王豪杰

摘要：深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨和國家新時代新征程的重要任務(wù)之一，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府組織結(jié)構(gòu)變革中可以實現(xiàn)治理體系和治理能力的技術(shù)現(xiàn)代化。傳統(tǒng)的政府科層制在數(shù)字技術(shù)的運用過程中實現(xiàn)了決策和執(zhí)行的解耦，以及行政機構(gòu)內(nèi)管理者與被管理者的分離，形成以技術(shù)治理為特征的理性組織。為了確保理性組織的技術(shù)理性，可以引入?yún)f(xié)同治理理論進行組織重構(gòu)，讓社會力量參與其中，形成具有多元、協(xié)同、智慧和共治特征的新時代智能化組織，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)和協(xié)同共治的相互賦能。

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù)；組織變革；協(xié)同治理

現(xiàn)代社會的快速發(fā)展對國家治理體系和治理能力提出挑戰(zhàn)，而數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的政府組織變革無疑是順應(yīng)時代發(fā)展的理性選擇。以層級責權(quán)關(guān)系和信息逐級傳遞為基礎(chǔ)的 “科層制”基層政府結(jié)構(gòu)和運行模式，難以適應(yīng) “萬物智能、萬物聯(lián)網(wǎng)、萬物皆數(shù)”發(fā)展的新趨勢。[1]數(shù)字技術(shù)和公共部門組織變革在最近10年來是被國內(nèi)外學者不斷深入研究和學習的主題，如何實現(xiàn)傳統(tǒng)科層制的線下政府和扁平化的線上政府有機結(jié)合，是需要不斷探討的熱點問題。

一、傳統(tǒng)科層制政府組織的局限思考

科層制是由現(xiàn)代行政任務(wù)的量變和質(zhì)變所催生的，具有精確、迅速、明晰、連續(xù)性、酌處權(quán)、統(tǒng)一性、嚴格的隸屬關(guān)系、減少摩擦、降低物力人力成本等優(yōu)勢，在純技術(shù)層面優(yōu)越于任何其他形式的組織。[2]雖然西方的傳統(tǒng)科層制理論對中國地方政府體制不完全適用，但是科層制的理性、效率、專業(yè)化是現(xiàn)代國家運作的必需品。[3]韋伯認為，從技術(shù)角度來說，大規(guī)模的現(xiàn)代國家絕對要依賴于科層制基礎(chǔ)，國家越大，而且越是要成為一個強國，就越是要無條件依賴這個基礎(chǔ)。[4]傳統(tǒng)科層制的政府結(jié)構(gòu)發(fā)展至今成功地實現(xiàn)了國家行政機構(gòu)運作目標，保證了公共服務(wù)提供過程中的公平性和公正性。

通過分析科層體制中服務(wù)需求回應(yīng)不足和內(nèi)部構(gòu)建不合理，發(fā)現(xiàn)公眾對傳統(tǒng)科層制的政府組織能否繼續(xù)保持高效和有效公共服務(wù)供給能力提出了質(zhì)疑。一方面，在公共服務(wù)提供的過程中，信息大量產(chǎn)生并被交換，無疑給傳統(tǒng)科層制組織帶來超負荷的信息處理工作；另一方面，傳統(tǒng)科層制的行政組織模式具有決策與執(zhí)行一體化的特征，決策與執(zhí)行的緊密耦合也容易帶來職責交叉、權(quán)責混亂的弊端。政府決策與執(zhí)行不分，必然導致公共行政體制中政治任命官員政治責任負擔過重的問題，以及行政執(zhí)行因缺乏自主權(quán)而質(zhì)量下降的問題。[5]顯然，這種權(quán)力的緊密耦合和角色的高度重疊不利于市場經(jīng)濟發(fā)展和服務(wù)型政府建設(shè)。因此，公共行政學的學者開始對傳統(tǒng)科層制政府機構(gòu)改革進行思考和探索。

二、數(shù)字技術(shù)賦能政府治理的權(quán)力解耦產(chǎn)物：理性組織

（一）數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的傳統(tǒng)科層組織權(quán)力解耦路徑

數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的傳統(tǒng)科層組織變革路徑詳見圖1。傳統(tǒng)科層組織通過數(shù)字技術(shù)治理，將過去決策和執(zhí)行的緊密耦合關(guān)系，成功解耦為管理者和被管理者二者相分離并且獨立運行的狀態(tài)，形成理性組織。管理者作為行政機構(gòu)的金字塔頂端，掌握較為豐富的數(shù)字資源，依靠數(shù)據(jù)匯聚能力，形成了管理者科學決策的三個階段。首先，管理者通過大數(shù)據(jù)對社會問題和民眾需求的精準挖掘，在問題預(yù)警和需求感知的過程中將問題和需求具象化；其次，管理者依據(jù)人工智能制訂若干份針對性的解決方案，將方案置于算法模擬中，發(fā)現(xiàn)方案的不足并打補丁，制訂配套的規(guī)范標準和執(zhí)行程序；最后，管理者將決策下達給被管理者，并監(jiān)督其照章執(zhí)行。作為行政機構(gòu)末梢的被管理者，主要執(zhí)行政策和服務(wù)公民，在決策照章執(zhí)行的過程中，發(fā)現(xiàn)決策與現(xiàn)實情境的不適，及時向管理者反饋問題。理性組織的核心目標是追求科學管理，依靠數(shù)字技術(shù)，前所未有地實現(xiàn)了泰勒式科學管理原理中理性決策與規(guī)則執(zhí)行之間的分離，實現(xiàn)了管理者與被管理者的分離。[6]

圖1 數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的傳統(tǒng)科層組織權(quán)力解耦路徑

（二）理性組織的局限性

在實踐的過程中，理性組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分布還存有一定局限，主要體現(xiàn)在三個方面：一是被管理者面對任務(wù)繁多、權(quán)力有限的窘境，選擇標準化的行政執(zhí)法手段以規(guī)避未知矛盾和事后問責，被管理者缺少運用個人知識、專業(yè)技能靈活開展工作的能力，成為理性組織的決策執(zhí)行機器；二是數(shù)字技術(shù)在不斷發(fā)展并賦能城市治理的過程中，被管理者的執(zhí)行理念、執(zhí)行能力和執(zhí)行資源并不能像技術(shù)一樣實現(xiàn)快速進步，原本想為基層減負增能的數(shù)字技術(shù)形成被管理者與數(shù)字技術(shù)運用之間的墮距，讓被管理者陷入不斷追逐技術(shù)運用的循環(huán)，脫離了數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的初衷；三是作為政府公共服務(wù)供給的顧客，公民并未被引入理性組織，面對數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展，一些受教育程度低、年齡大的數(shù)字弱勢群體顯然跟不上時代發(fā)展的步伐，導致 “數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象。理性組織未將公民，尤其是公民當中的數(shù)字弱勢群體納入政府組織改革當中，其服務(wù)性、人民性的不足清晰可見。

三、協(xié)同治理理論指導下的政府組織重構(gòu)設(shè)想：智能組織

（一）協(xié)同治理理論與政府組織變革的互適

協(xié)同治理理論是一門新興的交叉理論，它的兩個理論基礎(chǔ)是作為自然科學的協(xié)同論和作為社會科學的治理理論，就是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過程，在這一過程中雖然也強調(diào)各個組織的競爭，但更多的是強調(diào)各個組織行為體之間的協(xié)作，以實現(xiàn)整體大于部分之和的效果。[7]引入?yún)f(xié)同治理理論，可以將企業(yè)、非政府組織以及公眾形成政府組織的外部力量，塑造被服務(wù)者群體，實現(xiàn)管理者科學決策、被管理者彈性執(zhí)行、被服務(wù)者質(zhì)量監(jiān)督和需求反饋的智能組織形態(tài)，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)合理分配，形成協(xié)作和制約的良性互動。

（二）協(xié)同治理理論指導下智能組織的重構(gòu)路徑

協(xié)同治理理論指導的智能組織建設(shè)路徑詳見圖2。管理者憑借數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)問題感知和算法決策，與理性組織的不同主要體現(xiàn)在行政機構(gòu)中被管理者的執(zhí)行方式和被服務(wù)者的引入兩方面。第一，政府組織中的被管理者意識到照章執(zhí)行的 “剛性”缺點，轉(zhuǎn)而以彈性執(zhí)行的方式進行政策落實，這是因為基層治理要取得良好效果，就必須保持彈性化特征；[8]第二，被服務(wù)者憑借社交媒體對管理者和被管理者加以監(jiān)督和需求反饋。政府內(nèi)部的被管理者若產(chǎn)生服務(wù)失靈問題，被服務(wù)者便開啟了與更高一級的政府內(nèi)管理者的對話。

圖2 協(xié)同治理理論指導的智能組織重構(gòu)路徑

（三）協(xié)同治理理論指導下重構(gòu)智能組織的具體辦法

第一，智能組織治理主體的多元化。治理主體包括行政機構(gòu)內(nèi)部的管理者與被管理者，同時也涵蓋影響行政機構(gòu)建設(shè)與發(fā)展的被服務(wù)者，如由民間社會組織、企業(yè)以及公民組成的社會力量，行使監(jiān)督和反饋的權(quán)力，實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的多主體協(xié)同治理。由于管理者、被管理者和被服務(wù)者存在差異的價值判斷和利益需求，所以在智能組織構(gòu)建的過程當中就存在為了彼此利益而形成的競爭關(guān)系，而在各方競爭的過程當中，就需要以政府為主導，通過數(shù)字渠道征集多方意見，實現(xiàn)高效的利益整合，協(xié)調(diào)被服務(wù)者的公共服務(wù)需求。

第二，智能組織中各主體的協(xié)同性。智能組織建設(shè)過程中治理主體的多元化特性需要協(xié)同相關(guān)方的需求，建立協(xié)作規(guī)則和治理契約并貫徹執(zhí)行，達到不同層級、區(qū)域、部門和社會群體之間的協(xié)同互動，實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)過程中智能組織的有序化和整體性功能。智能組織主體間的協(xié)同構(gòu)建既包括行政機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)同，也包括行政機構(gòu)與被服務(wù)者的協(xié)同，還包括被服務(wù)者內(nèi)部的協(xié)同。首先，行政機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)同主要涉及區(qū)域合作和政務(wù)聯(lián)盟，核心目標是通過府際間數(shù)字資源的互通，實現(xiàn)共同目標和利益。調(diào)和好不同地域的管理者、被管理者的利益均衡問題，激發(fā)區(qū)域和部門間的合作意愿。加強數(shù)字政府共建共享的區(qū)域協(xié)同，正確處理好 “規(guī)劃統(tǒng)籌與因地制宜”“基礎(chǔ)一致與應(yīng)用多元”“標準統(tǒng)一與廠商多元”“共性通用與個性定制”的關(guān)系，做到基礎(chǔ)資源集約化、技術(shù)應(yīng)用標準化、項目建設(shè)模塊化。[9]其次，行政機構(gòu)與被服務(wù)者的協(xié)同主要涉及伙伴關(guān)系的搭建，政府與被服務(wù)者的協(xié)同體現(xiàn)在對被服務(wù)群體訴求的快速回應(yīng)，以此穩(wěn)固伙伴關(guān)系，如在實現(xiàn)區(qū)域間數(shù)據(jù)互通、安全互認后，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制影響企業(yè)和群眾辦事的矛盾便得以消解，企業(yè)和群眾便可以享受政府 “一網(wǎng)通辦、跨域通辦”的數(shù)字紅利，跨省市商事登記、跨地區(qū)醫(yī)保就診、跨部門服務(wù)回應(yīng)便觸手可及。此外，管理者與被管理者還應(yīng)當注意數(shù)字弱勢群體的價值需求，在數(shù)字技術(shù)推廣的同時兼顧溫情服務(wù)，逐步縮小 “數(shù)字鴻溝”。最后，被服務(wù)者是由民間組織、企業(yè)和公民共同組成的，存在差異化的個體特征，需要主體的各構(gòu)成部分通過協(xié)商對話，將需求聚合，并通過合理的渠道向政府反饋。

第三，智能組織治理方式的智慧應(yīng)用。智能組織治理方式的智慧應(yīng)用的技術(shù)前提是擁有符合組織發(fā)展和人民需求的數(shù)字技術(shù)，而確保這一前提實現(xiàn)的基礎(chǔ)是既精通數(shù)字技術(shù)，又通曉政府部門運作機理，還深知民眾熱切需求的復(fù)合型人才的充分供應(yīng)。所以，治理方式的智慧應(yīng)用應(yīng)該堅持以人為本的思想，培育復(fù)合型的人才，讓數(shù)字技術(shù)符合政府規(guī)章制度、實際操作流程規(guī)范和部門政治文化。要繼續(xù)圍繞5G、云計算、人工智能等為核心內(nèi)容的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實智能組織建設(shè)的硬件支撐，與人才建設(shè)的軟件支撐形成優(yōu)勢互補，為政府管理者與被管理者通過大數(shù)據(jù)采集問題、處理爭端、整合需求和運用執(zhí)法提供技術(shù)依靠。通過成立地方數(shù)據(jù)管理中心和大數(shù)據(jù)管理局，推出政府公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，實現(xiàn)人口、資源、農(nóng)業(yè)、金融、地理等多方面的公共數(shù)據(jù)共享與開放，并帶動電商數(shù)據(jù)、社交媒體數(shù)據(jù)、工業(yè)大數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)的開放與共享，實現(xiàn)公共大數(shù)據(jù)在市場化機制、社會公共服務(wù)、環(huán)境管理保護等方面的開發(fā)利用。[10]

第四，智能組織共治目標下的規(guī)則共議。智能組織中各主體要達到共同治理的目標，需要確立基于各方共同認可的行動規(guī)則。規(guī)則搭建依賴于管理者、被管理者和被服務(wù)者的信任與合作，管理者和被管理者的傾向在很大程度上影響行動規(guī)則的最終制定，被服務(wù)者的常態(tài)化監(jiān)督和及時性反饋是確保行政機構(gòu)走向理性和保證共治規(guī)則走向公正的重要因素。共治目標下的規(guī)則共議具體包含統(tǒng)一規(guī)范的信息技術(shù)標準建設(shè)和安全可靠的數(shù)據(jù)管理規(guī)范兩方面任務(wù)。信息技術(shù)標準的統(tǒng)一建設(shè)，能夠形成便于區(qū)域之間、部門之間、社會群體之間使用的全國一體化的政務(wù)數(shù)據(jù)庫和信息庫，針對性解決數(shù)據(jù)冗余和 “信息孤島”問題，用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)信息化簡和數(shù)據(jù)減負，達到數(shù)據(jù)匯聚的增能效應(yīng)，讓信息在政府和社會中高速運轉(zhuǎn)的同時實現(xiàn)信息效益，有效推進智能組織協(xié)同治理過程中信息整合帶來的服務(wù)優(yōu)化。數(shù)據(jù)安全管理要圍繞建立健全大數(shù)據(jù)法律法規(guī)展開，尤其是涉及被服務(wù)者隱私、管理者和被管理者機密的重要數(shù)據(jù)的安全保護。在對政務(wù)數(shù)據(jù)依法保護的同時，對公民和企業(yè)等社會群體強烈需要保護的隱私數(shù)據(jù)進行立法保護，從而推動數(shù)據(jù)使用不斷走向法治化、規(guī)范化的方向。[11]

四、結(jié)束語

當前，在國家的號召下，各地數(shù)字政府建設(shè)正如火如荼地開展，未來社會發(fā)展和治理機制重構(gòu)的方向?qū)⑹窃跀?shù)字技術(shù)的加持下實現(xiàn)社會和政府的多元協(xié)同共治。由于本文沒有開展案例研究和數(shù)據(jù)分析，后續(xù)研究可以基于智能組織構(gòu)建設(shè)想，選擇不同地區(qū)的案例樣本進行多案例研究，驗證智能組織設(shè)想的科學性，并不斷完善智能組織的建構(gòu)。此外，政府內(nèi)部管理者和被管理者的協(xié)同是一項系統(tǒng)性的龐大工程，涉及多部門之間的工作協(xié)調(diào)、信息互通，如何建立整體聯(lián)動機制服務(wù)于跨地區(qū)、跨部門、跨層級的高效協(xié)同仍是需要不斷探討的話題。

參考文獻：

[1] 姜寶，曹太鑫，康偉.數(shù)字政府驅(qū)動的基層政府組織結(jié)構(gòu)變革研究：基于佛山市南海區(qū)政府的案例[J].公共管理學報，2022， 19（02）：72-81+169.

[2] 馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會（第二卷）[M].上海：上海人民出版社，2010：1113，1110.

[3] 陳麗君，童雪明.科層制、整體性治理與地方政府治理模式變革[J].政治學研究，2021，156（01）：90-103+157-158.

[4] 同[2].

[5] 唐兵.政府決策與執(zhí)行分離的價值分析與構(gòu)想[J].行政論壇，2003（05）：12-13.

[6] 高翔.決策權(quán)集中與行政科層化：數(shù)字時代的政府組織變革[J].廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2023，59（01）：8-19.

[7] 李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014，385（01）：138-142.

[8] 彭勃.智能技術(shù)賦能基層治理：新問題與新機遇[J].國家治理，2020，290（26）：25-29.

[9] 劉祺.從數(shù)智賦能到跨界創(chuàng)新：數(shù)字政府的治理邏輯與路徑[J].新視野，2022（03）：73-80.

[10] 王孟嘉.數(shù)字政府建設(shè)的價值、困境與出路[J].改革，2021， 326（04）：136-145.

[11] 朱婉菁.自知、反思、創(chuàng)新： “數(shù)據(jù)治理” 的三重內(nèi)蘊[J].西南大學學報（社會科學版），2021，47（06）：11-22.