［關(guān)鍵詞］ 生產(chǎn)建設(shè)項目；水土保持遙感監(jiān)管；重點監(jiān)管；信用監(jiān)管；新機制；新技術(shù)

［摘要］ 建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是中國新時代的發(fā)展目標，落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》，積極構(gòu)建并實踐中央提出的新型監(jiān)管機制，在監(jiān)管技術(shù)方面，以衛(wèi)星遙感、無人機、視頻監(jiān)控、信息系統(tǒng)、移動終端等為技術(shù)基礎(chǔ)，深度應(yīng)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)智能化、精準化、高效化的技術(shù)新突破，促進監(jiān)管水平、質(zhì)量、成效的更大提升；在監(jiān)管目標方面，將工作重點集中在水土流失影響較大的行業(yè)如公路、鐵路、露天礦、水利水電、機場等，對水土流失危害風險較大的項目、水土保持失信企業(yè)實施重點監(jiān)管，使監(jiān)管投入獲得更大成效；在調(diào)控機制方面，充分運用守信激勵、失信懲戒的信用監(jiān)管機制，增強企業(yè)遵規(guī)守法內(nèi)生動力，從源頭上減少違法違規(guī)行為，建立與司法、紀檢、監(jiān)察聯(lián)動機制，解決監(jiān)管中的難點、堵點；此外，還應(yīng)加強對山地農(nóng)林果業(yè)開發(fā)活動的監(jiān)管。

［中圖分類號］ S157[文獻標識碼] CDOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.04.003

［引用格式］ 姜德文.落實新型監(jiān)管機制 建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化［J］.中國水土保持，2024（4）：8-11.

黨的二十大開啟了人與自然和諧共生的現(xiàn)代化新征程，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為高質(zhì)量發(fā)展的主題，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需求是水土保持奮斗的目標。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出水土保持是江河保護治理的根本措施，是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，對加強生態(tài)保護及水土保持監(jiān)督管理提出了新的更高的要求?！端控瀼芈鋵崱搓P(guān)于加強新時代水土保持工作的意見〉實施方案》提出了全面加強水土保持工作的具體意見。創(chuàng)新監(jiān)管機制，提升監(jiān)管水平與效能，嚴控人為活動造成新的水土流失，是當前和今后水土保持的重要工作[1]。

1強化水土資源與生態(tài)環(huán)境保護，助力高質(zhì)量發(fā)展

1.1促進人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征之一是人與自然和諧共生，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。歷史和實踐告誡我們，人與自然是生命共同體，如果無止境地向自然索取甚至破壞自然，那么必然會遭到大自然的報復(fù)，最終損害人類的發(fā)展。黨的二十大明確要求要像保護眼睛一樣保護自然和生態(tài)環(huán)境，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，確保中華民族永續(xù)發(fā)展。習近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，建設(shè)生態(tài)文明、推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展，不僅可以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，而且可以推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。”中國特定的自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，決定了中國長期存在水土流失的基本國情。隨著工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷推進，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模、持續(xù)建設(shè)， 姜德文：落實新型監(jiān)管機制 建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化人為活動造成的水土流失問題仍將十分嚴峻。水、土資源是萬物生存之本，現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)都離不開水、土這兩大資源，保護水土資源，防止人為活動造成的水土流失，保護與修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，是促進和保障高質(zhì)量發(fā)展的重要工作。

1.2依法嚴格生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理任務(wù)艱巨據(jù)中國水土保持公報，僅2022年全國查處的違法違規(guī)項目就達1.46萬個，涉及可能造成水土流失的面積達3.06萬km2。加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督、管理、執(zhí)法是各級水行政主管部門的重要職責。黨的二十大明確提出到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，強調(diào)必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。因此，要全面推進各方面工作法治化，做到依法行政，強調(diào)加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善公益訴訟制度，以強化法治，保障生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標基本實現(xiàn)。依據(jù)水土保持法律法規(guī)，落實生產(chǎn)建設(shè)項目防治水土流失的法律責任，是水土保持監(jiān)管的重任[2]。近幾年，國家頒布實施了《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國黑土地保護法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》等特殊區(qū)域保護的法律，進一步增強了長江、黃河、瀾滄江等流域水土保持監(jiān)管的法律支撐。習近平總書記強調(diào)指出，要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境；用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線；要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護問題上，不能越雷池一步，否則就應(yīng)受到懲罰?！兑庖姟访鞔_提出了水土保持監(jiān)管目標：到2025年監(jiān)管效能進一步提升，人為水土流失得到有效管控；到2035年全面形成系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的水土保持體制機制，人為水土流失得到全面控制。還提出了堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為要，建立嚴格的水土流失預(yù)防保護和監(jiān)管制度，守住自然生態(tài)安全邊界等更高的工作要求。水土保持預(yù)防保護、監(jiān)督管理面臨新的更大的重任。

2加快構(gòu)建以遙感監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制2.1以遙感監(jiān)管為基本手段，全面提升監(jiān)管成效據(jù)中國水土保持公報，近3 a（2020—2022年）全國審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案數(shù)量分別達8.58萬、11.19萬、9.52萬個，并呈現(xiàn)出數(shù)量巨大、分布區(qū)域廣、地表擾動強烈、水土流失問題突出的特征；經(jīng)過水利部及各省的共同努力，已基本做到遙感監(jiān)管全覆蓋，年度監(jiān)管頻率3～4次，特別是以衛(wèi)星遙感、無人機、監(jiān)管信息系統(tǒng)、移動終端等現(xiàn)代技術(shù)為支撐的監(jiān)管新模式[3]，為全面監(jiān)控、及時發(fā)現(xiàn)、精準判別人為水土流失提供了重要科技支撐，從而為依法依規(guī)嚴格查處違法違規(guī)行為提供了及時、準確的信息。從全國的情況看，一批“未批先建”“未驗先投”“未批先棄”等典型違法違規(guī)行為被及時發(fā)現(xiàn)、建立臺賬、限期整改、復(fù)檢銷號，2019—2021年歷史違法違規(guī)項目的整改銷號率達到99.8%。同時，還存在疑似生產(chǎn)建設(shè)項目的擾動圖斑預(yù)判不準確造成工作量無端加大，大量擾動圖斑依靠人工長途跋涉做現(xiàn)場復(fù)核，有關(guān)部門審批項目的相關(guān)信息難以互通、共享，不能有效降低工作成本，監(jiān)管人力、物力、財力成本始終居高不下等問題。依靠高新科技手段實施監(jiān)管的新模式打破了違法違規(guī)企業(yè)的僥幸心理，產(chǎn)生了很大的社會效應(yīng)。實施全覆蓋遙感監(jiān)管以來，新發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項目、擾動圖斑逐年減少，人為水土流失監(jiān)管效能得到顯著提升。根據(jù)水利部要求，各省級水行政主管部門應(yīng)加密開展本省域全覆蓋遙感監(jiān)管，暢通水利部和省級遙感監(jiān)管信息共享渠道，利用水利部政務(wù)服務(wù)平臺構(gòu)建人為水土流失監(jiān)管信息數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺?！兑庖姟分忻鞔_要求深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加強水土保持監(jiān)管能力建設(shè)，提高專業(yè)化水平和現(xiàn)代科技手段應(yīng)用能力，保障必要的經(jīng)費和裝備投入。今后應(yīng)加快大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)在水土保持監(jiān)管工作中的深度應(yīng)用，破解國土、環(huán)保、林草、發(fā)改等部門項目的相關(guān)信息共享瓶頸，提高對違法違規(guī)行為的智能化、精準化判別能力與水平，實現(xiàn)水土保持監(jiān)管水平、監(jiān)管質(zhì)量、監(jiān)管成效的更大技術(shù)突破，進一步提升判別質(zhì)量，降低人工成本，提高監(jiān)管效率[4]。對棄渣場、取土場等可能發(fā)生嚴重水土流失隱患和風險的重點區(qū)域，實施精準、及時、高效的監(jiān)測、監(jiān)控，動態(tài)跟蹤，智能預(yù)警，按照中央要求低風險提前提醒、中高風險嚴監(jiān)控，防止造成嚴重水土流失危害。同時，生產(chǎn)建設(shè)單位要根據(jù)《意見》，積極探索基于企業(yè)自主監(jiān)控的遠程視頻監(jiān)管方式，總結(jié)經(jīng)驗，不斷推廣。

2.2重點監(jiān)管目標明確，跟蹤監(jiān)管不留死角在對生產(chǎn)建設(shè)單位實施信用監(jiān)管和高新技術(shù)全覆蓋無盲區(qū)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)集中焦點，實施重點監(jiān)管。根據(jù)水利部規(guī)定，每年現(xiàn)場檢查的比例不低于本級審批方案項目的10%，對有舉報線索、不及時整改、不按規(guī)定提交水土保持監(jiān)測季報和納入重點監(jiān)管對象的項目應(yīng)當開展現(xiàn)場檢查。以相關(guān)信息和突出問題為導(dǎo)向，確定重點監(jiān)管對象。一是企業(yè)信用水平與監(jiān)管方案聯(lián)動，對守信企業(yè)少打擾、不打擾，對失信企業(yè)（特別是被列入水土保持重點關(guān)注名單或黑名單的企業(yè)）及高風險項目（特別是棄渣場下游有敏感設(shè)施，存在嚴重水土流失危害風險及隱患的項目）實施重點監(jiān)管[5]。二是水土流失影響屬于較嚴重類的項目，如公路、鐵路、露天礦、水利水電、機場等建設(shè)項目，應(yīng)連續(xù)、動態(tài)監(jiān)控監(jiān)管。三是水土保持監(jiān)測“三色評價”結(jié)論為紅色的項目，實施現(xiàn)場重點監(jiān)管、整改情況跟蹤監(jiān)管。根據(jù)水利部要求，部屬流域管理機構(gòu)要加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管，同時監(jiān)督指導(dǎo)地方水行政主管部門水土保持監(jiān)管及執(zhí)法等工作，積極創(chuàng)建水土保持高質(zhì)量監(jiān)管示范。

2.3充分運用信用機制，提升企業(yè)守法遵規(guī)內(nèi)生動力建立全社會、全體公民的信用機制，實施信用監(jiān)管，是國家轉(zhuǎn)變社會管理方式的重要舉措。以往生產(chǎn)建設(shè)單位是否遵規(guī)守法主要依靠行政監(jiān)管部門外在的日常檢查、監(jiān)督、執(zhí)法，生產(chǎn)建設(shè)單位缺乏內(nèi)生動力和壓力，違法違規(guī)行為長期、普遍存在的狀況始終得不到根本扭轉(zhuǎn)，實施以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制后，將徹底改變這種被動局面。國務(wù)院印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》作出了系統(tǒng)規(guī)劃，2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》，明確將書面承諾履約情況記入信用記錄，作為事中、事后監(jiān)管的重要依據(jù)，對不履約的申請人，視情節(jié)實施懲戒。2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展 促進形成新發(fā)展格局的意見》，將水土保持信用評價納入社會信用體系建設(shè)，明確要求全面實施環(huán)保、水土保持等領(lǐng)域信用評價，強化信用評價結(jié)果共享運用。水土保持信用評價結(jié)果已被正式納入國家發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)實施的年度全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（年度公告），為完善水土保持信用機制和實施聯(lián)合懲戒提供了重要平臺?！兑庖姟访鞔_全面實施水土保持信用評價制度，要求生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)依法履行水土流失防治責任。 近幾年，水利部印發(fā)了《關(guān)于做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持承諾制管理的通知》《關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》《關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持問題分類和責任追究標準的通知》等政策文件。從近幾年各地公告的460多個因違反規(guī)定被納入水土保持信用監(jiān)管“兩單”（重點關(guān)注名單、黑名單）的情況看，收到了良好效果，一些長期、反復(fù)違法的企業(yè)走向主動守法之路。各地應(yīng)以全新的信用制度約束生產(chǎn)建設(shè)行為，警示生產(chǎn)建設(shè)單位主動遵守法律法規(guī)，通過相關(guān)部門聯(lián)動機制及對失信企業(yè)聯(lián)合懲戒，制約和淘汰不守信用企業(yè)，培育和提升全社會守信意識與水平，從根本上鏟除滋生違規(guī)失信的社會環(huán)境基礎(chǔ)。在新的水土保持監(jiān)管機制約束下，生產(chǎn)建設(shè)單位要改變以往完全依靠政府部門監(jiān)管的依賴模式，倡導(dǎo)并樹立遵法守約精神，將守約責任落實到企業(yè)、班組、個人，制定守約激勵、失約懲戒辦法，培養(yǎng)企業(yè)、個人自覺守約意識，全面提升誠信守約水平，依靠內(nèi)生動力，從源頭上減少或避免造成人為水土流失的行為[6]。山東等省水土保持學會積極探索會員單位技術(shù)服務(wù)信用評價，促進了行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3運用更具威懾力和約束力的綜合聯(lián)動機制，懲治嚴重違法行為在生態(tài)文明新時代、高質(zhì)量發(fā)展新階段，各級紀檢、監(jiān)察等機關(guān)按中央要求，加強了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)察執(zhí)法?！兑庖姟分忻鞔_強化部門間協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法，建立完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度；加強水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作，充分發(fā)揮司法保障監(jiān)督作用。2022年最高人民檢察院、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》，指出了人為造成水土流失等違法行為在一些地方還比較突出的問題，水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作的重點領(lǐng)域中涉及水土保持方面包括違法造成水土流失，不依法履行水土流失防治責任，未批先建、未驗先投等違反水土保持方案制度的行為，違法在水土保持方案確定的專門存放地外棄渣等；提出了從會商研判、專項行動、線索移送、調(diào)查取證、案情通報5個方面建立健全協(xié)作機制，明確了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、推進信息共享和技術(shù)協(xié)作、深化業(yè)務(wù)交流、注重宣傳引導(dǎo)等協(xié)作保障措施；明確了水土保持監(jiān)督執(zhí)法與司法聯(lián)動的新機制，各地應(yīng)積極探索和實踐。水利部黃河水利委員會聯(lián)合流域九省（區(qū)）檢察院建立了水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制。山西省開展了全省檢察機關(guān)與水利部門“打擊水土保持違法行為、保護黃河中游生態(tài)環(huán)境”專項行動。汾陽市人民檢察院組織召開了首次集中公益訴訟公開聽證會，聽證員一致同意向參會行政單位發(fā)出檢察建議，對存在違法情形的20余家企業(yè)立案審查。重慶市在全國率先開展了生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害賠償、損害鑒定等探索與實踐。《意見》中明確健全水土保持與紀檢、監(jiān)察機關(guān)溝通機制，及時將發(fā)現(xiàn)的黨員干部和公職人員涉嫌違紀違法問題線索移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理。加大對造成人為水土流失行為的懲治力度，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，依法依規(guī)嚴格追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。生態(tài)保護與水土流失預(yù)防監(jiān)督涉及全社會，《意見》中要求暢通公眾監(jiān)督和舉報渠道，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，形成全民共同參與的社會氛圍。

4補齊農(nóng)林果業(yè)生產(chǎn)的水土保持管理短板，全面防控人為活動造成的水土流失隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集團化，農(nóng)林生產(chǎn)特別是山區(qū)農(nóng)林果業(yè)開發(fā)，已成為當前生產(chǎn)建設(shè)活動造成人為水土流失的突出問題，也是近年來水土保持遙感監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)擾動地表、損壞林草植被，造成水土流失問題數(shù)量多、面積大、分布廣的重點問題?？h級水土保持監(jiān)管部門要加強農(nóng)林生產(chǎn)建設(shè)活動的管理，根據(jù)農(nóng)林開發(fā)活動的占地規(guī)模、地表擾動強度、水土流失程度及危害等情況，實施分類管理。一是對規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、公司化的農(nóng)林開發(fā)實施重點監(jiān)管，將防治水土流失的責任落實到開發(fā)經(jīng)營企業(yè)，印發(fā)水土流失防治責任告知書，實施承諾制管理，水土保持監(jiān)管部門開展對照檢查，對造成嚴重水土流失及危害的進行警示教育。二是加強對開發(fā)經(jīng)營農(nóng)戶的水土保持實用技術(shù)培訓(xùn)，指導(dǎo)農(nóng)戶按水土保持標準和要求開發(fā)利用土地，建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園。三是充分運用遙感技術(shù)，及時發(fā)現(xiàn)山地陡坡開發(fā)、全墾式開發(fā)、毀林開發(fā)等造成嚴重水土流失的農(nóng)林開發(fā)行為，及時制止，責令限期整改。四是對列入水土保持空間管控的區(qū)域，與相關(guān)部門聯(lián)動，實施聯(lián)審聯(lián)檢，嚴格水土保持生態(tài)紅線管理。五是將農(nóng)林開發(fā)活動造成人為水土流失的情況納入縣鄉(xiāng)政府考評體系，增強基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責任意識，對造成嚴重水土流失及生態(tài)損害的依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)干部的責任。

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