摘要：地方政府債務問題對經(jīng)濟和金融系統(tǒng)構(gòu)成了嚴重風險，需要加強債務管理和監(jiān)管，并建立應急處置機制。解決地方政府債務問題是關(guān)鍵任務，以確保經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。允許地方政府具備破產(chǎn)能力需權(quán)衡利益關(guān)系，確保破產(chǎn)制度有效運行并保護債權(quán)人和整體利益。國外的立法經(jīng)驗可為我國提供思路。地方政府破產(chǎn)可采用限制機關(guān)法人的破產(chǎn)范圍，設立債權(quán)人聽證會、要求債權(quán)人同意或協(xié)商，破產(chǎn)后地方政府應維持權(quán)力運行等具體規(guī)制思路。

關(guān)鍵詞：地方政府；破產(chǎn)能力；利益衡量

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）06-0013-04

On the Bankruptcy Capability of Local Governments

Abstract：" The problem of local government debt poses a serious risk to the economy and the financial system， and it is necessary to strengthen debt management and supervision and establish an emergency response mechanism. Solving the local government debt problem is a key task to ensure economic stability and sustainable development. Allowing local governments to have the bankruptcy capability requires the balancing of interest to ensure the effective functioning of the insolvency regime and protect the interests of creditors and the whole. Foreign legislative experience can provide reference for our country. The bankrupt of local governments can be regulated by specific ideas such as limiting the scope of bankrupt of official organ as legal person， setting up creditor hearings， requiring creditors’ consent or consultation， and maintaining the operation of powers of the local government after the bankrupt.

Keywords： local government; bankruptcy capability; balancing of interest

黨的十九大報告指出，必須堅守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。而系統(tǒng)性金融風險的誘因之一就是地方債務。近十年來，地方債務風險已經(jīng)成為不容忽視的問題，地方政府承擔著與財政收入相差懸殊的債務。例如，廣東韶關(guān)市2022年度政府債務余額為612億元，而2022年度僅償還債務9億元。2020年我國局部地區(qū)的地方政府債務率已經(jīng)超過了警戒線［1］。地方政府過度依賴土地財政和土地資源配置低效率，使得地方政府債務規(guī)模持續(xù)上升。截至2022年10月，銀行間債券市場投資者持有地方政府債券33.63萬億元，其中商業(yè)銀行大約持有地方政府債券總額的83%。因此，金融財政的系統(tǒng)性風險不容忽視。

我國的經(jīng)濟高速增長往往有賴于地方舉債，但過分舉債維持經(jīng)濟高速增長的模式不可持續(xù)。一方面，舉債空間已經(jīng)出現(xiàn)一定程度的下降趨勢，即使經(jīng)濟保持較快的增長速度，也明顯低于2019年以前的水平；另一方面，隨著舉債空間下降，大規(guī)模舉債很可能引發(fā)局部地區(qū)的債務風險。

針對地方政府資金不足以償還債務的情況，可以由上級政府、國家（國庫）等承擔補充責任。但國務院在2014年的《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》中指出，中央政府對地方政府舉借的債務實行不救助原則。因此，對于地方債務風險，地方政府必須依靠自己的力量走出債務風險。目前，我國對地方債務風險化解的策略為2014年《預算法》修訂后賦予地方政府的舉債權(quán)，以及一系列規(guī)范地方舉債行為的規(guī)范性文件。但此類文件都屬于事前監(jiān)管的規(guī)范，缺乏事后的應急處置機制，很難從根本上遏制住地方政府舉債沖動［2］，從而進一步加劇地方政府債務問題。因此，建立一個良好的事后應急處置機制，使得地方政府走出債務危機、煥發(fā)生機是尤有必要研究的問題。

一、地方政府破產(chǎn)重整的域外立法經(jīng)驗

破產(chǎn)能力，或稱破產(chǎn)資格，是指有破產(chǎn)原因的債務人具有的法律上進行破產(chǎn)程序的資格［3］。并非所有具備破產(chǎn)原因的債務人都具備破產(chǎn)能力，只有經(jīng)過法律確認過的債務人主體才能申請破產(chǎn)程序。在我國目前的法律法規(guī)體系下，具備破產(chǎn)能力的主體只有企業(yè)法人以及自然人。對于地方政府是否具備破產(chǎn)能力的問題，各國法律存在差異。值得注意的是，破產(chǎn)能力的擴大不僅涉及法律層面，還需要考慮到地方政府的職能和責任，以及破產(chǎn)程序?qū)怖婧蜕鐣€(wěn)定的影響。有些國家對地方政府破產(chǎn)能力進行了明確的規(guī)定，允許地方政府在特定條件下申請破產(chǎn)程序。這種安排主要是為了應對地方政府債務危機，確保公共財政的可持續(xù)性和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

（一）美國《破產(chǎn)法》

20世紀90年代，加利福尼亞州的橙縣面臨嚴重的財政危機，導致該縣申請破產(chǎn)保護。1994年12月6日，橙縣根據(jù)美國《破產(chǎn)法》第九章申請破產(chǎn)保護。為渡過財務困境，橙縣通過實施謹慎的財務做法，并受益于該地區(qū)隨后的經(jīng)濟增長，該縣恢復穩(wěn)定并重建其財務地位。橙縣的破產(chǎn)案例被視為最為成功亦是最為典型的地方政府破產(chǎn)重整的案例。因此，美國《破產(chǎn)法》第九章是一個值得參考的域外立法經(jīng)驗。

美國《破產(chǎn)法》第九章承認了市政機構(gòu)的破產(chǎn)能力，但第九章以“市政機構(gòu)的債務調(diào)整（Adjustment of Debts of Municipality）”為題目，不能與一般的企業(yè)破產(chǎn)清算作同樣理解。美國市政機構(gòu)的債務調(diào)整最大的特點是債務人（市政機構(gòu)）和其大多數(shù)債權(quán)人就重新調(diào)整市政債務的計劃達成協(xié)議［4］。

美國《破產(chǎn)法》第九章對市政機構(gòu)的主體資格作出了限制。尋求破產(chǎn)保護的實體必須是一個實質(zhì)破產(chǎn)（insolvent）的、并希望提出計劃調(diào)整債務的自治市（municipality）或具備自治市功能的實體。在第九章的背景下，自治市或具備自治市功能的實體指的是有權(quán)征稅和提供基本公共服務的政治行政區(qū)或公共機構(gòu)。這包括自治市、縣、區(qū)和其他類似的政府機構(gòu)。在此含義下，具備破產(chǎn)能力的政府機構(gòu)就不包括州政府以及聯(lián)邦機構(gòu)。此外，本章也對提出破產(chǎn)申請的主體進行了限制——只有債務人才能提出破產(chǎn)申請。同時，第109（c）（5）條也要求市政機構(gòu)在提交破產(chǎn)申請前必須與債權(quán)人進行協(xié)商，并獲取在債務調(diào)整計劃指向的債券的債權(quán)人的多數(shù)同意；或雖未能獲得多數(shù)同意，但已經(jīng)以真實誠信與債權(quán)人進行過談判。市政機構(gòu)申請破產(chǎn)并不會導致市政資金的凍結(jié)清算、權(quán)力運行的停擺。即（1）本章并不限制或減損各州通過立法或其他方式，控制該州的市政機構(gòu)或位處該州的市政機構(gòu)行使其政治或政府權(quán)力，包括該權(quán)力行使的支出。（2）無論法院享有何種權(quán)力，法院不得以任何方式干涉（除非債務人同意或根據(jù)規(guī)定）債務人的任何政治權(quán)力、財產(chǎn)或?qū)I利性財產(chǎn)的利用。

（二）德國《破產(chǎn)法》

德國《破產(chǎn)法》對公法人的破產(chǎn)能力的立法策略為“一般允許，例外禁止”。德國《破產(chǎn)法》第十二條規(guī)定了聯(lián)邦或聯(lián)邦州不具備破產(chǎn)資格，除此之外的下級政府機構(gòu)則相應具備破產(chǎn)能力。

本條規(guī)定的立法目的是確保國家權(quán)力機構(gòu)和行政機構(gòu)能夠維持其職能和運轉(zhuǎn)［5］。通過對公法人破產(chǎn)能力的限制，法律規(guī)定了一種“一般允許，例外禁止”的原則，以平衡破產(chǎn)程序?qū)怖婧蜕鐣€(wěn)定的影響。

根據(jù)德國《破產(chǎn)法》第十二條的規(guī)定，聯(lián)邦和聯(lián)邦州不被授予破產(chǎn)資格，作為國家最高權(quán)力機構(gòu)和行政機構(gòu)，其職能和責任超出了其他下級政府機構(gòu)。聯(lián)邦和聯(lián)邦州承擔著重要的行政和財務職責，破產(chǎn)將對國家穩(wěn)定和治理產(chǎn)生嚴重影響。相反，下級政府機構(gòu)在適用條件下具備破產(chǎn)能力。下級政府機構(gòu)包括地方政府、市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，其行政職能和責任相對較小，且其破產(chǎn)對國家整體穩(wěn)定的影響相對較小。

通過對公法人破產(chǎn)能力的限制和劃分，德國的破產(chǎn)法旨在平衡公共利益、社會穩(wěn)定和國家權(quán)力及行政機構(gòu)的需求。這一法律框架明確了破產(chǎn)程序的適用范圍和條件，保護了國家核心機構(gòu)的穩(wěn)定運行，同時也為下級政府機構(gòu)提供了必要的破產(chǎn)保護和清償債務的程序。這種“一般允許，例外禁止”的立法策略反映了德國法律對破產(chǎn)問題的綜合考慮和權(quán)衡，旨在確保國家機構(gòu)及其職能的正常運行。

二、我國地方政府破產(chǎn)能力的機理

（一）我國地方政府破產(chǎn)的利益衡量

在研究地方政府能否具備破產(chǎn)能力前，必須對地方政府破產(chǎn)的利益相關(guān)者加以考慮。以《企業(yè)破產(chǎn)法》為例，該法第一條規(guī)定“維護債權(quán)人和債務人的合法權(quán)益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序”就提到了債權(quán)人、債務人、社會經(jīng)濟秩序三種利益關(guān)系。地方政府本身作為公共服務機構(gòu)，應當顧及的利益相關(guān)者或社會效應則應當更為全面、更加具體。

關(guān)于利益相關(guān)者。首先，當?shù)胤秸飘a(chǎn)時，債權(quán)人可能面臨債務無法兌付的風險，導致其無法獲得應有的債權(quán)回報。其次，地方政府破產(chǎn)對供應商和承包商等合同方可能帶來合同履行的不確定性。破產(chǎn)可能導致合同無法履行或履行的延遲，給相對人帶來直接的經(jīng)濟損失。再次，地方政府破產(chǎn)還會對當?shù)鼐用窈凸娎娈a(chǎn)生影響。最后，破產(chǎn)還可能對地方政府雇員（指編制以外的合同制勞動者）的就業(yè)和福利產(chǎn)生影響，導致社會穩(wěn)定性的下降。

地方政府的破產(chǎn)可能對社會經(jīng)濟造成廣泛的影響。首先，破產(chǎn)會破壞地方政府的財務穩(wěn)定，導致政府無法履行其承擔的公共服務和項目。其次，地方政府破產(chǎn)可能引發(fā)投資和就業(yè)的下降。破產(chǎn)可能導致投資者和企業(yè)對地方經(jīng)濟的信心下降，減少對地方的投資和經(jīng)營活動。地方政府破產(chǎn)還可能引發(fā)金融風險和市場不穩(wěn)定。這將導致金融市場的動蕩和不穩(wěn)定，對整個經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生波及效應，可能影響到其他地區(qū)和全國范圍內(nèi)的金融穩(wěn)定。我國地方政府債券的90%以上由銀行持有，貿(mào)然允許地方政府破產(chǎn)極有可能發(fā)生金融市場的系統(tǒng)性風險。

因此，在允許地方政府具備破產(chǎn)能力時必須考慮上述利益衡量問題。雖然可能產(chǎn)生連鎖反應與不良后果，但這并不意味著地方政府不應當具備破產(chǎn)能力。當然，就利益相關(guān)者的利益考慮，地方政府的破產(chǎn)程序、結(jié)果絕不能與一般企業(yè)法人的破產(chǎn)清算程序相同，應當予以特殊程序的規(guī)定。

（二）地方政府具備破產(chǎn)能力的制度可行性

我國《民法典》以“營利法人—非營利法人”作為法人的基本分類，并額外加入特別法人填補前述基本分類所不能涵蓋的空白［6］。全國人大法律委員會表示，增設特別法人的立法目的及功能為有利于其更好地參與民事生活，也有利于保護其成員和與其進行民事活動的相對人的合法權(quán)益［7］?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》僅規(guī)定了企業(yè)法人適用并未按照營利性法人、非營利性法人和特別法人的分類進行適用。從分類來看，企業(yè)法人應當根據(jù)其經(jīng)營目的分別歸屬于營利法人與非營利法人項下?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》的修訂是勢在必行的。因此，《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍將不可避免地改為“營利法人、或非營利法人”。

我國《民法典》第九十七條規(guī)定了確定機關(guān)法人的兩個形式條件：（1）要有獨立的經(jīng)費；（2）承擔行政職能。本條規(guī)定的獨立經(jīng)費應理解為獨立的預算經(jīng)費而非機關(guān)實際支配的經(jīng)費，這是由人民主權(quán)原則所決定的。在上述兩個形式條件之外，還應當符合一個實質(zhì)條件——具備對外從事民事活動的職能。如果一個機關(guān)的職能不需要參與民事活動，即使該國家機關(guān)具有獨立經(jīng)費，從立法目的上就沒必要成為法人。因此，縣級以上各級人大常委會的內(nèi)設機構(gòu)、專門委員會、各級人民政府的辦公廳（室）、非獨立的局，各級人民法院和人民檢察院的內(nèi)設業(yè)務機構(gòu)等，原則上均不屬于機關(guān)法人。

（三）允許具備破產(chǎn)能力的“地方政府”范圍

美國《破產(chǎn)法》與德國《破產(chǎn)法》雖然允許公法人破產(chǎn)，但是對公法人的具體范圍作出了限制。例如，在美國《破產(chǎn)法》中就只允許市政機構(gòu)破產(chǎn)而不允許聯(lián)邦機構(gòu)破產(chǎn)，德國《破產(chǎn)法》就只禁止聯(lián)邦或州政府破產(chǎn)。

機關(guān)法人不應該普遍具備破產(chǎn)能力，只有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級以上的地方政府應當具備破產(chǎn)能力，而其所轄的職能部門，如人民法院、檢察院、稅務、公安等部門則不應享有破產(chǎn)能力。這是因為我國的行政管理體制建立在一級政權(quán)一級財政原則之上。我國的地方財政體系由省、縣、鄉(xiāng)三級財政構(gòu)成，各級地方財政對同級地方政府機關(guān)法人行使職能提供財務支持［8］。然而，其他機關(guān)法人并不擁有財政收入和分配權(quán)。同時，機關(guān)法人并不允許從事經(jīng)營活動，因此也不存在營利業(yè)務。此外，由于其缺乏財政收入，機關(guān)法人的法人資格無法被注銷。

因此，根據(jù)我國的行政管理體制和地方財政組織原則，對于機關(guān)法人的破產(chǎn)能力應當有所限制。只有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級以上的地方政府應享有破產(chǎn)能力，以保障其在面臨經(jīng)濟困境時能夠進行合理的債務重組和財務調(diào)整。而其他職能部門作為政府的一部分，應當繼續(xù)依靠財政支持履行其職責，并不應享有破產(chǎn)能力。這種安排既能維護行政管理體制的穩(wěn)定性和公共事務的正常運行，又能保障機關(guān)法人在經(jīng)濟困境中的合法權(quán)益。

根據(jù)我國的行政管理體制和地方財政組織原則，將機關(guān)法人的破產(chǎn)能力限制在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣級以上的地方政府層面，而不賦予其所轄的職能部門。這有助于維護行政管理體制的穩(wěn)定性和地方公共事務的正常運行，并保障機關(guān)法人在經(jīng)濟困境中的合法權(quán)益。然而，機關(guān)法人仍應承擔債務負責的義務，且需要加強財務監(jiān)管，以確保合規(guī)和透明的財務運作。

（四）地方政府破產(chǎn)特別程序

對機關(guān)法人采取一般概念的清算和重整程序是不可取的。首先，這會造成機關(guān)法人財產(chǎn)的清算困難，因為其財產(chǎn)是其履行公共事務管理職能的基礎。若進行清算，可能導致當?shù)匦姓聞瞻c瘓，對經(jīng)濟社會的穩(wěn)定性帶來不利影響。其次，債權(quán)人的意愿應受到法院和上級政府的制約。債權(quán)人可參與債務協(xié)商，不能單方面決定是否通過重整計劃草案。債權(quán)人的協(xié)商權(quán)和表決權(quán)應受到社會公共利益的限制。最后，機關(guān)法人的破產(chǎn)應在法院、債權(quán)人和上級政府的監(jiān)督下進行。通過合理的程序，如調(diào)整支出、調(diào)整收支結(jié)構(gòu)、重組債權(quán)債務以及制定償還計劃等，特殊意義上的破產(chǎn)可以達到終結(jié)債權(quán)債務關(guān)系的目的。

1.破產(chǎn)重整申請前置程序

對于地方政府破產(chǎn)，可以參照美國《破產(chǎn)法》第九章中對市政機構(gòu)提交破產(chǎn)重整計劃的前置程序，要求地方政府被宣告破產(chǎn)前必須獲取債權(quán)人過半數(shù)同意，或至少以秉持誠實信用與債權(quán)人協(xié)商過。

因此，地方政府在向法院提出破產(chǎn)申請后，應當向法院提交一份債權(quán)人名單，在法院的主持之下舉行破產(chǎn)債權(quán)人聽證會，就地方債務調(diào)整事宜進行協(xié)商。前文提到過，銀行持有地方政府債券總量的90%。因此，召集債權(quán)人舉行聽證會是切實可行且實際的。

2.破產(chǎn)不會導致地方政府停擺

地方政府作為公共服務機構(gòu)，具有公益屬性。若在被宣告破產(chǎn)后，地方政府的權(quán)力運行停滯，將會造成社會的動蕩或者不穩(wěn)定。人民的日常生活需要可能也會面臨挑戰(zhàn)。因此，出于人民的利益考量，地方政府在宣告破產(chǎn)后不應當停止權(quán)力的運行，其仍應當維系其原有的行政管理職能。

三、結(jié)束語

中國地方政府債務問題對經(jīng)濟和金融系統(tǒng)構(gòu)成了嚴重的風險。過度依賴債務維持經(jīng)濟增長模式不可持續(xù)，需要加強債務管理和監(jiān)管，并建立可靠的應急處置機制。

在考慮破產(chǎn)能力時，應限制機關(guān)法人的破產(chǎn)范圍，只允許鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣級以上的地方政府具備破產(chǎn)能力。這樣的安排有助于保障機關(guān)法人在經(jīng)濟困境中的合法權(quán)益。地方政府的破產(chǎn)程序應采取特別程序。該程序應考慮機關(guān)法人財產(chǎn)的特殊性，避免行政事務癱瘓，并確保債權(quán)人的意愿受到法院和上級政府的制約。此外，破產(chǎn)程序應在法院、債權(quán)人和上級政府的監(jiān)督下進行。為確保破產(chǎn)程序的順利進行，可以在地方政府破產(chǎn)申請前設立債權(quán)人聽證會，要求地方政府獲得債權(quán)人過半數(shù)的同意或進行真實誠信的協(xié)商。同時，地方政府在破產(chǎn)后仍應維持權(quán)力的運行，以保障公共服務的持續(xù)提供和社會的穩(wěn)定。

綜上，對于地方政府的破產(chǎn)能力，應綜合考慮利益相關(guān)者和社會效應，并限制破產(chǎn)范圍，采取特別的破產(chǎn)程序，確保債務問題得到合理解決，同時維護公共事務的正常運行和社會的穩(wěn)定。

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