國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新“五個中心”建設(shè)，促進陸海一體化發(fā)展，著重體現(xiàn)國際航運、海洋科技創(chuàng)新、海洋服務、海洋文化等功能，在空間上聚焦陸域與海域國土空間資源一體化利用、杭州灣化工產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展、南匯濱海新城建設(shè)以及長江口及海洋生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等。

3.2 協(xié)調(diào)性：區(qū)域尺度的功能對接與耦合

3.2.1 河口與海洋協(xié)同發(fā)展

上海海岸帶是典型的河口-海岸帶，其功能定位應重視河口與海洋的相互作用以及演變趨勢。上海河口已由“喇叭”形逐漸演變?yōu)椤叭壏帚?、四口入海”格局，河口岸灘沉積并呈現(xiàn)“北岸沙島并岸、南岸邊灘推展”的趨勢。長江上游來沙減少直接導致長江口灘涂濕地淤漲速率減緩，局部區(qū)域開始出現(xiàn)侵蝕，灘涂濕地總面積呈減少趨勢且穩(wěn)定性受到威脅。因此，上海海岸帶功能定位應考慮沙-水動態(tài)變化的協(xié)同發(fā)展，注重海洋生態(tài)文明建設(shè)。

3.2.2 跨區(qū)域功能協(xié)同發(fā)展

上海海岸帶發(fā)展應“基于上海、跳出上海”，從長三角區(qū)域一體化的戰(zhàn)略高度謀劃功能定位。一方面，注重長三角海洋功能錯位發(fā)展。從上海、江蘇、浙江的海洋發(fā)展“十四五規(guī)劃”定位和發(fā)展基礎(chǔ)來看，江蘇和浙江的海洋制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，而上海的海洋服務業(yè)優(yōu)勢明顯。2020年上海海洋服務業(yè)占海洋生產(chǎn)總值比重為70.1%，其中海洋交通運輸、海洋旅游等服務業(yè)優(yōu)勢突出。另一方面，重大海洋功能與周邊地區(qū)共建共享。上海的國際航運中心建設(shè)應與江蘇的通州灣、浙江的寧波-舟山港聯(lián)動發(fā)展，分別打造上海國際航運中心的“南北兩翼”。加速推進滬舟甬大通道建設(shè)，海岸帶功能空間布局為區(qū)域合作預留戰(zhàn)略鏈接。

3.3 前瞻性：從未來發(fā)展趨勢謀劃功能定位

3.3.1 應對海洋災害的韌性功能

上海海岸帶發(fā)展應考慮風暴潮、赤潮、海嘯等海洋災害以及海平面上升的影響。上海處于江海河灣的交界處，歷史上曾遭受風暴潮、巨浪及赤潮等海洋災害的侵襲。同時，全球氣候變暖導致海平面不斷上升，將對上海海岸帶發(fā)展帶來全局性影響。1978—2007年上海海平面上升115mm，此后呈加速態(tài)勢，高潮位出現(xiàn)頻率隨之增加[26]。因此，上海海岸帶應從更長時間跨度的發(fā)展趨勢謀劃功能定位，提升應對重大海洋災害的韌性功能。

3.3.2 適應海洋科技的創(chuàng)新功能

海洋重大科學技術(shù)突破將對海岸帶和海洋資源開發(fā)利用產(chǎn)生深遠影響，如深海資源勘探和開發(fā)技術(shù)將使未來能源結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大變化。國際海底區(qū)域蘊藏極其豐富的多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼、多金屬硫化物等資源，目前我國致力于突破天然氣水合物規(guī)?；_發(fā)關(guān)鍵技術(shù)，預計2030年可實現(xiàn)可燃冰的商業(yè)化開采。上海海洋科研資源豐富，在深海、極地等領(lǐng)域具有優(yōu)勢學科，應承擔建設(shè)具有全球影響力的海洋科技創(chuàng)新中心的功能。

3.4 上海海岸帶功能定位與內(nèi)涵

基于上述分析，上海海岸帶應承擔“五大核心功能”，打造“三心二市”即國際航運中心、海洋科創(chuàng)中心、海洋服務中心、海洋文化大都市和海洋生態(tài)文明城市。

國際航運中心建設(shè)應發(fā)揮上海深水港優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代航運服務業(yè)，建立連接國內(nèi)國際的多式聯(lián)運樞紐，積極參與“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)。

海洋科創(chuàng)中心建設(shè)是上海建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的重要內(nèi)容，其功能主要體現(xiàn)在海洋科技創(chuàng)新資源集聚、海洋重大關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新引領(lǐng)、海洋產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新活躍、高端海洋制造業(yè)發(fā)達以及創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境良好，在全球價值網(wǎng)絡中發(fā)揮顯著的增值功能和支配作用。

海洋服務中心建設(shè)體現(xiàn)現(xiàn)代海洋城市的核心競爭力，包括基礎(chǔ)服務和現(xiàn)代服務，可提升上海對于全球海洋資源的配置能力。其中，基礎(chǔ)服務包括海洋氣象、海洋防災等綜合海事服務，現(xiàn)代服務包括海洋金融、法律、信息、咨詢等服務。

海洋文化大都市建設(shè)應深挖上海海洋文化資源，大力發(fā)展海洋旅游業(yè)，積極舉辦具有全球影響力的國際海洋會展和海洋會議，提升全球海洋治理能力和海洋文化“軟實力”。

海洋生態(tài)文明城市建設(shè)是上海建設(shè)“生態(tài)之城”的重要內(nèi)容，包括海洋資源節(jié)約、海洋生態(tài)修復和海洋環(huán)境保護等方面。應在重點區(qū)域建立海洋生態(tài)文明示范區(qū)，如在崇明國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)構(gòu)建海島可持續(xù)發(fā)展的綠色技術(shù)體系和科技示范基地，為“一帶一路”建設(shè)提供“上海經(jīng)驗”。

4 上海海岸帶空間響應的原則與策略

上海海岸帶規(guī)劃應對接國土空間總體規(guī)劃，積極響應海岸帶核心功能訴求，其空間響應的原則和策略主要體現(xiàn)在4個方面。

4.1 對接國土空間分層的價值邏輯和規(guī)劃邏輯

海岸帶規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃，應從價值導向和規(guī)劃方法上與其對接。在價值邏輯上，從國土空間整體格局出發(fā)，以生態(tài)、生產(chǎn)、生活分層規(guī)劃空間，并充分識別不同空間的價值[27];在規(guī)劃邏輯上，借鑒荷蘭《蘭斯塔德規(guī)劃2040》提出的自然資源層、網(wǎng)絡流量層、人居文化層3層空間邏輯，按照不同的空間性質(zhì)分類，系統(tǒng)把握各類空間的關(guān)鍵要素、運行特征和動力機制。上海海岸帶規(guī)劃應重點把握生態(tài)海域（岸線）、生產(chǎn)海域（岸線）和生活海域（岸線）的劃分（圖2）。長期以來，上海海岸帶以生產(chǎn)功能開發(fā)為主，新一輪規(guī)劃應注重生活岸線的保護與利用，為公眾親海、游海保留空間，如在上海金山區(qū)推動衛(wèi)二路至衛(wèi)六路3.3km生產(chǎn)岸線轉(zhuǎn)型為生活岸線。

4.2 推動海洋功能區(qū)劃和岸線區(qū)段的功能耦合

上海海岸帶規(guī)劃應在繼承和優(yōu)化原有海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代海洋空間管控要求以及產(chǎn)業(yè)用海需求，將海洋功能區(qū)細分為3類一級區(qū)（生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)和海洋發(fā)展區(qū)）以及8類二級區(qū)。結(jié)合海岸帶特征，將生態(tài)岸線、生活岸線、生產(chǎn)岸線與功能分區(qū)對接，劃分多個海岸帶區(qū)域并細分多個分區(qū)單元，塑造差異化的岸線功能和濱?？臻g風貌，加強分區(qū)單元的陸海管控。探索編制陸海一體的詳細空間規(guī)劃，推進海岸帶陸海協(xié)同發(fā)展，形成海洋功能區(qū)劃與岸線區(qū)段的功能耦合（圖3）。同時，在海岸帶功能分區(qū)中設(shè)置多條入海河道生態(tài)廊道，承擔陸海生態(tài)協(xié)同功能，支撐海岸帶分段功能劃分。

4.3 開放式分圈層和分區(qū)劃分空間格局

海岸帶空間格局劃分應遵循區(qū)域協(xié)同和近海遠海協(xié)同的原則。上海海岸帶可分為由近及遠的3個圈層功能空間格局。①第一圈層以交通廊道串接“滬蘇浙”重要功能節(jié)點，成為東部沿海發(fā)展大走廊和國內(nèi)國際雙循環(huán)樞紐。這一層充分考慮上海與通州灣、寧波-舟山港聯(lián)動發(fā)展以及共建上海國際航運中心，并從空間上為建設(shè)滬舟甬大通道預留戰(zhàn)略鏈接。②第二圈層聯(lián)動長江口與杭州灣，推動海域、島嶼、灘涂、濕地等生態(tài)共保、風險聯(lián)控、文旅互融，打造東部海洋生態(tài)文旅發(fā)展帶。③第三圈層突出領(lǐng)?；€外12nmile、24nmile、200nmile的海洋權(quán)益維護以及確?！?1世紀海上絲綢之路”的安全暢通。

與此同時，將上海海域空間劃分為3個陸海統(tǒng)籌分區(qū)即東海區(qū)、北灘區(qū)、南灣區(qū)，突出海域的分片保護和發(fā)展的差異化。其中，東海區(qū)為生態(tài)保護與戰(zhàn)略發(fā)展管控區(qū)，承擔港口航運和漁業(yè)資源保護功能;北灘區(qū)為生態(tài)建設(shè)與戰(zhàn)略空間預留區(qū)，承擔港口航運、生態(tài)和漁業(yè)資源保護功能，并將橫沙島作為戰(zhàn)略留白區(qū);南灣區(qū)為生態(tài)改善與生態(tài)價值轉(zhuǎn)換區(qū)，承擔港口航運、能源開發(fā)、生態(tài)和漁業(yè)資源保護功能，加快推進生態(tài)環(huán)境改善與修復。

4.4 落實核心功能空間訴求，構(gòu)建系統(tǒng)化空間響應策略

在空間約束背景下，聚焦國際航運、海洋科創(chuàng)、海洋服務、海洋文化和海洋生態(tài)文明五大核心功能，亟須構(gòu)建系統(tǒng)化空間響應策略。①明確各項核心功能空間布局的整體導向。國際航運功能需要高效集約利用深水航道資源和港口等交通運輸岸線資源，海洋科創(chuàng)功能需要保障海洋科創(chuàng)和海洋高端制造的用海、用島、用地需求，海洋服務功能需要推動海洋高端服務集聚區(qū)建設(shè)，海洋文化功能需要提高高品質(zhì)生活海域（岸線）比重，海洋生態(tài)文明功能需要開展全海域生態(tài)環(huán)保，保護自然岸線。②構(gòu)建核心功能賦能網(wǎng)絡。推動航運、科創(chuàng)、服務、文化和生態(tài)等功能的多區(qū)多點布局和全域鏈接，實現(xiàn)市域網(wǎng)絡化發(fā)展。③突出近期旗艦項目引領(lǐng)和遠期戰(zhàn)略空間預留。圍繞核心功能配置旗艦項目，形成新一輪發(fā)展引領(lǐng);遠期預留戰(zhàn)略空間，適時謀劃并推動重點區(qū)段發(fā)展轉(zhuǎn)型。

基于上述分析，上海海岸帶功能格局應為“雙核三帶三區(qū)多點多廊”的空間結(jié)構(gòu)?！半p核”指南匯新城主核與長興島副核，其中南匯新城主核承載海洋航運、科創(chuàng)、服務、文化和生態(tài)等綜合核心功能，長興島副核主要承載海洋科創(chuàng)和制造等核心功能;“三帶”指綜合功能發(fā)展帶，包括海洋現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展帶、世界級航運與海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶以及東部海洋生態(tài)文旅發(fā)展帶;“三區(qū)”指陸海統(tǒng)籌的功能分區(qū);“多點”指多個功能性網(wǎng)絡節(jié)點;“多廊”指多條生態(tài)廊道。

5 結(jié)語

海岸帶作為陸海交匯地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，社會經(jīng)濟活動聚集，是陸海統(tǒng)籌的重要承載地。在新一輪國土空間規(guī)劃體系下，海岸帶規(guī)劃作為唯一涉海規(guī)劃，在注重生態(tài)約束和管控前提下，應注重藍色經(jīng)濟功能的引導與發(fā)展。本研究從新一輪國土空間規(guī)劃對海岸帶規(guī)劃的新要求出發(fā)，探討海岸帶規(guī)劃功能定位和空間響應的策略與方法。以上海海岸帶為例，從多維戰(zhàn)略對接、跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及發(fā)展趨勢預判等方面提出“三心二市”的功能定位，即國際航運中心、海洋科創(chuàng)中心、海洋服務中心、海洋文化大都市和海洋生態(tài)文明城市;在空間上提出對接國土空間分層邏輯、海洋功能區(qū)劃和岸線區(qū)段功能耦合、開放式分圈層分區(qū)劃分、落實核心功能訴求等規(guī)劃策略，為我國沿海地區(qū)正在開展的海岸帶專項規(guī)劃編制工作提供規(guī)劃思路和技術(shù)路線參考。

參考文獻（References）：

[1] 李孝娟，傅文辰，繆迪優(yōu)，等.陸海統(tǒng)籌指導下的深圳海岸帶規(guī)劃探索[J].規(guī)劃師，2019（7）：18-24.

LIXiaojuan，F(xiàn)U Wenchen，MIAODiyou，etal.Shenzhencoastalzoneplanningunderland-seaintegrationguidance[J].Planners，2019（7）：18-24.

[2] 林靜柔，張曉浩，陳蕾，等.國土空間規(guī)劃體系下海岸帶專項規(guī)劃的編制重點與策略[J].規(guī)劃師，2021（23）：5-11.

LINJingrou，ZHANGXiaohao，CHEN Lei，etal.Thekey-pointsandstrategiesofcoastalzoneplanningunderthesystemofterritorialspaceplanning[J].Planners，2021（23）：5-11.

[3] 克拉克.海岸帶管理手冊[M].北京：海洋出版社，2000.

ClARKJR.Coastalzonemanagementhandbook[M].Beijing：ChinaOceanPress，2000.

[4] 程遙，李淵文，趙民.陸海統(tǒng)籌視角下的海洋空間規(guī)劃：歐盟的經(jīng)驗與啟示[J].城市規(guī)劃學刊，2019（5）：59-67.

CHENGYao，LIYuanwen，ZHAO Min.ExperienceandlessonsofEU marinespatialplanning：theperspectiveoflandandseaterritorialintegration[J].UrbanPlanningForum，2019（5）：59-67.

[5] GIBSONJ.IntegratedcoastalzonemanagementlawintheEuropeanUnion[J].CoastalManagement，2003（2）：127-136.

[6] 林小如，呂一平，洪世鍵，等.海岸帶陸海耦合協(xié)調(diào)度測評及其優(yōu)化策略研究：以廈門市海岸帶為例[J].城市規(guī)劃，2022（3）：54-62.

LINXiaoru，LYU Yiping，HONGShijian，etal.Researchonlandandseacouplingcoordinationdegreemeasurementincoastalzoneanditsoptimizationstrategy：takingthecoastalzoneofXiamenasanexample[J].CityPlanningReview，2022（3）：54-62.

[7] 郭雨晨，孫華燁.海洋空間規(guī)劃的理論與實踐芻議[J].中華海洋法學評論，2021（2）：27-39.

GUOYuchen，SUN Huaye.Marinespatialplanning：fromtheorytoreality[J].ChinaOceansLawReview，2021（2）：27-39.

[8] 周培.國土空間規(guī)劃背景下的海岸帶空間規(guī)劃思考[A].中國城市規(guī)劃學會.2021中國城市規(guī)劃年會論文集[C].北京：中國城市規(guī)劃學會，2021：1-6.

ZHOUPei.Reflectionsoncoastalzonespaceplanningunderthebackgroundofterritorialspaceplanning[A].UrbanPlanningSocietyofChina.ProceedingsofChinaurbanplanningannualconference2021[C].Beijing：UrbanPlanningSocietyofChina，2021：1-6.

[9] 王芳.對陸海統(tǒng)籌發(fā)展的認識和思考[J].國土資源，2009（3）：33-35.

WANGFang.Understandingandthinkingaboutthecoordinateddevelopmentoflandandsea[J].Land& Resources，2009（3）：33-35.

[10] 熊國平，沈天意.陸海統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃研究進展[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2021（4）：21-25.

XIONGGuoping，SHENTianyi.Advancesonland-seacoordinationterritorialspatialplanningresearch[J].UrbanandRuralPlanning，2021（4）：21-25.

[11] 李成悅，史雅娟.國土空間規(guī)劃體系下的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃路徑研究[A].中國城市規(guī)劃學會.2021中國城市規(guī)劃年會論文集[C].北京：中國城市規(guī)劃學會，2021：576-584.

LIChengyue，SHIYajuan.Studyonthepathoflandandseaoverallplanningundertheterritorialspaceplanningsystem[A].UrbanPlanningSocietyofChina.ProceedingsofChinaurbanplanningannualconference2021[C].Beijing：UrbanPlanningSocietyofChina，2021：576-584.

[12] 姜憶湄，李加林，馬仁鋒，等.基于“多規(guī)合一”的海岸帶綜合管控研究[J].中國土地科學，2018（2）：34-39.

JIANGYimei，LIJialin，MARenfeng，etal.Integratedcontrolofcoastalzonebasedonthemultipleplanningintegration[J].ChinaLandScience，2018（2）：34-39.

[13] 陳夢緣，袁秀，王德，等.面向多目標的海岸帶生態(tài)空間規(guī)劃路徑及案例[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2021（4）：46-53.

CHEN Mengyuan，YUANXiu，WANGDe，etal.Multi-objectiveorientedapproachesandcasestudyofcoastalecologicalspatialplanning[J].UrbanandRuralPlanning，2021（4）：46-53.

[14] 陳玉飛，楊玉坤.基于陸海統(tǒng)籌的海岸帶空間管控體系的探索[A].中國城市規(guī)劃學會.2021中國城市規(guī)劃年會論文集[C].北京：中國城市規(guī)劃學會，2021：87-100.

CHENYufei，YANGYukun.Explorationofcoastalzonespacemanagementandcontrolsystembasedonland-seaintegration[A].UrbanPlanningSocietyofChina.ProceedingsofChinaurbanplanningannualconference2021[C].Beijing：UrbanPlanningSocietyofChina，2021：87-100.

[15] 張效莉，薛婷婷，陳林生，等.我國海岸帶管理中的關(guān)鍵問題及對策措施研究[J].海洋經(jīng)濟，2021（4）：97-105.

ZHANGXiaoli，XUETingting，CHENLinsheng，etal.ResearchonkeyissuesandcountermeasuresofintegratedcoastalzonemanagementinChina[J].MarineEconomy，2021（4）：97-105.

[16] 李欣，葉果.國土空間規(guī)劃視角下的海岸帶管控分區(qū)和利用研究：以青島膠州灣為例[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計，2020（371）：24-27.

LIXin，YEGuo.Studyonzoninganduseclassificationofcoastalzoneplanningfromtheperspectiveoflandspaceplanning：acaseofJiaozhouBayinQingdao[J].UrbanismandArchitecture，2020（371）：24-27.

[17] 劉洋，豐愛平，吳桑云.海洋功能區(qū)劃實施評價的方法與實證研究[J].海洋開發(fā)與管理，2009，26（2）：12-17.

LIU Yang，F(xiàn)ENGAiping，WUSangyun.Themethodandempiricalstudyoftheimplementationevaluationofmarinefunctionzoning[J].OceanDevelopmentandManagement，2009，26（2）：12-17.

[18] 楊山，張武根，李榮軍.江蘇省海洋功能區(qū)劃實施評價指標體系與方法[J].長江流域資源與環(huán)境，2011（10）：1165-1171.

YANGShan，ZHANG Wugen，LIRongjun.EvaluationindexsystemandmethodofmarinefunctionzoninginJiangsuProvince[J].ResourcesandEnvironmentintheYangtzeBasin，2011（10）：1165-1171.

[19] 岳奇，朱慶林，劉楠楠，等.我國海洋功能區(qū)劃的回顧性評價和新一輪編制建議[J].海洋開發(fā)與管理，2019，36（2）：3-7.

YUEQi，ZHU Qinglin，LIU Nannan，etal.RetrospectiveevaluationofChina'smarinefunctionzoningandnewroundofpreparationrecommendations[J].OceanDevelopmentandManagement，2019，36（2）：3-7.

[20] 周鑫，陳培雄，相慧，等.國土空間規(guī)劃編制中的海洋功能區(qū)劃實施評價及思考[J].海洋開發(fā)與管理，2020，37（5）：19-24.

ZHOUXin，CHENPeixiong，XIANGHui，etal.Implementationevaluationandreflectionmarinefunctionalzoningbeforethecompilationofterritorialspatialplanning[J].OceanDevelopmentandManagement，2020，37（5）：19-24.

[21] 魏正波，羅彥，肖銳琴，等.國土空間陸海統(tǒng)籌規(guī)劃策略與管控探索：以廣東省為例[J].熱帶地理，2022（3）：1-10.

WEIZhengbo，LUO Yan，XIAORuiqin，etal.Strategyandcontrolofsea-landcoordinationplanningofterritorialspace：acasestudyofGuangdongProvince[J].TropicalGeography，2022（3）：1-10.

[22] 趙璐，胡業(yè)翠，張宇龍，等.荷蘭海岸帶空間規(guī)劃管理實踐及啟示[J].開發(fā)研究，2020（1）：78-85.

ZHAOLu，HUYecui，ZHANGYulong，etal.PracticeandenlightenmentofDutchcoastalzonespatialplanningandmanagement[J].ResearchonDevelopment，2020（1）：78-85.

[23] BIRTILL K，GILL D.Coastalcitiesofthe westernIndianoceanregionandtheblueeconomystrategicroadmap[R].Zanzibar：WIOMSA，2021.

[24] 李娜，夏文.全球海洋中心城市的發(fā)展狀況與特點[A].屠啟宇.國際城市發(fā)展報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2021：338-352.

LINa，XIA Wen.Thedevelopmentstatusandcharacteristicsofglobaloceancentercities[A].TUQiyu.Annualreportonworldcities[M].Beijing：SocialSciencesAcademicPress（China），2021：338-352.

[25] 金永明.建設(shè)海洋強國的內(nèi)涵[N].文匯報，2013-04-15（7）.

JINYongming.Theconnotationofbuildingamaritimepower[N].WenhuiDaily，2013-04-15（7）.

[26] 王偉光，鄭國光.氣候變化綠皮書：應對氣候變化報告（2013）[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

WANG Weiguang，ZHENGGuoguang.Greeenbookofclimatechange：annualreportonactionstoaddressclimatechange（2013）[M].Beijing：SocialSciencesAcademicPress（China），2013.

[27] 胡恒，黃潘陽，張蒙蒙.基于陸海統(tǒng)籌的海岸帶“三生空間”分區(qū)體系研究[J].海洋開發(fā)與管理，2020，37（5）：14-18.

HU Heng，HUANGPanyang，ZHANGMengmeng.Classificationsystemofecological-living-industrialspacesincoastalzonebasedonthecoordinatedland-seadevelopment[J].OceanDevelopmentandManagement，2020，37（5）：14-18.