安 濤，邊曉南，張洪亮

（德州市水利局，山東 德州 253014）

德州市總面積1.03 萬km2，季風(fēng)影響顯著，年平均降雨量561.6 mm，人均水資源占有量為231.5 m3，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。德州市屬于黃河水超載區(qū)，水資源的天然稟賦不足，全市水資源總量為21.17 億m3，其中非常規(guī)水為0.75 億m3，新鮮水僅為20.42 億m3。水資源作為一種戰(zhàn)略資源，關(guān)乎著德州市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、生態(tài)的發(fā)展。為了保障德州市充分利用有限的水資源，提高水資源的利用效率，做好水資源的事中、事后監(jiān)管保護(hù)工作，尤其是對違規(guī)取水行為的監(jiān)管，顯得尤為重要。

1 基本情況

自2019 年以來，德州市著重在水資源的事中、事后進(jìn)行了監(jiān)管，取得了一定的成效，社會(huì)逐步規(guī)范、高效的使用水資源，促進(jìn)了德州市的水資源超載治理和水資源的集約節(jié)約，保護(hù)了有限的水資源和水生態(tài)安全。德州市雖然在水資源的監(jiān)管過程中取得了一些經(jīng)驗(yàn)成績，但也存在一些問題，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)德州市各縣（市、區(qū)）不同程度的存在部門銜接溝通不暢、專業(yè)人員不足、相關(guān)制度制定與落實(shí)不到位、用水戶對水資源保護(hù)的思想意識(shí)不高、相關(guān)取水計(jì)量設(shè)施匱乏，信息監(jiān)管系統(tǒng)存在不足等問題也顯現(xiàn)出來，“硬件”與“軟件”兩方面的不足影響著德州市水資源的有效監(jiān)管，不利于水資源的保護(hù)及利用，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

2 存在的問題

2.1 部門銜接不暢

通過對德州市各縣（市、區(qū)）的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前德州市的水資源取水許可的審批權(quán)限由當(dāng)?shù)氐膶徟块T負(fù)責(zé)，部分縣（市、區(qū)）審批部門審批取水許可時(shí)獨(dú)立審批，缺乏水利部門意見及建議。水行政主管部門對轄區(qū)內(nèi)的水源情況，如水源總量，水源類型及相關(guān)用水、節(jié)水政策法規(guī)等監(jiān)管較專業(yè)，取水許可也符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，符合法律法規(guī)。但審批部門的獨(dú)立審批容易造成前期取水許可審批與水資源事中、事后監(jiān)管的“脫鉤”，也易出現(xiàn)“名不符實(shí)”的情況。符合實(shí)際、專業(yè)的取水許可是避免違規(guī)取水，有效監(jiān)管水資源的重要途徑。

通過調(diào)研，德州市11 個(gè)縣（市、區(qū)）大部分涉水違法的處罰由原來的水行政主管部門劃歸其他執(zhí)法部門，水行政主管部門主要從事事中事后監(jiān)管，違規(guī)取水行為需移交執(zhí)法部門，而處罰過程也是復(fù)雜多樣。在進(jìn)行水資源監(jiān)管過程中，存在違法行為不能及時(shí)制止，違法事實(shí)移交困難，處罰時(shí)序滯后等問題，不利于水資源的高效管理及保護(hù)。

2.2 專業(yè)人員不足

德州市各縣（市、區(qū)）目前從事水資源管理的人員一般為3～8 人，專業(yè)人員一般為2～4 人。以德州市A 區(qū)為例，目前從事水資源管理的人員為8人，專業(yè)人員4 人。A 區(qū)2021 年用水量1.95 億m3，共有取水戶684 家，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)水戶628 家（以村集體或者社區(qū)為單位的取水戶），非農(nóng)用水戶56 家，數(shù)量龐大且用水情況復(fù)雜。主要存在公共管網(wǎng)用水戶、自備水源用水戶、當(dāng)?shù)氐乇硭盟畱?、再生水用水? 種用水情況，同時(shí)各種水源的混合使用情況也普遍存在，而水資源管理人員的匱乏，同時(shí)還存在監(jiān)管人員專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，對于發(fā)現(xiàn)的問題不能采取有效的措施進(jìn)行處理，加之龐雜的用水情況，各種因素將掣肘水資源的監(jiān)管，不利于當(dāng)?shù)厮Y源的保護(hù)利用。

2.3 制定與落實(shí)制度不到位

德州市大部分縣（市、區(qū)）對于水資源的監(jiān)管都制定了一些制度，但制度落實(shí)起來難度較大。以德州市B 縣為例，出臺(tái)了水資源管理流程制度，并標(biāo)明各流程環(huán)節(jié)的責(zé)任要點(diǎn)，但缺乏具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、管理試用的法律法規(guī)依據(jù)以及執(zhí)行人的具體情況，同時(shí)還缺乏對于事后檔案歸檔等的規(guī)定，使得管理制度流于表面，缺乏可操作性。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德州市各縣（市、區(qū)）對于水資源監(jiān)管的公開制度還存在缺位。舉報(bào)方式、聯(lián)系方式、回復(fù)群眾渠道單一，違規(guī)取水行為的發(fā)現(xiàn)，大部分屬于群眾、輿論監(jiān)督，水資源的監(jiān)管需要廣大群眾以及輿論媒體的監(jiān)督，而舉報(bào)方式的單一、復(fù)雜，嚴(yán)重影響了水資源的監(jiān)管，違規(guī)取水發(fā)生時(shí)需要群眾的舉報(bào)，事后結(jié)案時(shí)需及時(shí)的公示，群眾媒體又無從得知，經(jīng)過調(diào)研，95%的媒體、群眾不知道從那些渠道進(jìn)行舉報(bào)違規(guī)取水行為以及出現(xiàn)的水資源問題。

2.4 水資源保護(hù)意識(shí)不高

德州市共轄11 個(gè)縣（市、區(qū)），面積1.03 萬km2，人口560 萬，其中農(nóng)業(yè)人口255 萬，占總?cè)丝诘?5%以上，并且企業(yè)數(shù)量眾多，用水情況復(fù)雜。農(nóng)村人口基數(shù)大，而農(nóng)村用水戶對于水資源的保護(hù)與使用理念落后，存在用水粗放、不節(jié)約、“偷水”等問題。農(nóng)業(yè)灌溉方式以大水漫灌為主，灌溉方式落后，灌溉用水效率低；生活用水不回收使用，僅使用新鮮水，未重復(fù)利用；灌溉季河道內(nèi)水量不足時(shí)普遍存在“搶水”“偷水”現(xiàn)象，使得已辦理的取水許可成為虛設(shè)，無法起到約束的作用，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

另外，非農(nóng)用水戶對于水資源的利用也存在思想意識(shí)滯后的問題。違規(guī)打井、無證取水、偷稅漏稅、不按取水許可條件取水等問題也時(shí)有發(fā)生，在法律與常識(shí)上對于水資源的保護(hù)存在缺失，嚴(yán)重?fù)p害了國家、集體、群眾的利益。

2.5 取水計(jì)量設(shè)施和信息系統(tǒng)匱乏

取水計(jì)量設(shè)施是水資源監(jiān)管的重要方式，通過取水計(jì)量設(shè)施可以得出取水量，從而保證用水戶不超許可，不違規(guī)取水，同時(shí)還可以通過計(jì)量設(shè)施確定當(dāng)?shù)厮吹目砷_采剩余量，有利于當(dāng)?shù)氐乃Y源合理開發(fā)和保護(hù)。

截至2022 年，德州市保有線上監(jiān)測計(jì)量設(shè)施1 027 處，計(jì)量設(shè)施已建立在線監(jiān)控比例為71.91%。2022 年全市共安裝取水計(jì)量設(shè)施873臺(tái)套，用于監(jiān)測計(jì)量用水戶自備水井。但是德州市取水的計(jì)量設(shè)施缺口仍然較大。目前德州市已發(fā)放的取水許可證5 600 余個(gè)，其中農(nóng)村有取水許可證4 400 余個(gè)，非農(nóng)自備水井取水許可證1 000 余個(gè)。非農(nóng)自備水井均安裝了取水計(jì)量設(shè)施，但是農(nóng)村取水計(jì)量目前只是安裝了少量取水計(jì)量設(shè)施，很多地區(qū)采用“以電折水”或者“以畝折水”方式計(jì)量，計(jì)量不夠準(zhǔn)確，對于水資源的利用無法精準(zhǔn)計(jì)量，也無法確定當(dāng)?shù)厮Y源的剩余量，不利于水資源的開發(fā)利用和監(jiān)管。

水資源監(jiān)管信息化是目前比較前沿的監(jiān)管方式，并依托于取水計(jì)量設(shè)施。通過建設(shè)取水信息系統(tǒng)，在取水計(jì)量設(shè)施上安裝信息化模塊，把用水戶的用水信息實(shí)時(shí)傳入終端平臺(tái)，使用水管理部門能夠及時(shí)了解用水戶的用水情況。同時(shí)，可以通過信息系統(tǒng)對用水戶進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，并對于取水異常情況進(jìn)行預(yù)警提示，達(dá)到避免違規(guī)取水行為的目的。

3 對策建議

3.1 建立機(jī)制，協(xié)商溝通

盡快建立協(xié)商機(jī)制。充分發(fā)揮各縣（市、區(qū)）水行政主管部門的職責(zé)，聯(lián)合審批、執(zhí)法、稅務(wù)等部門制定管理協(xié)調(diào)機(jī)制。各部門共享監(jiān)管信息，審批部門審批取水許可及時(shí)征詢水行政主管部門的意見及建議；水行政主管部門對于事中事后的監(jiān)管問題及時(shí)反饋、移交給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門及時(shí)立案辦理；水行政主管部門定期核定用水戶水量，并推送稅務(wù)部門，稅務(wù)部門及時(shí)收繳水資源稅。通過協(xié)調(diào)機(jī)制，使水資源監(jiān)管形成閉環(huán)，保護(hù)水資源合法合規(guī)利用。

3.2 組織培訓(xùn)，借助力量

一是充分利用現(xiàn)有人員，積極組織培訓(xùn)，提高工作人員專業(yè)知識(shí)和實(shí)際管理能力，提升現(xiàn)有人員的工作效率，通過調(diào)研，基層水資源管理人員主要是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)政策知識(shí)和執(zhí)法要點(diǎn)知識(shí)，水行政主管部門加強(qiáng)要對《中華人民共和國水法》《山東省水資源條例》等法律條文進(jìn)行培訓(xùn)，并對執(zhí)法過程進(jìn)行講解溝通。

二是通過聘用第三方形式，借用社會(huì)水資源管理專業(yè)管理隊(duì)伍，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)水資源的管理，第三方對于轄區(qū)內(nèi)的問題及時(shí)向水行政主管部門報(bào)告，并提供解決方案。

三是發(fā)揮鎮(zhèn)、村兩級(jí)的作用，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員參與水資源的管理，做好宣傳、監(jiān)督作用，調(diào)動(dòng)村集體的力量，實(shí)現(xiàn)“實(shí)時(shí)實(shí)地”監(jiān)督。

3.3 完善制度，落實(shí)到位

一方面對于現(xiàn)有的監(jiān)管制度進(jìn)行完善。相關(guān)監(jiān)管職責(zé)要明確，執(zhí)法要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，執(zhí)法流程要具體清晰合理，事前執(zhí)法依據(jù)充足，違規(guī)取水的法律依據(jù)、取水的缺失要件、取水的現(xiàn)場影像等要充分合理。事中執(zhí)法合法合規(guī)，執(zhí)法過程中要表明身份，說明理由，出示證據(jù)。事后案卷要?dú)w檔，對于已經(jīng)處理完畢的案情要及時(shí)進(jìn)行整理，包含立項(xiàng)、移交、影像、問詢筆錄、處理結(jié)果等資料。

另一方面建立公開、舉報(bào)制度，通過公開電話，網(wǎng)址，微信公眾號(hào)等，以多種形式接收社會(huì)、媒體的監(jiān)督反饋問題，并對于反饋的問題處理情況及時(shí)通過網(wǎng)站、公眾號(hào)進(jìn)行公開，接受社會(huì)、媒體的監(jiān)督。以立體多方位的形式，加強(qiáng)對區(qū)域水資源的監(jiān)管。

3.4 做好宣傳，提高意識(shí)

提高思想意識(shí)是實(shí)現(xiàn)水資源監(jiān)管的內(nèi)生動(dòng)力。加強(qiáng)法律法規(guī)政策，取水許可辦理流程等方面的宣傳。在全區(qū)域內(nèi)開展水資源監(jiān)管、保護(hù)的宣傳，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的作用，利用線上微信、短信提醒，線下電視、廣播、傳單等方式，定期、持久宣傳，逐步建立起農(nóng)村合理利用水資源的觀念。另外，還需加強(qiáng)對非農(nóng)用水戶的宣傳，尤其是具有自備水井的用水戶，自覺接受水行政主管部門監(jiān)管，自覺辦理取水許可，并納入取水名錄，安裝計(jì)量設(shè)施，及時(shí)上報(bào)取水?dāng)?shù)據(jù)，按照取水許可的條件進(jìn)行取水，合規(guī)排水，做到用水要申請，數(shù)據(jù)要上報(bào)，按時(shí)繳納水資源稅。同時(shí)水行政主管部門也要鼓勵(lì)用水戶建設(shè)成為節(jié)水載體，推廣節(jié)水措施，形成全行業(yè)節(jié)水標(biāo)桿，起到樹典作用。

3.5 加大投入，完善“硬件”

一是加大財(cái)政投入，積極完善取水計(jì)量設(shè)施。通過調(diào)研，農(nóng)村取水計(jì)量設(shè)施匱乏，普遍存在移動(dòng)機(jī)泵取水情況，無固定取水點(diǎn)，取水隨意。完善農(nóng)村取用水戶的計(jì)量設(shè)施，前提是完善相關(guān)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施，如管道灌溉等，這就需要大量資金投入，可以采取分批、分年的財(cái)政投資方式。建議采取試點(diǎn)方式，通過鋪設(shè)管道，安裝取水計(jì)量設(shè)施，農(nóng)業(yè)灌溉以方計(jì)量，形成可復(fù)制可推廣的模式，逐步改變“以電折水”“按畝折水”的農(nóng)業(yè)灌溉計(jì)量方式。

二是在完善取水計(jì)量設(shè)施的基礎(chǔ)上，相應(yīng)的建立完善水資源監(jiān)管信息系統(tǒng)，取水計(jì)量設(shè)施逐步接入取水信息監(jiān)管系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)管用水的情況，及時(shí)了解用水戶的用水情況，如用水量、剩余量、計(jì)劃量等，通過信息系統(tǒng)事前杜絕超計(jì)劃（超許可）用水，減輕水行政主管部門人員不足的壓力，降低用水戶違規(guī)取水的可能。

三是聯(lián)合相關(guān)部門，建立水資源管理“一張網(wǎng)”，各部門用水戶的取排水情況數(shù)據(jù)，匯集到一個(gè)信息平臺(tái)，從取水和排水的角度來監(jiān)管水資源的使用情況，取水要明確水源、水量、取水地點(diǎn)、用水戶信息，排水要確定排水量、排水地點(diǎn)、排水水質(zhì)，通過“以取定排，取、排平衡合理”的方式，監(jiān)督用水戶的用水情況。

通過完善取水計(jì)量設(shè)施和取水監(jiān)管信息系統(tǒng)，使用水戶的用水情況逐步信息化，水資源監(jiān)管方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)警式、提醒式，從事前杜絕違規(guī)取水問題的產(chǎn)生，使有限的水資源得到更好的保護(hù)。