王碩 東剛 曹佳麗

從鉆木取火到開(kāi)采煤炭開(kāi)啟工業(yè)革命，再到使用石油、天然氣和利用風(fēng)、光、水、火、核發(fā)電，能源越來(lái)越成為人類(lèi)文明發(fā)展不可或缺的推動(dòng)力量。在人類(lèi)的永續(xù)生存面前，新能源的開(kāi)發(fā)利用十分關(guān)鍵，新能源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)也成為世界各國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與合作的熱點(diǎn)。為了獲得競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，美國(guó)、歐洲、日本和中國(guó)都為此投入大量資源，彼此之間有合作也有爭(zhēng)斗。隨著中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的異軍突起，美國(guó)的態(tài)度轉(zhuǎn)為正視和打壓，其中最典型的一次就是2010年利用美國(guó)貿(mào)易法“301”條款，對(duì)中國(guó)新能源發(fā)展進(jìn)行阻撓，而中國(guó)柔韌以對(duì)?，F(xiàn)在回看當(dāng)時(shí)情形，曲折跌宕之余也能夠給我們以若干啟迪。

夾帶政治私貨，意圖遏制中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)崛起

2009年是特殊的一年，美國(guó)在經(jīng)歷一年半金融危機(jī)的沖擊后，雖然經(jīng)濟(jì)開(kāi)始緩慢復(fù)蘇，但失業(yè)率依然居高不下，當(dāng)年10月失業(yè)率高達(dá)10.2%，成為過(guò)去25年以來(lái)的最高紀(jì)錄。這個(gè)情況到了2010年也沒(méi)根本緩解，失業(yè)與經(jīng)濟(jì)蕭條、企業(yè)破產(chǎn)緊密相連，社會(huì)矛盾積聚導(dǎo)致民怨沸騰。美國(guó)政府和一些群體就想找一個(gè)宣泄口，貿(mào)易保護(hù)主義也抬頭尋找目標(biāo)。2010年GDP剛剛超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)被盯上了。2009年，中國(guó)首次提出七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，要把它們作為未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技革命的突破口，2010年則明確決定重點(diǎn)培育和發(fā)展這七大產(chǎn)業(yè)，摩拳擦掌準(zhǔn)備大干一番。新能源是中國(guó)七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，實(shí)際上也是美國(guó)未來(lái)產(chǎn)業(yè)培育重點(diǎn)，而且美國(guó)新能源發(fā)展比中國(guó)起步早、技術(shù)先進(jìn)程度和市場(chǎng)化成熟度也要高得多，但為了打壓可能后來(lái)居上的對(duì)手，中國(guó)的新能源也就成為了美國(guó)防范、狙擊的對(duì)象。

2010年9月9日，美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)遞上了一根“棒子”——長(zhǎng)達(dá)5800多頁(yè)、列舉大量文件數(shù)據(jù)的訴狀，送到了美國(guó)貿(mào)易代表辦公室，訴狀聲稱(chēng)依據(jù)《1974年美國(guó)貿(mào)易法》第301條款，指控中國(guó)政府和中國(guó)企業(yè)。內(nèi)容非常詳細(xì)，主要集中在三個(gè)方面：一是認(rèn)為中國(guó)對(duì)新能源補(bǔ)貼過(guò)多，違反世貿(mào)組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》，中國(guó)新能源企業(yè)產(chǎn)量提高、價(jià)格壓低，一波波產(chǎn)品輸出，把不少同行業(yè)的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者都給擠破產(chǎn)了，美國(guó)有的企業(yè)甚至倒閉了，造成大量工人失業(yè)。二是認(rèn)為中國(guó)違反了加入世貿(mào)組織時(shí)的承諾，給予了中國(guó)新能源企業(yè)以禁止性補(bǔ)貼。三是認(rèn)為中國(guó)利用出口配額、關(guān)稅和許可證等政策工具，對(duì)稀土等關(guān)鍵原料進(jìn)行出口限制，提高了外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者新能源產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，增加了中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。

10月15日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室就接過(guò)并舉起了這個(gè)“棒子”，決定對(duì)中國(guó)新能源企業(yè)啟動(dòng)“301調(diào)查”。有分析認(rèn)為，這次“301調(diào)查”的背后還夾雜有拉票性質(zhì)的政治私貨。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室啟動(dòng)“301調(diào)查”的時(shí)間，距離11月2日美國(guó)國(guó)會(huì)中期選舉僅有不到20天的時(shí)間，這個(gè)當(dāng)口啟動(dòng)“301調(diào)查”，能夠顯示美國(guó)政府對(duì)華強(qiáng)硬、維護(hù)美國(guó)人利益的態(tài)度，可以直接增強(qiáng)奧巴馬政府保護(hù)美國(guó)工人與產(chǎn)業(yè)利益的美好形象，并爭(zhēng)取美國(guó)鋼鐵聯(lián)合會(huì)等組織的支持。

“301調(diào)查”是什么，有何殺傷力

“301調(diào)查”洶涌而來(lái)之際，人們不免好奇，這個(gè)“301調(diào)查”及其背后的“301條款”到底是什么呢？我們常說(shuō)的“301條款”是美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301條的簡(jiǎn)稱(chēng)，它最早還可以向前追溯到《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》的相關(guān)規(guī)定。1962年美國(guó)在雞肉貿(mào)易上感覺(jué)受到歐洲的“欺負(fù)”，與歐洲爆發(fā)過(guò)“雞肉大戰(zhàn)”，覺(jué)得關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（WTO的前身）對(duì)美國(guó)不公，于是美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《1962年貿(mào)易擴(kuò)張法》授權(quán)總統(tǒng)對(duì)歐洲進(jìn)口商品征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅。這次小試牛刀嘗到甜頭之后，美國(guó)就進(jìn)一步打造了《1974年貿(mào)易法》的第301條這款貿(mào)易保護(hù)武器，授權(quán)美國(guó)貿(mào)易代表可對(duì)他國(guó)發(fā)起調(diào)查，如果確定存在“不公正貿(mào)易”，可建議美國(guó)總統(tǒng)實(shí)施單邊貿(mào)易制裁，并列明了具體可以制裁的內(nèi)容。

“301條款”出爐后，美國(guó)邊用邊不停修補(bǔ)，以求更符合自身利益。在20世紀(jì)80年代中后期，美國(guó)貿(mào)易赤字急劇飆升，貿(mào)易保護(hù)主義在各國(guó)有所抬頭之時(shí)，美國(guó)再次對(duì)301條款進(jìn)行升級(jí)，在1984年、1988年分別對(duì)相關(guān)內(nèi)容做了修訂。其中《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》第1301至1310節(jié)中的內(nèi)容，成為“超級(jí)301條款”貿(mào)易自由化和配套措施的核心。此外，為了便利啟動(dòng)“301調(diào)查”，不僅特別授予美國(guó)貿(mào)易代表辦公室以調(diào)查權(quán)，“超級(jí)301條款”還將原先的貿(mào)易報(bào)復(fù)權(quán)，由總統(tǒng)轉(zhuǎn)到貿(mào)易談判代表辦公室。1974年的“301條款”常被稱(chēng)為狹義的“301條款”，1988年的“301條款”則被稱(chēng)為廣義的“301條款”，兩者完整體現(xiàn)了美國(guó)的價(jià)值觀念和法律體系，哪個(gè)好用就用哪個(gè)，目的就是維護(hù)美國(guó)利益。誰(shuí)威脅到美國(guó)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的優(yōu)勢(shì)地位，就把“大棒”對(duì)準(zhǔn)誰(shuí)。

這次對(duì)待中國(guó)不是首次，之前就曾對(duì)中國(guó)進(jìn)行過(guò)多次“301調(diào)查”。從1990年起，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室將中國(guó)列入“優(yōu)先觀察國(guó)名單”，曾在1991年4月、1994年6月、1996年4月三次使用“特別301條款”瞄準(zhǔn)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，最后達(dá)成3個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議。1991年10月還針對(duì)中國(guó)對(duì)美國(guó)商品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)設(shè)置不公平壁壘問(wèn)題，發(fā)起了市場(chǎng)準(zhǔn)入的“301調(diào)查”，談判了12個(gè)月后于1992年達(dá)成協(xié)議。

相對(duì)于中國(guó)能夠守住底線(xiàn)，以及歐洲可以拖拖談?wù)劧裕?jīng)濟(jì)上強(qiáng)大但政治軍事無(wú)法根本獨(dú)立的日本，卻曾經(jīng)在美國(guó)的“301調(diào)查”下傷筋動(dòng)骨，損失慘重。

在20世紀(jì)80年代中期，日本經(jīng)濟(jì)興盛，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，號(hào)稱(chēng)世界第一，感到生存危機(jī)的美國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)頭向美國(guó)貿(mào)易代表辦公室找來(lái)“301條款”，投訴日本傾銷(xiāo)產(chǎn)品。在美國(guó)“301條款”糾纏和重壓之下，1986年日本接受簽署《日美半導(dǎo)體協(xié)定》，被迫限制對(duì)美半導(dǎo)體出口，同時(shí)開(kāi)放外國(guó)半導(dǎo)體進(jìn)入日本市場(chǎng)，這也成為日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)走向沒(méi)落的一個(gè)重要原因。1987年“東芝—哥尼斯堡事件”東窗事發(fā)，日本企業(yè)的一次“貪婪”給了美國(guó)對(duì)日再次重?fù)舻臋C(jī)會(huì)。美國(guó)政府得到密報(bào)，1983年日本東芝公司秘密繞過(guò)美國(guó)監(jiān)控，以35億日元巨款賣(mài)給當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)4臺(tái)高精度9軸數(shù)控機(jī)床，直接促成了蘇聯(lián)潛艇制造水平的提高。此事令美國(guó)大為光火，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)包含“超級(jí)301條款”的《綜合貿(mào)易法案》，對(duì)日本衛(wèi)星、超級(jí)計(jì)算機(jī)和木材制品施以“超級(jí)301條款”，日本因此不得不放棄自主開(kāi)發(fā)衛(wèi)星的計(jì)劃，并失去很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展良機(jī)。截至1989年，美國(guó)對(duì)日本發(fā)起過(guò)24例“301調(diào)查”，結(jié)果都以日本屈服告終。

毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)企業(yè)很歡迎“301條款”的強(qiáng)大保護(hù)，有統(tǒng)計(jì)表明，自1974年修訂美國(guó)貿(mào)易法到2019年的45年間，美國(guó)共啟動(dòng)了125次“301調(diào)查”，用來(lái)保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，打開(kāi)國(guó)外市場(chǎng)。與此同時(shí)，與美國(guó)進(jìn)行貿(mào)易的國(guó)家和企業(yè)就不得不萬(wàn)分小心，因?yàn)楫a(chǎn)品市場(chǎng)一旦做大做強(qiáng)，威脅到美國(guó)企業(yè)，就可能讓美國(guó)掄起“301條款”的大棒，逼迫相關(guān)方放棄辛辛苦苦拼搏多年的市場(chǎng)份額，或者滿(mǎn)足美方的要求，進(jìn)行“自斷手足”般的整改。

中國(guó)企業(yè)和政府團(tuán)結(jié)一致，嘗試用美國(guó)方式應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

面對(duì)“301調(diào)查”咄咄逼人的攻勢(shì)，中國(guó)政府和企業(yè)意識(shí)到了危機(jī)，迅速團(tuán)結(jié)起來(lái)積極應(yīng)對(duì)，形成了“統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)”尋求“克敵制勝”之法。在美國(guó)宣布啟動(dòng)“301調(diào)查”后短短幾天，中國(guó)各界就組織了多場(chǎng)“301調(diào)查”對(duì)策討論等座談會(huì)，就如何應(yīng)對(duì)進(jìn)行協(xié)商。如在10月21日，中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)、國(guó)家發(fā)改委能源研究所聯(lián)合尚德電力、保利新能源、中電電氣、華能等企業(yè)舉辦了座談會(huì)。同時(shí)，也與美方進(jìn)行了積極溝通。

大家形成了共識(shí)，認(rèn)為美國(guó)提出的問(wèn)題很多是沒(méi)有根據(jù)的，美方需要了解真實(shí)情況。如美方提到中國(guó)風(fēng)電光伏招標(biāo)有歧視性政策，但是實(shí)際上2009年中國(guó)已經(jīng)廢止對(duì)風(fēng)電設(shè)備70%國(guó)產(chǎn)化率的要求，在招標(biāo)中也未刻意設(shè)置對(duì)外資企業(yè)門(mén)檻。中國(guó)產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢(shì)實(shí)際上不是來(lái)自中國(guó)政府補(bǔ)貼，而是來(lái)自中國(guó)制造的成本優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)等方面，而且實(shí)際上中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國(guó)受益反倒很大。有統(tǒng)計(jì)表明2010年1-8月，中國(guó)出口美國(guó)的太陽(yáng)能電池板總額不到5億元，其中的原材料多晶硅80%也是從美國(guó)進(jìn)口的，幾家重要的公司還是在美國(guó)上市的，最終絕大部分利潤(rùn)也由美國(guó)企業(yè)獲得。在美方提出中國(guó)對(duì)稀土等關(guān)鍵原材料的限制指控上也作了解釋?zhuān)瑢?shí)際上稀土開(kāi)采對(duì)中國(guó)造成的資源浪費(fèi)、植被破壞、水土流失等環(huán)境污染問(wèn)題等等，也是中方不愿承受的，對(duì)環(huán)境的保護(hù)才是根本原因。

考慮到新能源“301調(diào)查”的政治拉票背景，中國(guó)企業(yè)決定用美國(guó)的方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)，嘗試進(jìn)行政府公關(guān)和游說(shuō)。由行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，協(xié)調(diào)人力、物力，組織美國(guó)在華投資企業(yè)以及中國(guó)在美投資企業(yè)，利用各種渠道拜訪(fǎng)美國(guó)相關(guān)工會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)和議員，對(duì)他們進(jìn)行游說(shuō)，澄清說(shuō)明中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況。讓他們認(rèn)識(shí)到中國(guó)市場(chǎng)的重要，認(rèn)識(shí)到相互制裁只會(huì)導(dǎo)致兩敗俱傷的結(jié)果，損害在華美企和美國(guó)股民的利益，認(rèn)識(shí)到彼此合作會(huì)實(shí)現(xiàn)雙贏，會(huì)增加美國(guó)公司利潤(rùn)，提高美國(guó)就業(yè)水平。中方還對(duì)美國(guó)對(duì)新能源企業(yè)的補(bǔ)貼情況進(jìn)行了調(diào)查。有資料顯示，美國(guó)2010年1-9月里，已經(jīng)現(xiàn)金補(bǔ)貼給了美國(guó)新能源企業(yè)46億美元，其中30億美元補(bǔ)貼給的是美國(guó)的風(fēng)電企業(yè)。

這些詳細(xì)具體的內(nèi)容有效增進(jìn)了雙方的深度溝通。同時(shí)，中方在討論中也發(fā)現(xiàn)了自身存在的不足，如國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)所存在的“短腿”問(wèn)題。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展多年來(lái)走過(guò)了一條快速道路，但是原有的“設(shè)備在外、原料在外、市場(chǎng)在外”模式，已經(jīng)受限。美方希望中國(guó)企業(yè)在美國(guó)提供就業(yè)，這與已有中國(guó)企業(yè)準(zhǔn)備在美國(guó)本土投資、開(kāi)拓市場(chǎng)的意向是相符的，應(yīng)當(dāng)加以考慮。這一積極表態(tài)，也受到美方的歡迎。

由于清楚了解“301調(diào)查”程序和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也積極做了大量的準(zhǔn)備，中方工作有條不紊。中國(guó)商務(wù)部利用已經(jīng)準(zhǔn)備好的有力事實(shí)和數(shù)據(jù)材料，及時(shí)對(duì)“301調(diào)查”做出回應(yīng)，目標(biāo)是爭(zhēng)取將問(wèn)題提前磋商解決，或者至少阻止部分調(diào)查內(nèi)容被提交到世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制框架內(nèi)去進(jìn)一步磋商。結(jié)果證明，上述的應(yīng)對(duì)策略和方案是有效果的。2010年12月，美國(guó)政府僅將中國(guó)政府向風(fēng)電設(shè)備制造商提供補(bǔ)貼一事向世貿(mào)組織申請(qǐng)到爭(zhēng)端解決機(jī)制下的磋商，而對(duì)光伏等其他新能源產(chǎn)業(yè)則沒(méi)有提及。最后，中國(guó)方面也做了一些妥協(xié)，取消了一些禁止性補(bǔ)貼，美國(guó)對(duì)中國(guó)新能源“301調(diào)查”事件也最終以磋商解決的方式結(jié)束。

2010年中美之間的這次新能源“301調(diào)查”攻防戰(zhàn)，是世界貿(mào)易糾紛中的一個(gè)經(jīng)典案例，讓我們看到了美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、法律復(fù)雜交織的一面，同時(shí)中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略和方案也越發(fā)成熟，可圈可點(diǎn)，成功地將問(wèn)題化解，沒(méi)有讓矛盾升級(jí)，維護(hù)了中國(guó)企業(yè)的利益，為中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)幦×藭r(shí)間。經(jīng)過(guò)這次事件以及2012年美國(guó)、歐盟針對(duì)中國(guó)風(fēng)電的雙反調(diào)查，在隨后的十年里，中國(guó)風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)深耕細(xì)作，從小做到大，從弱做到強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大幅提升。2022年，從全球市場(chǎng)來(lái)看，中國(guó)光伏組件、風(fēng)力發(fā)電機(jī)、齒輪箱等關(guān)鍵零部件的份額達(dá)到了70%。同時(shí)，在意識(shí)到海外市場(chǎng)可能存在的危機(jī)之后，中國(guó)新能源企業(yè)積極開(kāi)拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)外國(guó)內(nèi)市場(chǎng)雙循環(huán)。目前風(fēng)電光伏已是中國(guó)新增發(fā)電裝機(jī)和新增發(fā)電量的主體，2022年累計(jì)裝機(jī)超過(guò)7億千瓦。根據(jù)《中國(guó)能源報(bào)》和中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023全球新能源企業(yè)前10企業(yè)中，中國(guó)獨(dú)占7家，而且前三名也都是中國(guó)企業(yè)，中國(guó)不知不覺(jué)中已經(jīng)成為世界新能源產(chǎn)業(yè)的絕對(duì)龍頭。

參考文獻(xiàn)

1.U.S. Congressional Research Service. Enforcing U.S. Trade Laws： Section 301 and China [OL].2019-05-06.

2.The Office of the United States Trade Representative （USTR）. United States Launches Section 301 Investigation into Chinas Policies Affecting Trade and Investment in Green Technologies[OL].2010-10-15.

3.White & Case. Steelworkers File Section 301 Petition on China's Support of its Clean Energy Sector [OL].2010-09-10.

4.James Lewis， Center for Strategic and International Studies. Section 301 Investigation： Chinas Acts， Polices and Practices Related to Technology Transfer， Intellectual Property， and Innovation[OL].

5.王曉明.新能源貿(mào)易戰(zhàn)：“用美國(guó)的方式解決問(wèn)題”.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2010-10-21（005）.

6.王優(yōu)玲.張國(guó)寶駁美對(duì)華新能源政策301調(diào)查稱(chēng)真正受損的是美國(guó).人民日?qǐng)?bào)，2010-10-18（010）.

7.郭宇.美國(guó)啟動(dòng) 301 調(diào)查中國(guó)新能源企業(yè)積極應(yīng)對(duì).中國(guó)工業(yè)報(bào)，2010-11-9（B03）.

8.馬文靜.美國(guó)對(duì)華新能源政策301調(diào)查研究[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011. 39-42.

9.張娜.“301調(diào)查”為貿(mào)易保護(hù)而生，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2017-08-23.

10.陳圣源青木白云怡王會(huì)聰盧昊.“301調(diào)查”，美國(guó)對(duì)外耍流氓時(shí)揮舞的大棒.環(huán)球時(shí)報(bào)，2018-3-29.