摘 要：通過政策組合視角，指出中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演變經(jīng)歷了戰(zhàn)略部署期（2009—2015年）、支持發(fā)展期（2016—2020年）和統(tǒng)籌整合期（2021年至今）等3個階段?？傮w而言，中央層面戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具以系統(tǒng)構(gòu)建和技術(shù)推動為主，重點關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)、體制機制構(gòu)建、行業(yè)規(guī)范等政策主題。其中：戰(zhàn)略部署期注重系統(tǒng)構(gòu)建，在政策主題上強調(diào)服務平臺建設；支持發(fā)展期強調(diào)激發(fā)創(chuàng)新活力，著力開展行業(yè)規(guī)范與基礎設施建設；統(tǒng)籌整合期注重加大技術(shù)推動力度，支持知識產(chǎn)權(quán)保護。在政策文本分析的基礎上，得出中國現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系存在對需求拉動類政策工具關(guān)注不足、政策主題過于集中等問題，并提出針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；政策組合；政策文本量化；政策目的；政策主題

中圖分類號：F276.44" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1671-0037（2024）3-12-15

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2024.3.2

0 引言

2010年10月，國務院印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，將節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)劃定為重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；并指出，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎，對經(jīng)濟社會全局和長遠發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動作用，知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力巨大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。黨的二十大報告強調(diào)，“推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展，構(gòu)建新一代信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等一批新的增長引擎”，為新形勢下戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了明確要求。作為前沿科技和新興產(chǎn)業(yè)深度融合的產(chǎn)物，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有市場前景大、帶動能力強等特征，是引領(lǐng)國家未來發(fā)展的重要決定性力量，有助于提升我國產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，釋放經(jīng)濟發(fā)展新動能。近年來，基于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的指引以及國家相關(guān)政策的支持，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)全面貫徹新發(fā)展理念，推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，已逐漸成為推動經(jīng)濟增長和建設創(chuàng)新型國家的重要動力來源。2021年，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值達15.3萬億元，占GDP的13.4%，相較2014年提升了5.8個百分點；高技術(shù)制造業(yè)增加值在規(guī)模以上工業(yè)增加值中的占比從2012年的9.4%上升到2021年的15.1%［1］。

區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)反映了國家戰(zhàn)略意圖，因而分析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演變態(tài)勢具有重要意義。政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著引導、激勵、服務、規(guī)范等重要作用［2］。而政策文件具有結(jié)構(gòu)化程度高、信息含量豐富、關(guān)鍵特征明顯等分析優(yōu)勢。以政策文件為研究對象進行政策文本量化分析，是探究政策內(nèi)容、追蹤政策演變、支撐決策制定的重要手段，為未來政策調(diào)整提供了基礎。

已有的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策文本量化研究可分為兩類。一是從中央和地方層面分析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系。具體而言，在中央層面，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主題集中［3］，包括技術(shù)、市場培育、稅收、人才、對外合作等方面［4］；在地方層面，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策分析重點聚焦產(chǎn)業(yè)方向選擇、產(chǎn)業(yè)政策工具等方面［5］，涵蓋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織、布局和技術(shù)等內(nèi)容［6］。二是從產(chǎn)業(yè)層面探討戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策特征。例如，李瑞［7］以通用航空產(chǎn)業(yè)為例，指出了政策工具使用不平衡、產(chǎn)業(yè)價值鏈階段政策不平衡等問題；聶正楠等［8］分析了衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)中政策體系與重復性建設的邏輯關(guān)系。

現(xiàn)有研究尚缺少對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的體系化、組合化分析。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策既涉及不同行業(yè)的發(fā)展特征以及產(chǎn)業(yè)價值鏈的不同階段，也涉及政策工具的系統(tǒng)設計與應用。特別地，中央層面的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策往往以政策組合的形式出現(xiàn)，旨在通過政策工具協(xié)同，更全面有效地應對復雜的經(jīng)濟社會或環(huán)境問題，以達到特定政策目標。因此，考慮到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系的復雜性，本文將從政策組合視角分析中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演變態(tài)勢，并在政策文本分析的基礎上提出針對性的政策建議，以期促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1 理論基礎

政策組合（Policy Mix）是指在特定領(lǐng)域中，政府或相關(guān)決策機構(gòu)所采取的一系列相互關(guān)聯(lián)、相互支持的政策措施［9］。政策組合概念最早出現(xiàn)于二十世紀六七十年代關(guān)于財政與貨幣政策的討論中，21世紀初被引入創(chuàng)新政策領(lǐng)域［10-11］，以應對單一政策工具無法解決復雜政策問題的局面。

早期政策組合的內(nèi)涵僅局限于政策工具組合，隨著政策實踐日益復雜，政策組合的內(nèi)涵逐漸豐富。Flanagan等［12］認為，政策組合是指不同政策工具在不同維度上的相互作用和相互依賴，其中不同維度包括政策空間和治理空間等抽象維度，以及地理和時間等具體維度。不同政策工具之間通過相互補充［13］、相互作用來塑造其有效性［14］。Kern和Howlett［15］提出，復雜政策組合是多個目標和工具的結(jié)合，在Thelen［16］總結(jié)的4個常見的政策變化過程，即“漂移（Drift）”“轉(zhuǎn)換（Conversion）”“分層（Layering）”和“替代（Replacement）”中出現(xiàn)，強調(diào)政策組合設計的目標一致性和工具連續(xù)性。Rogge和Reichardt［17］從要素、政策過程和特征等3個方面豐富了政策組合的組成框架。其中：政策要素指政策戰(zhàn)略、政策工具及其組合；政策過程強調(diào)政策制定和實施的動態(tài)性；政策特征包含一致性、連貫性、可信度和全面性等?？傮w來看，政策組合具有目標導向的整體性、多元組合的協(xié)同性、考慮時效的靈活性等多種特點。其中：目標導向的整體性是指政策組合設計需要整體性思考，關(guān)注不同政策之間的相互作用，以及其對整個社會、經(jīng)濟或環(huán)境系統(tǒng)的影響［14］；多元組合的協(xié)同性旨在發(fā)揮各種政策措施之間的協(xié)同作用，使其相互強化、相互補充，以提高政策的整體效果，強調(diào)政策工具組合與長期目標保持一致的重要意義［9］；考慮時效的靈活性是指在制定、調(diào)整或執(zhí)行政策時，注重時效性的變化并保持靈活性，在特定時間點或特定情境下采取合適的政策組合，以適應不斷變化的環(huán)境與需求［18］。

政策工具是政策組合框架中的一個重要分析維度。政策工具的選擇取決于戰(zhàn)略目的［19］。本文主要基于技術(shù)推動、需求拉動、系統(tǒng)構(gòu)建等3類政策目的來分析政策工具［17］。技術(shù)推動類和需求拉動類政策目的源于對政策影響創(chuàng)新活動和技術(shù)變革的理解［20-21］，兩者間存在緊密的相互作用關(guān)系［22］。技術(shù)推動類政策促進基礎科學突破，通過降低私人研發(fā)成本推動科學技術(shù)進步［23］，對創(chuàng)新活動具有積極意義［24-26］。需求拉動類政策通過市場促進需求產(chǎn)生［27］，創(chuàng)造新技術(shù)的市場需求并擴大規(guī)模，保護新興技術(shù)免受已有技術(shù)的“排擠”［28］。其根本目的是降低研發(fā)投資的不確定性，以彌補外部負面效應的競爭劣勢［29］。系統(tǒng)構(gòu)建類政策通過有計劃、有組織地建立、發(fā)展和維護創(chuàng)新體系來實現(xiàn)特定政策目標，將創(chuàng)新政策置于更大的社會經(jīng)濟背景中，提升創(chuàng)新體系效能［10］，解決阻礙技術(shù)發(fā)展的系統(tǒng)性問題［30］，并在政策層面提供溝通交流的平臺及管理服務，引導行業(yè)未來發(fā)展走向［31］。進一步地，已有研究開始關(guān)注政策工具的平衡性［32］。一方面，僅注重需求拉動的政策組合可能出現(xiàn)替代效應，從而阻礙技術(shù)發(fā)展，并在次優(yōu)技術(shù)中產(chǎn)生鎖定效應［33-34］；另一方面，僅注重技術(shù)推動的政策組合會降低對需求擴張的預期，在一定程度上擠出新技術(shù)的私人投資。

政策主題是指特定政策領(lǐng)域或框架下的相關(guān)政策議題，是政策組合的組成部分和特征之一［35-36］。一項政策往往包含多個政策主題，體現(xiàn)了特定時期政策的側(cè)重點和導向［37］。政策主題主要通過主題詞來體現(xiàn)，而代表文獻核心內(nèi)容的特征詞匯即為主題詞。在確定政策主題詞的基礎上提煉主題，可以分析不同政策主題的分布情況［38］，探究政策聚焦點的演變特征和結(jié)構(gòu)變化［39］，以及梳理政策發(fā)展的軌跡［40］。與宏觀抽象的政策目標相比，政策主題則更為具體，其關(guān)注特定政策領(lǐng)域的政策問題及實施情況。

2 研究設計

2.1 數(shù)據(jù)搜集

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系橫向上包括產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展政策、具體行業(yè)和具體領(lǐng)域發(fā)展政策；縱向上由中央層面政策和地方層面政策構(gòu)成?；诜治鰧哟蔚囊恢滦裕疚木劢怪醒雽用鎽?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策，分析我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演變態(tài)勢。選取的政策文本均公開可查，資料主要來源于中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、科技政策匯、威科先行法律信息庫等，并通過關(guān)聯(lián)檢索等方式擴大檢索范圍、查漏補缺。

在政策文本選取上，由于涉及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策文本數(shù)量眾多，且大部分政策文本僅提及“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，相關(guān)性較弱，為確保政策文本選取的準確性，本文綜合考慮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性、代表性和相關(guān)性，按照以下原則對政策文本進行整理和遴選：①發(fā)文單位為國務院及其組成部門等；②全部或部分內(nèi)容與“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”密切相關(guān)，剔除僅提及“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”的文本；③政策類型主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、通知、公告等，不納入行業(yè)標準、工作準則等；④關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，不納入特定行業(yè)、具體區(qū)域的針對性政策，以及附屬于其他文件的目錄、清單等；⑤為保證政策文本內(nèi)容無重疊，刪除（預算）執(zhí)行情況、報告、分工意見、答復、復函等可能出現(xiàn)重復內(nèi)容的文件。根據(jù)上述原則，本研究共梳理出有效政策樣本96份（見表1）。

政策中常提出新詞或未登錄詞，對其進行簡單切分會喪失詞匯的應有內(nèi)涵，無法保留主要信息。因此，本研究以北大法寶網(wǎng)站中全文內(nèi)容包含“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”、發(fā)文主體為國務院及其組成部門等的政策文本為基礎數(shù)據(jù)集，進行粗略分詞后利用3-gram方式構(gòu)建節(jié)點，使用Trie樹存儲分詞，基于互信息與左右信息熵模型進行新詞提取，并將標注結(jié)果與jieba詞庫、清華大學開放中文詞庫等常見中文詞庫進行對照，提取出如“共治”“多邊互認”“雙創(chuàng)云”“卡脖子技術(shù)”“云服務平臺”“校企共建”“加計扣除”等政策文本常用詞匯和短語，剔除不符合實際表達的切分情況，共提取詞匯或短語1萬余條。同時，本研究結(jié)合搜狗專業(yè)詞典、清華大學開放中文詞庫等相關(guān)詞典，使用篩選后的政策文本進行測試，并根據(jù)左右熵指標進行分詞排序，測試結(jié)果顯示“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”一詞居于首位，其余詞語得分出現(xiàn)斷層式下降，表明文本篩選緊扣主旨。

在預處理中，本文根據(jù)“完整語義到句號結(jié)束”的原則對句子進行切分。一段語句中出現(xiàn)分號會導致句意不一致，因此利用分號進行二次切分。以每條切分結(jié)果為政策工具條目，對政策工具所含有的政策目的與政策主題進行分析。

2.2 研究方法

政策文本分析是公共政策量化研究的重要方法，拓展了傳統(tǒng)以定性方法為主的政策研究范式。政策文本分析將文獻計量學、統(tǒng)計學等不同學科方法引入政策研究中，實現(xiàn)了對大量政策文本的綜合考量；其通過揭示政策主題與目標、政策主體合作模式等，反映政策體系結(jié)構(gòu)及其演進過程［41］。已有研究對政策文獻量化研究方法與研究范式進行了系統(tǒng)總結(jié)，將政策文獻量化研究方法分為政策內(nèi)容量化和政策文獻計量兩大類，總結(jié)了政策變遷、府際關(guān)系和政策關(guān)聯(lián)的研究范式，提出了政策文獻定量化、大數(shù)據(jù)化和歸因化的發(fā)展趨勢，為政策文獻量化研究提供了理論和方法指導［42-43］。

本文以中央層面戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對象，對政策文件進行系統(tǒng)性、有目的的文本解讀和解析，從中提取有關(guān)政策目的、政策主題等信息，以此分析政策文件中的內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)與相關(guān)概念。本文在內(nèi)容分析法的框架下，主要應用了關(guān)鍵詞提取和主題提取兩種分析方法。

2.2.1 關(guān)鍵詞提取

本文將切分結(jié)果作為政策工具條目，在輸出關(guān)鍵詞時過濾掉了加強、擴大等標注動詞詞性的詞語。進一步地，本文通過TextRank和TF-IDF兩種算法，對政策逐條進行關(guān)鍵詞提取與合并。

TextRank算法由PageRank算法衍生而來，利用投票原理，以詞為節(jié)點，以由窗口長度限定的共現(xiàn)關(guān)系建立節(jié)點之間的無向連接，是基于圖的排序算法。具體計算公式如下：

式（1）中：[Wji]表示兩個節(jié)點之間邊連接的重要程度；[d]為阻尼系數(shù)；令[In（Vi）=Out（Vi）]，以篩選與關(guān)鍵詞[Vi]存在共現(xiàn)關(guān)系的其他節(jié)點，選擇排名靠前的節(jié)點作為關(guān)鍵詞或摘要的組成部分。

TF-IDF算法通過對權(quán)重值的計算來提取關(guān)鍵字詞，其基于權(quán)重值與字詞在文件中出現(xiàn)的次數(shù)成正比增加、與字詞在語料庫中出現(xiàn)的頻率成反比下降的假設實現(xiàn)。文檔或語句[d]中特征項t的TF-IDF權(quán)重為：

式（2）中：[tfdt]表示詞頻，用[t]在文檔或語句[d]中出現(xiàn)的頻數(shù)[mdt]除以文本或語句[d]中的總詞數(shù)[Md]計算得到；[idft]表示逆文本頻率指數(shù)，由總文件數(shù)N與包含特征項[t]的文件數(shù)[nt]構(gòu)成，并對結(jié)果取對數(shù)。具體計算公式如下：

2.2.2 主題建模

Latent Dirichlet Allocation（LDA）是用于主題建模的生成式概率模型。該模型假設文檔由一組潛在主題組成，每個主題由一組概率分布定義的詞語組成。假設文檔中每一個詞的生成過程相同，文檔以一定概率分布選擇主題，主題又以同樣概率生成某一詞語。LDA模型通過Gibbs采樣算法對概率分布函數(shù)先驗參數(shù)進行貝葉斯估計，根據(jù)相關(guān)評價指標和分類效果確定主題個數(shù)，進而挖掘文本語義。

LDA模型通常使用困惑度（Perplexity）和一致性（Coherence）兩個評估標準選擇最佳模型，具體通過困惑度標準選擇一組候選模型，在候選模型中使用一致性標準選擇最佳模型。困惑度主要用于度量模型對測試集數(shù)據(jù)預測的準確性，困惑度越低，則模型的預測性能越好。但困惑度最小原則在主題可解釋性問題上的效果并不理想。具體而言，困惑度低的模型能更好地預測數(shù)據(jù)，但困惑度最小的主題不一定在主觀視角上是有意義的。困惑度的計算公式如下：

式（5）中：[D]為文檔數(shù)量；[wd]表示文檔[d]中的詞序列；[p（wd）]表示LDA模型對文檔的預測概率；[Nd]表示文檔[d]中的詞數(shù)。

一致性能夠度量一個主題內(nèi)部詞語之間的相似性，主要用于判斷主題的可解釋性。一致性高的模型通常能產(chǎn)出主觀意義上更有價值、更可解釋的主題。一致性主要通過詞向量夾角來計算，具體計算主題中所有詞語對之間的詞向量余弦相似度，并取平均值作為主題的一致性得分。詞向量余弦相似度和一致性的計算公式如下：

2.3 研究框架

本文研究框架如圖1所示。在完成數(shù)據(jù)搜集與預處理的基礎上，根據(jù)政策組合理論構(gòu)建分析框架，以此完成中央層面戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系分析。

3 中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演進分析

3.1 中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演進過程

國務院印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》提出了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“三步走”目標：到2015年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成健康發(fā)展、協(xié)調(diào)推進的基本格局，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的推動作用顯著增強；到2020年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重力爭達到15%，吸納、帶動就業(yè)能力顯著提高；到2030年前后，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的整體創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平達到世界先進水平，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支撐?；诖耍疚膶⑽覈鴳?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展進程劃分為以下3個階段：戰(zhàn)略部署期（2009—2015年）、支持發(fā)展期（2016—2020年）、統(tǒng)籌整合期（2021年至今）。

《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》出臺后，各部門關(guān)于促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套政策逐步完善?？傮w而言，國家層面的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策多圍繞《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（2011.03.14）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2016.03.16）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（2021.03.11）等五年規(guī)劃綱要文件頒布，其數(shù)量存在明顯的階段性起伏（見圖2）。

3.1.1 第一階段：戰(zhàn)略部署期（2009—2015年）

2009年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展的指導意見》指出，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展須以國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地為重要載體，形成帶動區(qū)域經(jīng)濟增長的新動力。2010年10月，國務院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，把發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重點，明確了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵與發(fā)展重點，引導全社會加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》強調(diào)，以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎，深度融合新興科技與新興產(chǎn)業(yè)，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為先導性與支柱性產(chǎn)業(yè)。此后，國務院及其組成部門等聚焦金融、人才、標準化、科學技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)等細分領(lǐng)域，先后出臺了《關(guān)于印發(fā)促進科技和金融結(jié)合試點實施方案的通知》《關(guān)于印發(fā)創(chuàng)新人才推進計劃實施方案的通知》《關(guān)于印發(fā)lt;2011年全國標準化工作要點gt;的通知》《關(guān)于印發(fā)國家十二五科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的通知》《關(guān)于開展知識產(chǎn)權(quán)集群管理試點 培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢集聚區(qū)有關(guān)工作的通知》等政策文件，明確發(fā)展重點方向和主要任務，并開展全面部署。

在相關(guān)政策的推動下，2015年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由2010年的4%提高到8%左右，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和盈利能力顯著提升［44］。在新一代信息技術(shù)、生物、新能源等領(lǐng)域，部分企業(yè)的競爭力已達到國際市場領(lǐng)先水平；高鐵、通信、航天裝備、核電設備等領(lǐng)域的國際化發(fā)展也取得了重要突破；一批產(chǎn)值規(guī)模超過千億元的新興產(chǎn)業(yè)集群為區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供了有力支撐。

3.1.2 第二階段：支持發(fā)展期（2016—2020年）

國務院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》以“創(chuàng)新、包容、開放”為關(guān)鍵詞，提出了六方面政策支持措施，包括完善管理方式、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系、強化知識產(chǎn)權(quán)保護和運用、深入推進軍民融合、加大金融財稅支持及加強人才培養(yǎng)與激勵。就“創(chuàng)新、包容、開放”而言，創(chuàng)新在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有核心地位，重點在于建立創(chuàng)新主體協(xié)同、創(chuàng)新要素流動的良性創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；包容重點在于營造平等競爭的市場環(huán)境；開放重點在于整合內(nèi)部創(chuàng)新體系，鼓勵企業(yè)參與國家或區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建。在支持發(fā)展期，中央層面的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系進一步明確了政府和市場的分工。在質(zhì)量監(jiān)管、市場拓展、市場融資等方面，國務院等先后出臺了《關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導意見》《關(guān)于印發(fā)lt;對外貿(mào)易發(fā)展“十三五”規(guī)劃gt;的通知》《關(guān)于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資 培育壯大新增長點增長極的指導意見》等政策文件。

在此期間，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出持續(xù)增長和快速擴張的態(tài)勢。2016—2019年間，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的工業(yè)增加值年均增速達到10.5%，較同期規(guī)模以上工業(yè)增加值增速高出4.4個百分點；而戰(zhàn)略性新興服務業(yè)的營業(yè)收入年均增速達到15.2%，較同期服務業(yè)營業(yè)收入增速高出3.9個百分點［45］。2020年我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為11.7%，較2014年提高4.1個百分點；高技術(shù)制造業(yè)、裝備制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重分別從2012年的9.4%、28%，提高到2020年的15.1%和33.1%［46］。至2020年末，在一系列穩(wěn)增長政策的作用下，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展仍在持續(xù)加速。

3.1.3 第三階段：統(tǒng)籌整合期（2021年至今）

“十四五”時期是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵期。戰(zhàn)略性新興技術(shù)逐漸進入大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化應用階段，成為驅(qū)動產(chǎn)業(yè)變革和帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“加快壯大新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等產(chǎn)業(yè)”。在企業(yè)層面，該階段政策重點在于推進關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)；在區(qū)域?qū)用?，相關(guān)政策高度重視區(qū)域間統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展，避免盲目投資和低水平重復建設等問題。

這一時期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)規(guī)模不斷擴大，重點領(lǐng)域發(fā)展取得巨大成就，充分發(fā)揮了企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展新引擎和新動能的作用。根據(jù)市場監(jiān)管總局全國組織機構(gòu)統(tǒng)一社會信用代碼數(shù)據(jù)服務中心記錄的數(shù)據(jù)，截至2023年9月，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量超過200萬家，其中生物產(chǎn)業(yè)、相關(guān)服務業(yè)和新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)占比最多，分別為25%、19%和17%［47］。

3.2 中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策目的演進

政策目的代表了政策制定與執(zhí)行的預期結(jié)果，體現(xiàn)了政策制定者希望通過實施政策達到的具體效果或目標，是政策工具的重要屬性。政策目的不同，所對應的政策工具也有所區(qū)別［48］，具體如表2所示。

總體來看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有政策工具以系統(tǒng)構(gòu)建為主（共1 501條），占所有政策工具條目的44.34%（見圖3）。系統(tǒng)構(gòu)建層面相關(guān)政策工具包括但不限于教育體系構(gòu)建、基礎設施建設、服務平臺建設、愿景規(guī)劃等。相較于地方政府政策，中央政府政策往往具有全局性、指導性和原則性等特點，注重為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造寬松自由的生態(tài)環(huán)境。技術(shù)推動類政策工具條目多達1 260條，占比37.25%。重大技術(shù)突破是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主攻方向之一，相關(guān)政策圍繞提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展能力，切實加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)基礎，推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。相較以上兩種政策目的，需求拉動類政策工具條目僅623條。

分階段來看，在戰(zhàn)略部署期（2009—2015年），系統(tǒng)構(gòu)建類政策工具條目占比基本保持在50%的水平上下浮動（見圖4）。早期政策體系強調(diào)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建，積極營造公平競爭的市場環(huán)境，破除阻礙創(chuàng)新的體制機制壁壘，構(gòu)建完善的標準和規(guī)范體系。需求拉動類政策工具條目占比在20%的水平上下浮動，體現(xiàn)出政策體系對市場開拓的傾向性，注重挖掘戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)品和服務的需求潛力。在2013年之前，技術(shù)推動類政策工具條目占比也較低，基本與需求拉動類政策工具條目占比持平；2014年提升至45.8%，與系統(tǒng)構(gòu)建類政策工具條目占比（52.2%）持平。

在支持發(fā)展期（2016—2020年），需求拉動類政策工具條目占比均值降至15%左右，基本處于低位；系統(tǒng)構(gòu)建類政策工具數(shù)量波動下降，占比持續(xù)走低。與之相對，以2016年《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》的出臺為標志，技術(shù)推動類政策工具數(shù)量呈現(xiàn)出波動上升的趨勢；政策體系總體對激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造力與活力的重視程度顯著提升，推動創(chuàng)新主體進入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

在統(tǒng)籌整合期（2021年至今），中央層面政府機構(gòu)對于技術(shù)推動類政策工具的重視程度大幅提升，相關(guān)政策主要包括加大重點產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)的研發(fā)力度，保護知識產(chǎn)權(quán)，促進技術(shù)交流，鼓勵人力、資本等生產(chǎn)要素向創(chuàng)新型企業(yè)流動等。相應地，2021年后需求拉動類和系統(tǒng)構(gòu)建類政策工具條目占比逐漸下降。

3.3 中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主題演進

政策主題指的是政策所涉及的具體議題、問題或領(lǐng)域，描述了政策所要解決的具體課題或關(guān)注的重點范圍［49］。比較而言，政策主題指出了政策所關(guān)注的領(lǐng)域或議題，而政策目的則闡明了政策所期望達到的具體效果或目標。

在政策主題的確定上，本文根據(jù)信息優(yōu)化、一致性與困惑度指標相平衡的原則，選擇8作為主題數(shù)（見圖5），可知戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系始終圍繞“發(fā)展”和“創(chuàng)新”兩大主題，輔之以不斷強化的配套措施和政策落實。根據(jù)主題詞，本文總結(jié)出每一類主題主要涉及的內(nèi)容，如表3所示。

總體來看，中央層面戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系較為關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)（Topic0）、體制機制構(gòu)建（Topic3）、行業(yè)規(guī)范（Topic5）等政策主題。知識產(chǎn)權(quán)保護政策主題的高強度體現(xiàn)了黨和國家對知識產(chǎn)權(quán)的高度重視，其始終是政策體系關(guān)注的重點（主題強度均值為0.21）。體制機制構(gòu)建相關(guān)政策在政策文件中出現(xiàn)也較多，在2015年和2018—2020年間處于高位（主題強度均值gt;0.25），其強調(diào)政府引導作用對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義。行業(yè)規(guī)范包括標準化、評價體系等內(nèi)容，其始終是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系中強度較高的主題，政策主題強度保持在0.2左右。

分階段來看（見圖6），在戰(zhàn)略部署期（2009—2015年），體制機制構(gòu)建政策主題的強度在2015年達到了最大值0.30。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅需要在產(chǎn)業(yè)端實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，還需要培育整個產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)優(yōu)勢，這就要求構(gòu)建新體制機制以避免在發(fā)展過程中發(fā)生傳統(tǒng)思維和過度增長的重演問題［50］。這一時期對服務平臺（Topic6）及創(chuàng)業(yè)與金融（Topic7）的重視程度也相對較高。通過建設服務平臺、建立風險投資基金、設立創(chuàng)業(yè)板市場、優(yōu)化金融服務體系等措施，提升產(chǎn)業(yè)鏈的服務水平和效率，提供更加便利和多樣化的融資渠道，降低企業(yè)融資成本，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

在支持發(fā)展期（2016—2020年），政策主題聚焦于行業(yè)規(guī)范建設，體制機制構(gòu)建主題強度也不斷提高。例如，2018年發(fā)布的《國務院關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》強調(diào)了規(guī)范技術(shù)標準和引導創(chuàng)新方向的重要意義，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供了有序的發(fā)展框架和明確的行為準則，促使企業(yè)在競爭中遵循規(guī)范，同時防范不當競爭和違法行為，推動產(chǎn)業(yè)可持續(xù)、安全、高質(zhì)量發(fā)展。此外，基礎設施建設也是這一時期關(guān)注的重點，尤其在2017年和2018年，其主題強度均值分別達0.09、0.15。例如，《“十三五”國家科技創(chuàng)新基地與條件保障能力建設專項規(guī)劃》注重新型基礎設施建設，推動新技術(shù)、新生產(chǎn)要素廣泛普及，支撐新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟快速成長。

在統(tǒng)籌整合期（2021年至今），知識產(chǎn)權(quán)保護力度進一步加大，知識產(chǎn)權(quán)政策主題強度均值在2021年和2022年分別高達0.23和0.34。積極創(chuàng)造知識產(chǎn)權(quán)，是搶占新一輪經(jīng)濟和科技發(fā)展制高點、化解戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險的基礎?！秶鴦赵宏P(guān)于印發(fā)“十四五”國家知識產(chǎn)權(quán)保護和運用規(guī)劃的通知》指出，只有在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中有效運用、依法保護和科學管理知識產(chǎn)權(quán)，才能實現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的全連接，進而持續(xù)推動創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化和市場化，支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)論與討論

4.1 研究結(jié)論

本文基于政策組合理論，分析了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系的演化過程。中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展可分為3個階段：戰(zhàn)略部署期（2009—2015年），著重規(guī)劃戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，建立基礎政策框架；支持發(fā)展期（2016—2020年），重點是加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，促進產(chǎn)業(yè)快速成長；統(tǒng)籌整合期（2021年至今），著眼于整合各階段成果，加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。整體而言，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演變經(jīng)歷了不同階段，政府在不同時期采取了不同的政策措施，并側(cè)重于不同的政策目的與主題，以推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策目的重點表現(xiàn)為系統(tǒng)構(gòu)建和技術(shù)推動兩種類型。其中，系統(tǒng)構(gòu)建類政策工具包括教育體系構(gòu)建、新型基礎設施建設、服務平臺建設等；技術(shù)推動類政策工具則著重于提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展能力。在戰(zhàn)略部署期，相關(guān)政策注重戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建，積極營造公平競爭的市場環(huán)境，構(gòu)建完善的標準和規(guī)范體系；在支持發(fā)展期，技術(shù)推動類政策工具數(shù)量呈現(xiàn)波動上升趨勢，政策體系對激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造力與活力的重視程度顯著提升；在統(tǒng)籌整合期，中央層面在技術(shù)推動方面的政策注意力大幅提升，與此同時，需求拉動類和系統(tǒng)構(gòu)建類政策工具條目占比逐漸下降。

就政策主題而言，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系主要關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)、體制機制構(gòu)建和行業(yè)規(guī)范等政策主題。其中，知識產(chǎn)權(quán)保護處于戰(zhàn)略高位，反映了國家對知識產(chǎn)權(quán)的高度重視。在戰(zhàn)略部署期，相關(guān)政策重視服務平臺建設、創(chuàng)業(yè)與金融等方面。而支持發(fā)展期則更注重行業(yè)規(guī)范和基礎設施建設。在統(tǒng)籌整合期，知識產(chǎn)權(quán)保護力度進一步加大，以支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

4.2 討論

基于對中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策演變態(tài)勢的分析，本文提出以下值得關(guān)注的政策問題。

第一，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系側(cè)重于系統(tǒng)構(gòu)建和技術(shù)推動兩類政策工具的設計與應用，忽視了對需求拉動類政策工具的設計。政策更多地關(guān)注技術(shù)推動而不是需求拉動，可能導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中技術(shù)和市場之間的供需不平衡。而缺乏足夠的市場需求支撐及過度依賴政府政策支持，可能會影響產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。

第二，政策主題過于集中可能會降低資源配置效率。我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策體系已從戰(zhàn)略部署期、支持發(fā)展期步入統(tǒng)籌整合期。政策內(nèi)容從概念化規(guī)劃和目標設定轉(zhuǎn)向加強具體政策工具落實，尚存在政策主題過于集中的問題。當政策主題過于關(guān)注行業(yè)規(guī)范等規(guī)制類內(nèi)容時，可能會限制創(chuàng)新空間，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展和進步；當政策主題過于關(guān)注基礎設施建設時，可能會導致區(qū)域重復建設、資源浪費等問題，影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

根據(jù)以上政策問題，本文提出兩方面建議。一是政策制定必須堅持系統(tǒng)視角。工具組合設計應全面考慮需求拉動、技術(shù)推動以及系統(tǒng)構(gòu)建等不同政策目的的政策工具。此外，政策制定者應識別與特定政策戰(zhàn)略不匹配的工具，對其進行調(diào)整或逐步淘汰。二是政策制定者須確保政策組合要素的一致性和政策過程的連續(xù)性。在社會轉(zhuǎn)型時期，可持續(xù)發(fā)展所面臨挑戰(zhàn)的復雜性，以及不同目標和利益之間的沖突，可能會造成一定程度的政策組合要素不一致和政策過程不連續(xù)。為有效提升政策組合績效，政府、企業(yè)、社會組織等利益相關(guān)方須建立對話平臺，進行交流協(xié)商，規(guī)范各方行為，降低利益不一致給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的負面影響。

本文的不足之處體現(xiàn)在以下兩個方面：一是在數(shù)據(jù)搜集過程中，“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”一詞出現(xiàn)兩次及以下的政策文本未被納入語料庫，可能帶來由于長尾效應而產(chǎn)生的統(tǒng)計偏差；二是未來研究可搜集具體產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)和開展實地調(diào)查，進一步分析政策體系演變的依據(jù)與實際結(jié)果，考察政策演變的科學性，并進行政策效果評估。

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An Analysis of the Evolution of China's Strategic Emerging Industry Policy： the Perspective of Policy Mix

Wu Liujie1， Guo Jingjing2，3

（1.Heinz College of Information Systems and Public Policy， Carnegie Mellon University， Pittsburgh 15213， USA; 2.Institutes of Science and Development， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190， China; 3.School of Public Policy and Management， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China）

Abstract： From the perspective of policy mix theory， the paper analyzes the evolution and development context of China's strategic emerging industry policy in three stages： strategic deployment period （2009—2015）， supporting development period （2016—2020） and overall integration period （2021 to the present）. Through quantitative analysis of policy texts， the paper reveals the evolution characteristics of policy objectives and policy themes of China's strategic emerging industries. This paper finds that the policy tools of China's strategic emerging industries mainly focus on the purpose of system and technology push， and policy themes such as intellectual property rights， mechanism and system construction， and industry norms. Furthermore， this paper points out that there are some problems existing in the current policy system， such as insufficient attention to demand-pull policy instruments and too concentrated policy themes， and therefore puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

This paper mainly uses two quantitative analysis methods： keyword extraction and topic extraction. Keyword extraction is based on TF-IDF and TextRank algorithms. The topic extraction part is based on the LDA model， which summarizes the text information and reduces the analysis dimension through classification. This paper reveals that in the strategic deployment period （2009—2015）， China's strategic emerging industry policy system focuses on the application of system instrument， the establishment of basic policy framework and planning of development direction， and the optimization and upgrading of industrial structure. In the supporting development period （2016—2020）， China's strategic emerging industry policy system focuses on the application of technology-push and system instrument mix， focusing on industry norms and infrastructure construction， stimulating enterprise vitality and creativity， and promoting rapid industrial growth. In the overall integration period （2021 to the present）， China's strategic emerging industry policy system further emphasizes the combination of technology-push instruments， highlights policy themes such as intellectual property protection and institutional construction， and promotes the transformation of industries to high-quality development， reflecting the country's great importance attached to intellectual property protection and coordinated industrial development.

China's strategic emerging industry policy system has made some achievements in promoting industrial development， but there still exists problems such as insufficient attention to demand-pull policy instruments and too concentrated policy themes. In response to the above problems， future policy formulation should adhere to a systematic perspective， comprehensively consider demand-pull， technology-push and systematic policy instruments， establish a communication platform for the government， enterprises， social organizations and other stakeholders， negotiate and regulate the behavior of all parties， so as to reduce the negative impact of inconsistent interests on industrial development. In conclusion， through in-depth analysis of the development process of China's strategic emerging industry policy， this paper points out the existing problems in policy design， and provides relevant references and suggestions for further optimizing the policy system and promoting the high-quality development of strategic emerging industries.

Key words： strategic emerging industry; policy mix; quantitative policy texts; policy objectives; policy themes

（欄目編輯：朱可染）

收稿日期：2024-02-05

基金項目：國家自然科學基金項目“中國新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策組合的績效影響機制研究”（72074204）；國家社會科學基金重大項目“創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展的機制與對策研究”（18ZDA101）。

作者簡介：吳柳潔（1998—），女，碩士，研究方向：創(chuàng)新政策、科技政策；郭京京（1984—），女，博士，研究員，研究方向：創(chuàng)新政策、創(chuàng)新管理。本文通信作者為郭京京。