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        落實新型監(jiān)管機制 建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化

        2024-05-08 00:00:00姜德文
        中國水土保持 2024年4期
        關(guān)鍵詞:新機制新技術(shù)

        [關(guān)鍵詞] 生產(chǎn)建設(shè)項目;水土保持遙感監(jiān)管;重點監(jiān)管;信用監(jiān)管;新機制;新技術(shù)

        [摘要] 建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是中國新時代的發(fā)展目標,落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》,積極構(gòu)建并實踐中央提出的新型監(jiān)管機制,在監(jiān)管技術(shù)方面,以衛(wèi)星遙感、無人機、視頻監(jiān)控、信息系統(tǒng)、移動終端等為技術(shù)基礎(chǔ),深度應(yīng)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù),實現(xiàn)智能化、精準化、高效化的技術(shù)新突破,促進監(jiān)管水平、質(zhì)量、成效的更大提升;在監(jiān)管目標方面,將工作重點集中在水土流失影響較大的行業(yè)如公路、鐵路、露天礦、水利水電、機場等,對水土流失危害風險較大的項目、水土保持失信企業(yè)實施重點監(jiān)管,使監(jiān)管投入獲得更大成效;在調(diào)控機制方面,充分運用守信激勵、失信懲戒的信用監(jiān)管機制,增強企業(yè)遵規(guī)守法內(nèi)生動力,從源頭上減少違法違規(guī)行為,建立與司法、紀檢、監(jiān)察聯(lián)動機制,解決監(jiān)管中的難點、堵點;此外,還應(yīng)加強對山地農(nóng)林果業(yè)開發(fā)活動的監(jiān)管。

        [中圖分類號] S157[文獻標識碼] CDOI:10.3969/j.issn.1000-0941.2024.04.003

        [引用格式] 姜德文.落實新型監(jiān)管機制 建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化[J].中國水土保持,2024(4):8-11.

        黨的二十大開啟了人與自然和諧共生的現(xiàn)代化新征程,生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為高質(zhì)量發(fā)展的主題,不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需求是水土保持奮斗的目標。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》(以下簡稱《意見》),明確指出水土保持是江河保護治理的根本措施,是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求,對加強生態(tài)保護及水土保持監(jiān)督管理提出了新的更高的要求?!端控瀼芈鋵崱搓P(guān)于加強新時代水土保持工作的意見〉實施方案》提出了全面加強水土保持工作的具體意見。創(chuàng)新監(jiān)管機制,提升監(jiān)管水平與效能,嚴控人為活動造成新的水土流失,是當前和今后水土保持的重要工作[1]。

        1強化水土資源與生態(tài)環(huán)境保護,助力高質(zhì)量發(fā)展

        1.1促進人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征之一是人與自然和諧共生,尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。歷史和實踐告誡我們,人與自然是生命共同體,如果無止境地向自然索取甚至破壞自然,那么必然會遭到大自然的報復(fù),最終損害人類的發(fā)展。黨的二十大明確要求要像保護眼睛一樣保護自然和生態(tài)環(huán)境,堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,確保中華民族永續(xù)發(fā)展。習近平總書記指出:“生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的,建設(shè)生態(tài)文明、推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展,不僅可以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,而且可以推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。”中國特定的自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展形勢,決定了中國長期存在水土流失的基本國情。隨著工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷推進,能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模、持續(xù)建設(shè), 姜德文:落實新型監(jiān)管機制 建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化人為活動造成的水土流失問題仍將十分嚴峻。水、土資源是萬物生存之本,現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)都離不開水、土這兩大資源,保護水土資源,防止人為活動造成的水土流失,保護與修復(fù)生態(tài)系統(tǒng),是促進和保障高質(zhì)量發(fā)展的重要工作。

        1.2依法嚴格生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理任務(wù)艱巨據(jù)中國水土保持公報,僅2022年全國查處的違法違規(guī)項目就達1.46萬個,涉及可能造成水土流失的面積達3.06萬km2。加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督、管理、執(zhí)法是各級水行政主管部門的重要職責。黨的二十大明確提出到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會,強調(diào)必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。因此,要全面推進各方面工作法治化,做到依法行政,強調(diào)加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度,完善公益訴訟制度,以強化法治,保障生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標基本實現(xiàn)。依據(jù)水土保持法律法規(guī),落實生產(chǎn)建設(shè)項目防治水土流失的法律責任,是水土保持監(jiān)管的重任[2]。近幾年,國家頒布實施了《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國黑土地保護法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》等特殊區(qū)域保護的法律,進一步增強了長江、黃河、瀾滄江等流域水土保持監(jiān)管的法律支撐。習近平總書記強調(diào)指出,要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境,像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境;用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線;要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念,在生態(tài)環(huán)境保護問題上,不能越雷池一步,否則就應(yīng)受到懲罰?!兑庖姟访鞔_提出了水土保持監(jiān)管目標:到2025年監(jiān)管效能進一步提升,人為水土流失得到有效管控;到2035年全面形成系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的水土保持體制機制,人為水土流失得到全面控制。還提出了堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為要,建立嚴格的水土流失預(yù)防保護和監(jiān)管制度,守住自然生態(tài)安全邊界等更高的工作要求。水土保持預(yù)防保護、監(jiān)督管理面臨新的更大的重任。

        2加快構(gòu)建以遙感監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制2.1以遙感監(jiān)管為基本手段,全面提升監(jiān)管成效據(jù)中國水土保持公報,近3 a(2020—2022年)全國審批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案數(shù)量分別達8.58萬、11.19萬、9.52萬個,并呈現(xiàn)出數(shù)量巨大、分布區(qū)域廣、地表擾動強烈、水土流失問題突出的特征;經(jīng)過水利部及各省的共同努力,已基本做到遙感監(jiān)管全覆蓋,年度監(jiān)管頻率3~4次,特別是以衛(wèi)星遙感、無人機、監(jiān)管信息系統(tǒng)、移動終端等現(xiàn)代技術(shù)為支撐的監(jiān)管新模式[3],為全面監(jiān)控、及時發(fā)現(xiàn)、精準判別人為水土流失提供了重要科技支撐,從而為依法依規(guī)嚴格查處違法違規(guī)行為提供了及時、準確的信息。從全國的情況看,一批“未批先建”“未驗先投”“未批先棄”等典型違法違規(guī)行為被及時發(fā)現(xiàn)、建立臺賬、限期整改、復(fù)檢銷號,2019—2021年歷史違法違規(guī)項目的整改銷號率達到99.8%。同時,還存在疑似生產(chǎn)建設(shè)項目的擾動圖斑預(yù)判不準確造成工作量無端加大,大量擾動圖斑依靠人工長途跋涉做現(xiàn)場復(fù)核,有關(guān)部門審批項目的相關(guān)信息難以互通、共享,不能有效降低工作成本,監(jiān)管人力、物力、財力成本始終居高不下等問題。依靠高新科技手段實施監(jiān)管的新模式打破了違法違規(guī)企業(yè)的僥幸心理,產(chǎn)生了很大的社會效應(yīng)。實施全覆蓋遙感監(jiān)管以來,新發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項目、擾動圖斑逐年減少,人為水土流失監(jiān)管效能得到顯著提升。根據(jù)水利部要求,各省級水行政主管部門應(yīng)加密開展本省域全覆蓋遙感監(jiān)管,暢通水利部和省級遙感監(jiān)管信息共享渠道,利用水利部政務(wù)服務(wù)平臺構(gòu)建人為水土流失監(jiān)管信息數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺?!兑庖姟分忻鞔_要求深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”,加強水土保持監(jiān)管能力建設(shè),提高專業(yè)化水平和現(xiàn)代科技手段應(yīng)用能力,保障必要的經(jīng)費和裝備投入。今后應(yīng)加快大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)在水土保持監(jiān)管工作中的深度應(yīng)用,破解國土、環(huán)保、林草、發(fā)改等部門項目的相關(guān)信息共享瓶頸,提高對違法違規(guī)行為的智能化、精準化判別能力與水平,實現(xiàn)水土保持監(jiān)管水平、監(jiān)管質(zhì)量、監(jiān)管成效的更大技術(shù)突破,進一步提升判別質(zhì)量,降低人工成本,提高監(jiān)管效率[4]。對棄渣場、取土場等可能發(fā)生嚴重水土流失隱患和風險的重點區(qū)域,實施精準、及時、高效的監(jiān)測、監(jiān)控,動態(tài)跟蹤,智能預(yù)警,按照中央要求低風險提前提醒、中高風險嚴監(jiān)控,防止造成嚴重水土流失危害。同時,生產(chǎn)建設(shè)單位要根據(jù)《意見》,積極探索基于企業(yè)自主監(jiān)控的遠程視頻監(jiān)管方式,總結(jié)經(jīng)驗,不斷推廣。

        2.2重點監(jiān)管目標明確,跟蹤監(jiān)管不留死角在對生產(chǎn)建設(shè)單位實施信用監(jiān)管和高新技術(shù)全覆蓋無盲區(qū)監(jiān)管的基礎(chǔ)上,各地應(yīng)集中焦點,實施重點監(jiān)管。根據(jù)水利部規(guī)定,每年現(xiàn)場檢查的比例不低于本級審批方案項目的10%,對有舉報線索、不及時整改、不按規(guī)定提交水土保持監(jiān)測季報和納入重點監(jiān)管對象的項目應(yīng)當開展現(xiàn)場檢查。以相關(guān)信息和突出問題為導(dǎo)向,確定重點監(jiān)管對象。一是企業(yè)信用水平與監(jiān)管方案聯(lián)動,對守信企業(yè)少打擾、不打擾,對失信企業(yè)(特別是被列入水土保持重點關(guān)注名單或黑名單的企業(yè))及高風險項目(特別是棄渣場下游有敏感設(shè)施,存在嚴重水土流失危害風險及隱患的項目)實施重點監(jiān)管[5]。二是水土流失影響屬于較嚴重類的項目,如公路、鐵路、露天礦、水利水電、機場等建設(shè)項目,應(yīng)連續(xù)、動態(tài)監(jiān)控監(jiān)管。三是水土保持監(jiān)測“三色評價”結(jié)論為紅色的項目,實施現(xiàn)場重點監(jiān)管、整改情況跟蹤監(jiān)管。根據(jù)水利部要求,部屬流域管理機構(gòu)要加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管,同時監(jiān)督指導(dǎo)地方水行政主管部門水土保持監(jiān)管及執(zhí)法等工作,積極創(chuàng)建水土保持高質(zhì)量監(jiān)管示范。

        2.3充分運用信用機制,提升企業(yè)守法遵規(guī)內(nèi)生動力建立全社會、全體公民的信用機制,實施信用監(jiān)管,是國家轉(zhuǎn)變社會管理方式的重要舉措。以往生產(chǎn)建設(shè)單位是否遵規(guī)守法主要依靠行政監(jiān)管部門外在的日常檢查、監(jiān)督、執(zhí)法,生產(chǎn)建設(shè)單位缺乏內(nèi)生動力和壓力,違法違規(guī)行為長期、普遍存在的狀況始終得不到根本扭轉(zhuǎn),實施以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制后,將徹底改變這種被動局面。國務(wù)院印發(fā)的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》作出了系統(tǒng)規(guī)劃,2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》,明確將書面承諾履約情況記入信用記錄,作為事中、事后監(jiān)管的重要依據(jù),對不履約的申請人,視情節(jié)實施懲戒。2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展 促進形成新發(fā)展格局的意見》,將水土保持信用評價納入社會信用體系建設(shè),明確要求全面實施環(huán)保、水土保持等領(lǐng)域信用評價,強化信用評價結(jié)果共享運用。水土保持信用評價結(jié)果已被正式納入國家發(fā)展改革委、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)實施的年度全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄(年度公告),為完善水土保持信用機制和實施聯(lián)合懲戒提供了重要平臺?!兑庖姟访鞔_全面實施水土保持信用評價制度,要求生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)依法履行水土流失防治責任。 近幾年,水利部印發(fā)了《關(guān)于做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持承諾制管理的通知》《關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》《關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持問題分類和責任追究標準的通知》等政策文件。從近幾年各地公告的460多個因違反規(guī)定被納入水土保持信用監(jiān)管“兩單”(重點關(guān)注名單、黑名單)的情況看,收到了良好效果,一些長期、反復(fù)違法的企業(yè)走向主動守法之路。各地應(yīng)以全新的信用制度約束生產(chǎn)建設(shè)行為,警示生產(chǎn)建設(shè)單位主動遵守法律法規(guī),通過相關(guān)部門聯(lián)動機制及對失信企業(yè)聯(lián)合懲戒,制約和淘汰不守信用企業(yè),培育和提升全社會守信意識與水平,從根本上鏟除滋生違規(guī)失信的社會環(huán)境基礎(chǔ)。在新的水土保持監(jiān)管機制約束下,生產(chǎn)建設(shè)單位要改變以往完全依靠政府部門監(jiān)管的依賴模式,倡導(dǎo)并樹立遵法守約精神,將守約責任落實到企業(yè)、班組、個人,制定守約激勵、失約懲戒辦法,培養(yǎng)企業(yè)、個人自覺守約意識,全面提升誠信守約水平,依靠內(nèi)生動力,從源頭上減少或避免造成人為水土流失的行為[6]。山東等省水土保持學會積極探索會員單位技術(shù)服務(wù)信用評價,促進了行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

        3運用更具威懾力和約束力的綜合聯(lián)動機制,懲治嚴重違法行為在生態(tài)文明新時代、高質(zhì)量發(fā)展新階段,各級紀檢、監(jiān)察等機關(guān)按中央要求,加強了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)察執(zhí)法?!兑庖姟分忻鞔_強化部門間協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法,建立完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度;加強水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作,充分發(fā)揮司法保障監(jiān)督作用。2022年最高人民檢察院、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》,指出了人為造成水土流失等違法行為在一些地方還比較突出的問題,水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作的重點領(lǐng)域中涉及水土保持方面包括違法造成水土流失,不依法履行水土流失防治責任,未批先建、未驗先投等違反水土保持方案制度的行為,違法在水土保持方案確定的專門存放地外棄渣等;提出了從會商研判、專項行動、線索移送、調(diào)查取證、案情通報5個方面建立健全協(xié)作機制,明確了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、推進信息共享和技術(shù)協(xié)作、深化業(yè)務(wù)交流、注重宣傳引導(dǎo)等協(xié)作保障措施;明確了水土保持監(jiān)督執(zhí)法與司法聯(lián)動的新機制,各地應(yīng)積極探索和實踐。水利部黃河水利委員會聯(lián)合流域九省(區(qū))檢察院建立了水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制。山西省開展了全省檢察機關(guān)與水利部門“打擊水土保持違法行為、保護黃河中游生態(tài)環(huán)境”專項行動。汾陽市人民檢察院組織召開了首次集中公益訴訟公開聽證會,聽證員一致同意向參會行政單位發(fā)出檢察建議,對存在違法情形的20余家企業(yè)立案審查。重慶市在全國率先開展了生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害賠償、損害鑒定等探索與實踐。《意見》中明確健全水土保持與紀檢、監(jiān)察機關(guān)溝通機制,及時將發(fā)現(xiàn)的黨員干部和公職人員涉嫌違紀違法問題線索移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理。加大對造成人為水土流失行為的懲治力度,對造成生態(tài)環(huán)境損害的,依法依規(guī)嚴格追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。生態(tài)保護與水土流失預(yù)防監(jiān)督涉及全社會,《意見》中要求暢通公眾監(jiān)督和舉報渠道,發(fā)揮社會監(jiān)督作用,形成全民共同參與的社會氛圍。

        4補齊農(nóng)林果業(yè)生產(chǎn)的水土保持管理短板,全面防控人為活動造成的水土流失隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化、集團化,農(nóng)林生產(chǎn)特別是山區(qū)農(nóng)林果業(yè)開發(fā),已成為當前生產(chǎn)建設(shè)活動造成人為水土流失的突出問題,也是近年來水土保持遙感監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)擾動地表、損壞林草植被,造成水土流失問題數(shù)量多、面積大、分布廣的重點問題??h級水土保持監(jiān)管部門要加強農(nóng)林生產(chǎn)建設(shè)活動的管理,根據(jù)農(nóng)林開發(fā)活動的占地規(guī)模、地表擾動強度、水土流失程度及危害等情況,實施分類管理。一是對規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化、公司化的農(nóng)林開發(fā)實施重點監(jiān)管,將防治水土流失的責任落實到開發(fā)經(jīng)營企業(yè),印發(fā)水土流失防治責任告知書,實施承諾制管理,水土保持監(jiān)管部門開展對照檢查,對造成嚴重水土流失及危害的進行警示教育。二是加強對開發(fā)經(jīng)營農(nóng)戶的水土保持實用技術(shù)培訓(xùn),指導(dǎo)農(nóng)戶按水土保持標準和要求開發(fā)利用土地,建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園。三是充分運用遙感技術(shù),及時發(fā)現(xiàn)山地陡坡開發(fā)、全墾式開發(fā)、毀林開發(fā)等造成嚴重水土流失的農(nóng)林開發(fā)行為,及時制止,責令限期整改。四是對列入水土保持空間管控的區(qū)域,與相關(guān)部門聯(lián)動,實施聯(lián)審聯(lián)檢,嚴格水土保持生態(tài)紅線管理。五是將農(nóng)林開發(fā)活動造成人為水土流失的情況納入縣鄉(xiāng)政府考評體系,增強基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責任意識,對造成嚴重水土流失及生態(tài)損害的依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)干部的責任。

        [參考文獻]

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