吳佳棟，王山東

摘要：為提高跨界河湖治理的效果，以南京都市圈為背景，實(shí)地調(diào)研了現(xiàn)有的河長制屬地負(fù)責(zé)模式，提出了跨界河湖聯(lián)合會(huì)商、信息共享、協(xié)同治理和聯(lián)合執(zhí)法等聯(lián)合河湖長制的新工作模式及創(chuàng)新機(jī)制。結(jié)果表明：在南京都市圈實(shí)際應(yīng)用中，新模式促進(jìn)了各方合作，有效解決了跨界問題。相比傳統(tǒng)模式，聯(lián)合河湖長制治理效率更高；通過聯(lián)合會(huì)商和信息共享，各方能更高效協(xié)調(diào)行動(dòng)；協(xié)同治理和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制則確保了措施的一致性和有效執(zhí)行。研究成果為跨界河湖的長期健康治理提供了有效手段，為其他區(qū)域的類似治理工作提供了重要參考。

關(guān)鍵詞：跨界河湖； 聯(lián)合河湖長制； 信息共享； 協(xié)同治理； 聯(lián)合執(zhí)法； 南京都市圈

中圖法分類號(hào)：TV85? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.03.006

文章編號(hào)：1006-0081（2024）03-0035-07

0引言

南京都市圈是以南京為中心，地跨江蘇與安徽兩省的經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展區(qū)域［1］。作為中國早期實(shí)施的跨省共建都市圈，南京都市圈在基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)合作上已取得顯著進(jìn)展，但跨界河湖的水生態(tài)問題卻成為一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

為了有效地解決這一問題，通過推行河湖長制對(duì)此進(jìn)行有效管理。然而，行政界線使得南京都市圈內(nèi)的跨界河湖在實(shí)際治理中遭遇種種困難，導(dǎo)致部分河湖的水質(zhì)惡化，對(duì)都市圈的總體發(fā)展產(chǎn)生了威脅。南京都市圈跨界河湖一張圖如圖1所示。此外，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“長三角規(guī)劃綱要”）指出，要實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)的綠色高質(zhì)量發(fā)展，跨界河湖的協(xié)同治理是關(guān)鍵［2］。

近年來，國內(nèi)多地已經(jīng)在跨界河湖治理方面取得了一些進(jìn)展。如蘇州吳江區(qū)施行“跨界聯(lián)合河長制”；無錫市和蘇州市啟動(dòng)聯(lián)合河長制；蘇浙滬兩省一市在省級(jí)層面推動(dòng)建立聯(lián)合河湖長制，多部門聯(lián)合制定了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)方案》；四川、重慶兩地河長制辦公室決定共同組建“川渝河長制聯(lián)合推進(jìn)辦公室”；湖南省河長辦與廣西壯族自治區(qū)河長辦簽署《湘桂跨省界河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治合作協(xié)議》等。上述省市的跨界河湖治理合作已初顯成效，但這些研究和實(shí)踐主要聚焦于地方層面的合作，對(duì)于更廣闊、系統(tǒng)的都市圈治理策略和機(jī)制尚缺乏深入探索。

基于此背景，本研究對(duì)南京都市圈跨界河湖的聯(lián)合河湖長制工作模式與創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行探究，以更深入地理解全流域的治水新模式，為長三角地區(qū)的綠色發(fā)展提供策略，確保河湖長制在水生態(tài)治理中的核心作用［3］，同時(shí)促進(jìn)各都市圈間的經(jīng)驗(yàn)分享與合作，確保區(qū)域生態(tài)的穩(wěn)定性，推動(dòng)長江的綠色進(jìn)程。

1跨界河湖治理現(xiàn)狀

跨界河湖治理現(xiàn)狀各有特點(diǎn)，本研究對(duì)其存在的共性問題進(jìn)行總結(jié)，反映南京都市圈跨界河湖治理的整體樣貌。

1.1地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊

雖然南京都市圈內(nèi)各城市的經(jīng)濟(jì)交往頻繁，但由于發(fā)展水平的不平衡，各地在治水的投入和進(jìn)展上存在顯著差異。例如，南京在治水投入和人力資源方面優(yōu)于馬鞍山。如圖2所示，左岸為南京江寧區(qū)，右岸為馬鞍山慈湖高新區(qū)，慈湖一側(cè)坡岸植被覆蓋比較零散，呈現(xiàn)出原始坡岸的特點(diǎn)，防洪能力較弱，而江寧側(cè)已完成人工整治，防洪標(biāo)準(zhǔn)較高。

1.2治水合作基礎(chǔ)深厚

2020年11月，南京市及周邊城市聯(lián)合推出了關(guān)于跨界河湖治理的河長制通知。實(shí)地調(diào)查也顯示，浦口、和縣等地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)踐跨區(qū)域治水合作，簽訂合作協(xié)議，共建項(xiàng)目，共同推動(dòng)治水工作。此外，江寧區(qū)與博望區(qū)之間的一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)也是合作的成功案例［4］。

1.3協(xié)同治水任務(wù)艱巨

南京都市圈地處長江水系，存在眾多入江支流，設(shè)置有多處入江國、省考斷面。斷面考核在跨界河湖治理任務(wù)中十分重要，常常是引發(fā)交界區(qū)域治水矛盾的主要原因?？缃绾雍g需要進(jìn)行斷面達(dá)標(biāo)責(zé)任分?jǐn)偂?/p>

1.4治水參與主體豐富

在水環(huán)境治理中長期存在“水利不上岸、環(huán)保不下水”和“九龍治水”的說法［5］。同一河湖，水務(wù)（利）、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸漁業(yè)等各個(gè)部門在其中都有不同利益。但是，河長制的推行要求多部門協(xié)同合作，形成綜合治理機(jī)制。以江寧-博望交界河流丹陽河的治理為例，兩地的生態(tài)環(huán)境部門、水利部門深度關(guān)切丹陽河的治理問題，共同參與丹陽河協(xié)同治理調(diào)研活動(dòng)，計(jì)劃打破省界行政區(qū)劃限制，開展江寧-博望水務(wù)一體化合作試點(diǎn)，展現(xiàn)了綜合治理的可能性。江寧-博望河長制公示牌見圖3。

南京都市圈的跨界河湖治理雖然取得了一些成果，但面臨的挑戰(zhàn)仍然很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理之間的關(guān)系需要進(jìn)一步加強(qiáng)和平衡。只有各地區(qū)、各相關(guān)部門真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，才能確保南京都市圈的水資源得到有效、可持續(xù)的管理和利用。

2跨界河湖聯(lián)合河湖長制的必要性與可行性

在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展背景下，南京都市圈跨界河湖聯(lián)合河湖長制的實(shí)施顯得至關(guān)重要。該制度不僅能解決跨界河湖治理難題，更是一種有效緩解治水矛盾的策略。然而，新制度的推廣與實(shí)施需考慮其實(shí)際必要性與可行性。

2.1必要性

（1） 河長制屬地負(fù)責(zé)模式，難以解決跨界治水問題。河長制作為中國流域治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，雖然融合了河湖全面治理的理念，但依然受到地方行政治理的界限所約束?；诜旨?jí)負(fù)責(zé)的環(huán)境治理體制，中國的流域治理呈現(xiàn)逐級(jí)劃分與切割，使得各地政府形成分級(jí)負(fù)責(zé)的流域治理單元［6］。這樣的模式導(dǎo)致了治理目標(biāo)、信息、協(xié)調(diào)與責(zé)任的碎片化。例如，各級(jí)地方政府的治理焦點(diǎn)并不統(tǒng)一，治理力量因此分散，無法形成合力。

（2） 聯(lián)合河湖長制契合南京都市圈的治水需求。南京都市圈內(nèi)河湖縱橫交錯(cuò)，水系復(fù)雜。雖然河湖長制實(shí)施后，治理態(tài)勢(shì)向好，但在南京都市圈實(shí)施聯(lián)合河湖長制更符合實(shí)際需求。河湖具有系統(tǒng)性與協(xié)同性［7］。流域內(nèi)各要素息息相關(guān)，互為命脈，而跨界河湖管理涉及多行政區(qū)域，南京都市圈跨越蘇皖兩省，涉及多個(gè)轄區(qū)［8］。在這種背景下，實(shí)施聯(lián)合河湖長制可以破解行政壁壘，達(dá)到無縫治水的目標(biāo)。

（3） 聯(lián)合河湖長制符合環(huán)境協(xié)同防治的要求。在長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，《長三角規(guī)劃綱要》提出以跨界水體環(huán)境治理為關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色一體化。因此，建立跨界河湖的聯(lián)合河湖長制，形成協(xié)同治理模式，不僅是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，也是符合大區(qū)域整體發(fā)展的長遠(yuǎn)需求。

此外，從環(huán)保、生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的角度看，聯(lián)合河湖長制更能夠整合資源和信息，發(fā)揮集體智慧，高效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)與常態(tài)化的治水問題。對(duì)于南京都市圈及長三角更大范圍，這一制度的創(chuàng)新實(shí)踐都將帶來深遠(yuǎn)的意義。

2.2可行性

（1） 南京都市圈內(nèi)城市合作基礎(chǔ)扎實(shí)。南京都市圈的各城市有著深厚的歷史背景，自明代起就有緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，具有推動(dòng)一體化融合發(fā)展的天然優(yōu)勢(shì)。特別是在《長三角規(guī)劃綱要》中，南京都市圈在6個(gè)省際毗鄰區(qū)域深度合作“樣本”中獨(dú)占3個(gè)，包括頂山-汊河、浦口-南譙和江寧-博望3個(gè)跨界經(jīng)濟(jì)區(qū)。這些區(qū)域正在轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬o鄰”，為長三角一體化發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。它們各自有不同的戰(zhàn)略定位，但共同的目標(biāo)是推進(jìn)一體化發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，保育生態(tài)空間，并開展滁河水環(huán)境綜合治理。

（2） 聯(lián)合河湖長制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。

目前，跨界河湖聯(lián)合河湖長制在國內(nèi)得到了廣泛的實(shí)踐。例如，無錫市和蘇州市都在不同程度上推進(jìn)了“跨界聯(lián)合河長制”；2020年，蘇浙滬兩省一市聯(lián)手推動(dòng)建立了聯(lián)合河湖長制，并制定了相關(guān)的專項(xiàng)方案；四川與重慶、湖南與廣西等地也在跨界河湖治理方面進(jìn)行了積極合作。這些經(jīng)驗(yàn)為南京都市圈在跨界河湖聯(lián)合河湖長制的深化提供了有力的借鑒。

自2020年起，南京都市圈與其他幾個(gè)城市商定了跨界河湖聯(lián)合河湖長工作機(jī)制，并強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合巡查、聯(lián)合防控等多方面的合作，旨在全面推進(jìn)河湖長制工作的高質(zhì)量發(fā)展［9］。

（3） 聯(lián)合河湖長制政策性文件出臺(tái)。關(guān)于河長制，雖然大多是以地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式存在，但已有一些規(guī)范性文件為其提供了明確的指導(dǎo)。例如，2021年水利部印發(fā)的《河長湖長履職規(guī)范（試行）》中，明確推動(dòng)了跨行政區(qū)域的河湖聯(lián)防聯(lián)治。南京都市圈各市目前已經(jīng)開始跨界河湖聯(lián)合河湖長制的工作，通過召開聯(lián)席會(huì)議，為其正式實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。尤其是在2020年，南京都市圈水務(wù)（水利）專業(yè)委員會(huì)成立，為都市圈內(nèi)的水行政合作提供了方向。南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)議也強(qiáng)調(diào)了跨區(qū)域合作的重要性，特別是在治水方面，希望能夠改善都市圈的水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

3工作模式及創(chuàng)新機(jī)制

在深入調(diào)研南京都市圈跨界河湖治理的基礎(chǔ)上，本研究提出了構(gòu)建聯(lián)合河湖長制工作模式及其創(chuàng)新機(jī)制的建議。對(duì)南京都市圈跨界河湖聯(lián)合河湖長制進(jìn)行了宏觀、整體且全面的規(guī)劃，同時(shí)也針對(duì)細(xì)節(jié)進(jìn)行了深入分析，旨在為南京都市圈跨界河湖聯(lián)合河湖長制的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

3.1建立跨界河湖聯(lián)合河湖長制工作模式

3.1.1設(shè)立聯(lián)合河湖長

設(shè)立聯(lián)合河湖長旨在為南京都市圈的跨界河湖提供一個(gè)更加有效、統(tǒng)一的管理機(jī)制，保障河湖的可持續(xù)發(fā)展。

主要職責(zé)包括：總體監(jiān)管區(qū)域內(nèi)跨界河湖的管理和保護(hù)；負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)跨界河湖的整體治理，確保各方面的管理責(zé)任清晰；建立聯(lián)合工作機(jī)制，如信息共享、協(xié)同治理、聯(lián)合執(zhí)法等；負(fù)責(zé)組織實(shí)施跨界河湖的管理、保護(hù)、治理任務(wù)［10］；及時(shí)處理與治理河湖中的問題，并進(jìn)行效果考核［11］。

主要任務(wù)包括：制定和執(zhí)行跨界河湖的方案；協(xié)調(diào)和推進(jìn)跨界河湖的規(guī)劃、管理和治理；建立各區(qū)域、部門間的協(xié)作機(jī)制；組織聯(lián)合巡查，及時(shí)解決問題；完成由上級(jí)指派的其他任務(wù)。

聯(lián)合河湖長的履職方式如下。

（1） 聯(lián)合審定方案。各級(jí)聯(lián)合河湖長應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，研究跨界河湖的系統(tǒng)性保護(hù)和治理方法，并聯(lián)合審定相應(yīng)的管理方案。

（2） 聯(lián)合巡查調(diào)研。通過定期或不定期的聯(lián)合巡查，掌握跨界河湖的管理和保護(hù)情況，并及時(shí)協(xié)調(diào)解決發(fā)現(xiàn)的問題。

（3） 聯(lián)合交辦督辦。針對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，聯(lián)合河湖長可以現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)、研究整治措施，并聯(lián)合簽發(fā)任務(wù)單，確保問題得到及時(shí)解決。

（4） 聯(lián)合會(huì)商通報(bào)。聯(lián)合河湖長應(yīng)定期討論和審議跨界河湖的重大事項(xiàng)，互相交流、通報(bào)相關(guān)信息，確保各方信息共享。

（5） 聯(lián)合行動(dòng)共治。圍繞跨界河湖的全國統(tǒng)一要求和具有爭(zhēng)議的突出問題，聯(lián)合河湖長應(yīng)組織聯(lián)合專項(xiàng)整治和聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，確保河湖的健康發(fā)展。

3.1.2設(shè)立聯(lián)合河湖長制辦公室

聯(lián)合河湖長制辦公室主要職責(zé)包括：“都市圈聯(lián)合河長辦”是本級(jí)聯(lián)合河湖長履行職責(zé)，共同協(xié)作實(shí)施跨界河湖管理保護(hù)的參謀助手；是跨區(qū)域跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)問題的聯(lián)系紐帶；是南京都市圈各城市互相配合、常態(tài)有效推行聯(lián)合河湖長制落地落實(shí)的工作機(jī)構(gòu)。

聯(lián)合河湖長制辦公室主要任務(wù)包括：制定并執(zhí)行跨界河湖管理策略；維護(hù)溝通平臺(tái)，及時(shí)更新聯(lián)絡(luò)員名單；設(shè)立并維護(hù)河湖長制公示牌，標(biāo)明相關(guān)責(zé)任和信息［12］；及時(shí)處理公示牌信息變更；強(qiáng)化聯(lián)合河湖長制的基礎(chǔ)工作，如培訓(xùn)和宣傳；實(shí)施信息共享、協(xié)同治理、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，并組織日常的聯(lián)合活動(dòng)如會(huì)商、巡查、督察、發(fā)文和評(píng)估。

聯(lián)合河湖長制辦公室履職方式如下。

（1） 組織聯(lián)合會(huì)商?；I備南京都市圈聯(lián)席會(huì)議，研究議題，組織專題協(xié)調(diào)和專家咨詢，解決跨區(qū)域河湖問題。

（2） 組織聯(lián)合巡查。策劃跨界巡查活動(dòng)，識(shí)別河湖問題，征集基層意見和解決方案，并對(duì)交辦事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤和處置。

（3） 組織聯(lián)合督察。采用聯(lián)合檢查等形式，監(jiān)控交辦事項(xiàng)落實(shí)、公示牌維護(hù)及跨界河湖問題處置進(jìn)展。

（4） 組織聯(lián)合發(fā)文。起草工作計(jì)劃、總結(jié)，印發(fā)跨界河湖治理文件、決議、交辦單等。

（5） 組織聯(lián)合評(píng)估。評(píng)估聯(lián)合河湖長制實(shí)施效果，覆蓋工作機(jī)制、實(shí)施情況和履職效能等，每年對(duì)2～3條跨界河湖進(jìn)行評(píng)估。

3.2創(chuàng)新跨界河湖聯(lián)合河湖長制機(jī)制

在建構(gòu)跨界河湖聯(lián)合河湖長制工作模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)行工作機(jī)制創(chuàng)新，通過施行聯(lián)合會(huì)商、信息共享、協(xié)同治理、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，開展聯(lián)合治水行動(dòng)，提升聯(lián)合治水實(shí)效。對(duì)斷面考核責(zé)任進(jìn)行分?jǐn)偅ㄟ^明確各方的考核責(zé)任和權(quán)益，確保每個(gè)參與方均在實(shí)施過程中承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，有助于在出現(xiàn)問題時(shí)明確責(zé)任歸屬，確保聯(lián)合河湖長制實(shí)施的順暢性。

3.2.1聯(lián)合會(huì)商

通過開展專題協(xié)調(diào)、舉辦聯(lián)席會(huì)議會(huì)商、進(jìn)行專家咨詢的形式，組織都市圈聯(lián)合河湖長制聯(lián)合會(huì)商，匯集都市圈跨界河湖治理智慧，化解治水矛盾。會(huì)商形式如下。

（1） 聯(lián)席會(huì)議會(huì)商。每年召開1次，審議工作總結(jié)、評(píng)估報(bào)告，并研討工作規(guī)則、工作機(jī)制。會(huì)議確定管理保護(hù)方案、目標(biāo)、工作重點(diǎn)和責(zé)任分工。由各城市輪流主辦，參與者包括河長辦、河湖長代表，以及必要的部門負(fù)責(zé)人和專家。

（2） 專題協(xié)調(diào)會(huì)商。面對(duì)需要多方協(xié)調(diào)的問題，問題方可以隨時(shí)發(fā)起會(huì)商，由聯(lián)合河長辦協(xié)調(diào)相關(guān)單位，研究解決方案。難以解決的問題逐級(jí)上報(bào)。聯(lián)合河長辦根據(jù)要求組織實(shí)施。

（3） 專家咨詢會(huì)商。設(shè)立專家委員會(huì)，由河湖長制研究領(lǐng)域?qū)＜医M成［13］。委員會(huì)為重大決策和跨界河湖問題提供咨詢［14］。都市圈聯(lián)合河長辦為委員會(huì)提供資金支持。

3.2.2信息共享

跨界河湖共享信息［15］內(nèi)容包括水質(zhì)水量動(dòng)態(tài)、管控?cái)?shù)據(jù)、污染排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)警預(yù)報(bào)信息、聯(lián)合河湖長的督查和落實(shí)情況、專項(xiàng)行動(dòng)成果、建設(shè)項(xiàng)目影響、執(zhí)法監(jiān)管、違法問題整治、應(yīng)急處置及信訪輿情受理等。

信息共享的方式有兩種：① 定期發(fā)布通報(bào)，每季度通過平臺(tái)發(fā)布關(guān)于水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染排查等的信息，并在重要情況下采用電話或信件通報(bào)；② 常態(tài)直通交互，對(duì)于跨界河湖的違法行為、突發(fā)污染事件和公眾舉報(bào)等，保持實(shí)時(shí)交互和及時(shí)處理。

3.2.3協(xié)同治理

通過開展聯(lián)合巡查，進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)測(cè)，聯(lián)合編制并實(shí)施“一河（湖）一策”，聯(lián)合開展管護(hù)、防汛抗旱、調(diào)度水資源、應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件、簽訂共治協(xié)議等系列形式進(jìn)行跨界河湖聯(lián)合治理。

（1） 聯(lián)合巡查。各級(jí)聯(lián)合河湖長定期或不定期進(jìn)行跨界巡查，掌握管理和保護(hù)問題，由聯(lián)合河長辦組織籌劃。巡查內(nèi)容包括實(shí)施情況、交辦事項(xiàng)落實(shí)和需關(guān)注或協(xié)調(diào)的問題。

（2） 聯(lián)合監(jiān)測(cè)。協(xié)商水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案，整合監(jiān)測(cè)點(diǎn)，選取采樣點(diǎn)，比對(duì)雙方數(shù)據(jù)，確保每季度監(jiān)測(cè)。目的是形成常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，逐步擴(kuò)展到污染排放、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等領(lǐng)域。

（3） “一河（湖）一策”。雙方聯(lián)合編制和審批跨界河湖的治理策略，確保協(xié)同實(shí)施。

（4） 聯(lián)合管護(hù)。在日常管護(hù)中共同進(jìn)行清潔養(yǎng)護(hù)、排污口整治等，保證上下游和兩岸的治理同步。

（5） 防汛抗旱。制定聯(lián)合防汛抗旱計(jì)劃，探索建立一體化的聯(lián)合調(diào)度體系。

（6） 調(diào)度水資源。針對(duì)防汛、水資源保護(hù)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等，通過聯(lián)合平臺(tái)交互信息并開展聯(lián)合調(diào)度。

（7） 應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。聯(lián)合制定應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)案，處置突發(fā)性水污染事故，定期進(jìn)行應(yīng)急演練，全面掌握風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（8） 共治協(xié)議。由聯(lián)合河湖長簽訂共治協(xié)議，明確合作內(nèi)容，統(tǒng)一管理目標(biāo)，強(qiáng)化共同治理，協(xié)議可以根據(jù)需要進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

跨界河湖的協(xié)同治理需要各方的密切合作和協(xié)同努力，確保河湖的健康和持續(xù)性。

3.2.4聯(lián)合執(zhí)法

聯(lián)合執(zhí)法主要針對(duì)跨區(qū)域、跨部門的專項(xiàng)行動(dòng)，如長江大保護(hù)、河湖“清四亂”、禁漁，以及跨界河湖違法問題，如非法侵占河湖、違規(guī)排污、非法采砂等［16］。此行動(dòng)由跨界河湖的聯(lián)合河湖長、聯(lián)合河長辦及涉河湖管理的多個(gè)部門共同參與。

聯(lián)合執(zhí)法程序在聯(lián)合共治協(xié)議中明確，要求按照行動(dòng)計(jì)劃組織實(shí)施。具體執(zhí)法情況由聯(lián)合河長辦報(bào)告給聯(lián)合河湖長。如遇跨界河湖違規(guī)問題，經(jīng)部門提出后，由聯(lián)合河長辦組織協(xié)調(diào)，提請(qǐng)聯(lián)合河湖長審批。

執(zhí)法遵循“統(tǒng)一指揮、依法依規(guī)、分工協(xié)作、嚴(yán)厲打擊”原則［17］。牽頭部門需在執(zhí)法前后分別召開會(huì)議，制定執(zhí)法方案并總結(jié)工作。若發(fā)現(xiàn)涉水違法行為涉嫌犯罪，需及時(shí)通報(bào)相關(guān)司法機(jī)關(guān)，并移交線索。

3.3案例分析

在便民河流域棲霞區(qū)與句容市呈現(xiàn)左右岸的關(guān)系，如圖4所示，左岸為句容市，右岸為棲霞區(qū)。兩岸基本為居民生活區(qū)，兩地均在河堤沿岸修建了鄉(xiāng)村公路，但兩岸在水體養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)要求上有所不同。在水利設(shè)施建設(shè)方面，棲霞區(qū)一側(cè)修有較多雙向泵站，句容市一側(cè)多為單向泵站，兩岸對(duì)于防汛的標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，整體上棲霞區(qū)一側(cè)治水標(biāo)準(zhǔn)高于句容市一側(cè)。

為深入探究聯(lián)合河湖長制的實(shí)際應(yīng)用，結(jié)合聯(lián)合河湖長的主要職責(zé)，本研究提出通過施行聯(lián)合河湖長制，針對(duì)性地解決便民河流域所面臨的具體問題，從而優(yōu)化跨區(qū)域的河湖管理。

3.3.1分段管控水質(zhì)

兩地河長當(dāng)前第一責(zé)任是保證斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，因而需要對(duì)斷面考核責(zé)任進(jìn)行分?jǐn)?。句容入境水體要達(dá)到消劣標(biāo)準(zhǔn)，至少保證五類水體入境，在省考斷面才能力爭(zhēng)達(dá)到三類水體入江。監(jiān)測(cè)斷面應(yīng)每月定時(shí)進(jìn)行水質(zhì)考核，并逐步鋪設(shè)自動(dòng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)，以保證所轄水體時(shí)刻達(dá)標(biāo)。兩地河長應(yīng)增強(qiáng)責(zé)任分擔(dān)意識(shí)，保證所轄河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)，對(duì)毗鄰河段水質(zhì)負(fù)責(zé)。最后以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為分段水質(zhì)管控的兜底措施，當(dāng)入境水質(zhì)沒有達(dá)到要求時(shí)，啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.3.2共同查找污染源

需要龍?zhí)督值篮娱L與下蜀鎮(zhèn)、寶華鎮(zhèn)河長攜手，對(duì)七鄉(xiāng)河、便民河等跨市域水體匯水范圍內(nèi)污染源進(jìn)行全面調(diào)查，包括對(duì)工業(yè)排污、生活排污、城市初期雨水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及養(yǎng)殖等面源污染，河道水體、底泥負(fù)荷的內(nèi)源污染等進(jìn)行全面調(diào)查，對(duì)雨水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)和污水收集處理能力進(jìn)行全面調(diào)查和質(zhì)效評(píng)估，對(duì)“一河一策”登記沿河排口和對(duì)應(yīng)片區(qū)、排水排污許可證辦理和覆蓋、排水戶監(jiān)管等情況進(jìn)行摸排。

3.3.3同步采取工程措施

應(yīng)加快跨市域河道水環(huán)境的提升工程建設(shè)，實(shí)施清淤疏浚、排口治理、坡岸治理，改造沿河泵閘涵等水工設(shè)施，配套建設(shè)水質(zhì)凈化工程、引水工程、景觀綠化等工程，全面提升和改善河道水環(huán)境質(zhì)量。上述工程措施應(yīng)由兩地河長共同規(guī)劃，力求同步投建，盡最大可能統(tǒng)一工程標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)一河兩景、兩地差異過大的狀況。

3.3.4共同制定長效整治規(guī)劃

在流域雨污分流方面，需要兩地加快推進(jìn)雨污分流工程的實(shí)施，加快河道匯水范圍內(nèi)的小區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、物流園區(qū)和其他零散排水區(qū)雨污分流建設(shè)，加快完善主次干管和排水系統(tǒng)建設(shè)，以完成“治本”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的循環(huán)利用、分類處理。

在排口管控方面，需要兩地河長攜手對(duì)排口進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，可對(duì)污水排口、混流排口先行進(jìn)行截污和調(diào)排，限期整改“小散亂”污水排放行為，尋找一切可用的清潔水源對(duì)河道進(jìn)行引流補(bǔ)水，采取一切可用的調(diào)度措施，最大限度減輕下游污染防控壓力。同時(shí)采用應(yīng)急調(diào)排措施對(duì)污水進(jìn)行調(diào)排或應(yīng)急旁路處理，確保污水不下河；對(duì)小型處理裝置進(jìn)行提檔、提量升級(jí)達(dá)標(biāo)改造，確保晴天污水不下河。

3.3.5建立長效管養(yǎng)機(jī)制

（1） 統(tǒng)一管養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，交界水域水質(zhì)監(jiān)測(cè)存在一定矛盾，表現(xiàn)為上下游、左右岸之間水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)上游排污下游“買單”以及左右岸排口調(diào)配差距過大等矛盾，以致形成了“倒逼機(jī)制”，呈現(xiàn)出下游制約上游的情況。雖不同河段對(duì)水體水質(zhì)的要求有差距，但立足于河湖的流動(dòng)性，應(yīng)當(dāng)在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上“就高不就低”，由共同的上級(jí)主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)運(yùn)用省級(jí)約談機(jī)制進(jìn)行調(diào)配。

（2） 確定聯(lián)合巡查頻率。了解各級(jí)河長認(rèn)可且有效可行的聯(lián)合巡查頻率，依托于跨界河流實(shí)際情況，由兩地河長共商確定聯(lián)合巡查的頻率。在具體巡河時(shí)，聯(lián)合河長可以先收集水治理問題，再根據(jù)問題有目的性地巡河。

（3） 聯(lián)合制定“一河一策”。當(dāng)前在交界水域，仍是由各行政區(qū)域河長辦制定本區(qū)域內(nèi)的“一河一策”，需要打破行政壁壘，借助聯(lián)合河長的力量，通過共同的上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，制定出跨界河流全流域的“一河一策”［18］，明確共治雙方的目標(biāo)、問題、任務(wù)清單。

（4） 通報(bào)河道問題。現(xiàn)雙方已嘗試建立了一定的快捷溝通機(jī)制，如“兩地一家親”微信工作群，在通報(bào)河道問題上比較迅速但不夠正式。需雙方建立水污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相互通報(bào)了解工程治理、污染管控、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等信息，遇突發(fā)問題及時(shí)協(xié)商解決。

（5） 統(tǒng)一專項(xiàng)行動(dòng)?，F(xiàn)龍?zhí)督值琅c下蜀鎮(zhèn)正在著手準(zhǔn)備召開針對(duì)引水河治理問題的聯(lián)席會(huì)議，對(duì)開展統(tǒng)一專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行了初探。通過聯(lián)席會(huì)議的形式，密切跨界水域河長的溝通，進(jìn)行治理信息交換，方便統(tǒng)一專項(xiàng)行動(dòng)的開展。

4結(jié)語

隨著區(qū)域一體化的推進(jìn)，跨界河湖治理面臨挑戰(zhàn)，現(xiàn)行河長制屬地負(fù)責(zé)模式不能完全解決這一問題。本文對(duì)南京都市圈城市跨界河湖聯(lián)合河湖長制開展了深入的理論研究，

基于一系列調(diào)研和論證，掌握了跨界河湖治理的關(guān)鍵信息，在此基礎(chǔ)上，編制了一系列的工作文件，構(gòu)建了跨界河湖治理工作模式及創(chuàng)新機(jī)制。都市圈各治水單位采取了一系列實(shí)際措施，推進(jìn)跨界治水合作。

展望未來，南京都市圈的跨界河湖治理應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)源頭治理、精準(zhǔn)治理和綜合治理。目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)責(zé)任共擔(dān)、問題共商的協(xié)同治水模式，實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)的全面恢復(fù)。

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（編輯：李晗）

Innovation in cross-border river governance of Nanjing metropolitan area

WU Jiadong，WANG Shandong

（School of Earth Sciences and Engineering，Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract：?In order to improve the effectiveness of transboundary river and lake governance，taking Nanjing metropolitan area as field research on the existing territorial responsibility model of the river chief system，and new working models and innovative mechanisms of the joint river and lake governance system were proposed，such as transboundary river and lake consultation，information sharing，collaborative governance，joint enforcement，etc.The results showed that comparing with the traditional model，joint river and lake governance had a higher efficiency，and through consultation and information sharing，parties can coordinate their actions more efficiently.The mechanism of joint management and joint law enforcement ensured the consistency and effective implementation of the measures.The research results can play an effective tool for the long-term and healthy management of transboundary rivers and lakes，and provide an important reference for the similar management in other regions.

Key words：?transboundary rivers and lakes； joint river and lake management system； information sharing； collaborative governance； joint law enforcement； Nanjing metropolitan area