李兆東 霍奕瑋

【摘要】自然資源管理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分， 是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 發(fā)揮著促進自然資源管理現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的作用。本文首先分析為什么國家審計監(jiān)督能夠促進自然資源管理現(xiàn)代化， 并結(jié)合自然資源管理現(xiàn)代化特征， 探討了國家審計體系促進自然資源管理現(xiàn)代化的作用機制； 然后通過國家審計業(yè)務協(xié)同， 構(gòu)建了審計促進自然資源管理現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的途徑， 并提出創(chuàng)新審計模式、 壯大審計隊伍、注重審計問責等促進審計作用發(fā)揮的建議。

【關(guān)鍵詞】國家審計；自然資源管理現(xiàn)代化；審計協(xié)同

【中圖分類號】F239 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2024）01-0079-6

黨的二十大將自然資源管理融入中國式現(xiàn)代化的發(fā)展進程之中， 提出了自然資源管理現(xiàn)代化的概念。一方面， 自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)代化在整個現(xiàn)代化建設(shè)過程中具有基礎(chǔ)性、 全局性、 戰(zhàn)略性和不可替代性的地位； 另一方面， 自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)代化也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。二十屆中央審計委員會第一次會議指出： “審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量?！眹覍徲嬜鳛閲抑卫淼谋O(jiān)督控制系統(tǒng)之一， 應當為自然資源管理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)做出貢獻。通過追蹤自然資源管理相關(guān)政策的執(zhí)行情況， 審查自然資源管理資金的撥付與使用情況， 監(jiān)督自然資源管理具體行動， 預防、 揭示、 抵御自然資源管理過程中出現(xiàn)的種種問題， 審計已經(jīng)在自然資源管理中發(fā)揮了重要作用。當前， 審計的總體環(huán)境隨著自然資源管理現(xiàn)代化目標的正式提出發(fā)生了變化， 審計理論的滯后性限制了審計作用的發(fā)揮， 如何調(diào)整審計方向與方法使其適應這種變化， 使審計的活力完全被激發(fā)， 最終促進自然資源管理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)， 是當前需要考慮的問題。

一、 國家審計促進自然資源管理現(xiàn)代化建設(shè)的原因

（一） 自然資源管理現(xiàn)代化建設(shè)對國家審計監(jiān)督存在內(nèi)在需求

提高推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性和優(yōu)先級， 將其作為全面深化改革的總目標， 對我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的實現(xiàn)具有深遠的理論和現(xiàn)實意義（俞可平，2014）。國家治理體系涵蓋了政治、 經(jīng)濟、 文化、 社會、 生態(tài)文明等多個層面， 那么， 針對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究就應該從多個方面入手， 建立起整體和部分相互協(xié)同發(fā)揮作用的現(xiàn)代化治理體系。自然資源管理系統(tǒng)的重大更新， 需要構(gòu)建一個以完備的生態(tài)文明理念為思想價值引導和管理依據(jù)的現(xiàn)代化自然資源管理結(jié)構(gòu)體系， 以建立明確多主體權(quán)責范圍的協(xié)同管理模式和提升自然資源管理效用為主要目標， 重視各個部分的關(guān)系反饋， 對具體的自然資源管理手段進行創(chuàng)新和變革， 最終實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化的總目標。

高質(zhì)量的自然資源管理主要依靠的是政府的力量， 需要投入大量的成本。很多自然資源管理方案的提出和項目的實現(xiàn)都依靠政府撥付資金來支撐， 與此同時， 各類風險也隱藏于撥付資金的各環(huán)節(jié)中。國家制定的與自然資源相關(guān)的政策在各級政府的落實過程中可能存在不規(guī)范的情況， 使政策的實際執(zhí)行效果與預期存在較大的差異。如何對資源管理投入進行量化以及怎樣評價管理后的效果是需要社會公眾關(guān)注和監(jiān)督的兩大難點。目前的資源管理在規(guī)范主要管理行為、 合理使用財政金融資金、 投標建設(shè)工程項目、 治理相關(guān)企業(yè)行為和引進金融產(chǎn)品方面存在一些問題。迫切需要一種監(jiān)督機制來降低自然資源管理的風險， 并解決已經(jīng)暴露出來的問題。審計作為獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動， 能夠完美地勝任這項工作。在審計的監(jiān)督下， 可完善自然資源的產(chǎn)權(quán)制度， 合理開發(fā)和使用自然資源， 審查自然資源管理資金的撥付情況， 糾正滯后的管理理念， 最終實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化。

（二） 國家審計監(jiān)督能為自然資源管理現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實保障

國有自然資源是國有資產(chǎn)的重要組成部分， 規(guī)范自然資源管理對生態(tài)文明建設(shè)也有著不可替代的作用， 所以實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化這一更高要求被提出。2015年國家在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出， 要將所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開， 明確每個部門具體負責的事務， 整合全國范圍內(nèi)的自然資源并賦予所有者職責。黨的十九大也對生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制改革進行了更深層次的討論， 在報告中表示要加強對各方權(quán)力的約束。在各級政府部門數(shù)年的探索和努力下， 自然資源資產(chǎn)化管理工作已經(jīng)積累了很多實踐經(jīng)驗， 但依然存在無法忽略的缺陷。目前， 我國的自然資源在劃分產(chǎn)權(quán)、 開發(fā)保護、 分配利益和監(jiān)督管理方面形成了較有邏輯卻并不完備的體系。從宏觀角度來看， 以具體種類為單位對自然資源進行管理， 會導致負責管理的部門各司其職， 使得自然資源信息不集中， 完全統(tǒng)一管理規(guī)劃的格局無法形成。這就容易出現(xiàn)自然資源使用不完全和責任界定不清晰等問題， 甚至出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)所有者和監(jiān)督管理者以權(quán)謀私、 貪污腐敗的現(xiàn)象， 使人民群眾對政府的信賴度降低， 從而影響政府公信力。

受托經(jīng)濟責任是指按照特定要求或原則經(jīng)營管理受托經(jīng)濟資源并報告其績效狀況的義務。審計基本理論認為， 受托經(jīng)濟責任關(guān)系的存在是審計產(chǎn)生的重要條件或首要前提。國家審計作為國家治理的重要組成部分， 應充分發(fā)揮其預防、 揭示和抵御功能， 為國家治理服務（蔡春等，2012）。黨的十八大以后， 黨中央的反腐力度進一步加大， 旨在創(chuàng)造出黨員干部不敢貪腐的政治環(huán)境。為了實現(xiàn)這一目標， 《審計法》應當更加完善， 黨和國家的監(jiān)督體系也必須進行改革。在維持基本審計制度的同時， 《審計法（修正草案）》明確規(guī)定國有資源、 資產(chǎn)、 公共資金和銀行機構(gòu)也必須納入審計目標。擴大審計范圍， 提高審計質(zhì)量， 通過“治已病， 防未病”的方式強化國家審計以確保自然資源管理工作的實施。挖掘工作中的細節(jié)， 不斷積累經(jīng)驗， 在實踐中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段自然資源管理的不足， 厘清缺陷出現(xiàn)的內(nèi)部邏輯與發(fā)展規(guī)律， 完善審計結(jié)果公告， 將公示流程透明化， 積極推廣宣傳優(yōu)質(zhì)審計案例， 提高審計工作效率， 避免重復審計和其他違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生， 杜絕社會資源浪費（程乃勝，2020）。

（三） 國家審計擁有對自然資源管理現(xiàn)代化建設(shè)監(jiān)督的現(xiàn)實條件

在貫徹資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理念和推進生態(tài)文明建設(shè)的過程中， 國家審計通過大量實踐積累了寶貴的經(jīng)驗， 并已經(jīng)在自然資源管理中發(fā)揮出支撐和保障作用。我國從2015年開始開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作， 試點城市的環(huán)境狀況和自然資源資產(chǎn)豐富度相比試點前改善顯著， 由此使得領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為一項常態(tài)化審計工作在全國各地開展。查閱《2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》可以得出以下數(shù)據(jù)： 天然氣、 水電、 核電、 風電、 太陽能發(fā)電等清潔能源消費量占能源消費總量的25.9%， 比2021年上升0.4個百分點； 重點耗能工業(yè)企業(yè)單位電石綜合能耗下降1.6%； 每千瓦時火力發(fā)電標準煤耗下降0.2%； 全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降0.8%； 全年近岸海域海水水質(zhì)達到國家一、 二類海水水質(zhì)的面積占81.9%； 全年完成造林面積383萬公頃， 種草改良面積321萬公頃， 新增水土流失治理面積6.3萬平方公里。這些顯著成就的實現(xiàn)離不開審計工作的支持。

全國各級審計機關(guān)自上而下地利用發(fā)達的計算機技術(shù)相繼建立起多種審計綜合的大數(shù)據(jù)平臺， 與監(jiān)測部門合作， 運用北斗衛(wèi)星遙感、 地理信息測繪系統(tǒng)等先進技術(shù)精準實現(xiàn)取證， 在提高取證質(zhì)量的同時節(jié)約人力、 降低成本。這有利于審計機關(guān)將更多審計人才與政府其他部門的人才集結(jié)到一起， 組成知識覆蓋面廣、 分析能力強的工作小組， 共同搜集生物、 水、 土地資源以及各種能源的數(shù)據(jù)， 高效協(xié)調(diào)完成審計工作， 促進協(xié)同審計目標的實現(xiàn)。

從上述分析可以看出， 國家審計已經(jīng)在審計事務實踐、 審計人才聚集、 審計技術(shù)創(chuàng)新和審計方法調(diào)整等領(lǐng)域取得了較大的成效， 為國家審計充分發(fā)揮其監(jiān)督作用， 服務自然資源管理現(xiàn)代化建設(shè)提供了現(xiàn)實條件。

二、 國家審計促進自然資源管理現(xiàn)代化的作用機制

（一） 自然資源管理現(xiàn)代化的體系框架

自然資源管理是生態(tài)文明建設(shè)和國家治理體系的重要組成部分， 自然資源管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的象征。自然資源管理現(xiàn)代化包括四個要素： 管理依據(jù)、 管理模式、 管理效用和關(guān)系反饋（程乃勝，2020）。這四個要素既彼此獨立又緊密相連， 在協(xié)同作用下形成了自然資源管理體系， 如圖1所示。

1. 管理依據(jù)。自然資源管理體系的啟動與運行都需要以自然資源管理為依據(jù)， 這奠定了自然資源管理工作的整體基調(diào)。要堅持可持續(xù)發(fā)展理念， 合理開發(fā)和使用自然資源， 尤其注重煤炭石油等不可再生、 污染型能源的管理， 實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)發(fā)展； 要貫徹“綠色發(fā)展”理念， 堅持“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保態(tài)度， 創(chuàng)新綠色自然資源管理技術(shù)， 促進自然資源綠色循環(huán)研究， 開發(fā)綠色新能源； 要秉承“人與自然和諧共生”理念， 在自然資源管理工作開展的過程中注重對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護， 按照各地的實際情況制定適宜的自然資源管理計劃并開展后續(xù)工作。

2. 管理模式。自然資源管理模式體現(xiàn)了整個管理體系的內(nèi)部邏輯。管理模式主要由三部分構(gòu)成： 管理主體、 管理主體的權(quán)責范圍、 管理主體之間的相互作用關(guān)系。政府是自然資源管理的領(lǐng)導者， 市場和社會是響應者。作為責任重大的組織管理者， 政府部門需要直面各方利益沖突帶來的諸多風險， 在信息不對稱因素的干擾下厘清企業(yè)和社會的權(quán)責范圍（周雪光，2013）， 構(gòu)筑“政府—市場—社會”協(xié)同治理的基礎(chǔ)框架， 確定具體管理對象和開展工作的重心。市場和社會則要積極服從政府的安排， 配合政府的工作， 履行應盡的義務， 以團體利益為重， 促進協(xié)同治理體系的成功構(gòu)建。

3. 管理效用。自然資源管理效用體現(xiàn)了自然資源管理體系能夠發(fā)揮的作用， 是管理體系在實踐中發(fā)揮作用的詳細描述， 證明了管理體系并不是“紙上談兵”后構(gòu)造的“空中樓閣”。自然資源管理效用包括自然資源規(guī)劃效用、 自然資源監(jiān)測效用、 管理影響評價效用、 管理責任評價效用， 體現(xiàn)了管理主體通過管理工作解決自然資源問題的過程。

4. 關(guān)系反饋。關(guān)系反饋模塊包括兩個部分， 即管理模式反饋和管理效用反饋， 意在檢測自然資源管理體系是否發(fā)揮了預期作用， 在關(guān)注管理情況的同時調(diào)整管理體系。關(guān)系反饋模塊要遵從管理依據(jù)提出的要求， 強化管理模式對效用的考量， 最終將整個管理體系的運行狀況反饋給自然資源管理依據(jù)， 在這個不斷循環(huán)的過程中完善自然資源管理體系， 使其進化成最適合我國國情、 擁有生命力的系統(tǒng)， 并為生態(tài)文明建設(shè)的其他項目提供參照和思路。

（二） 促進自然資源管理現(xiàn)代化的國家審計體系

1. 與自然資源管理相關(guān)的國家審計制度類型。2016年審計署根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》， 結(jié)合全國審計工作實際， 制定了《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》， 并將國家審計按照業(yè)務種類劃分為政策落實跟蹤審計、 財政審計、 金融審計、 企業(yè)審計、 民生審計、 資源環(huán)境審計、 經(jīng)濟責任審計和涉外審計等8類。為了推動生態(tài)文明建設(shè)， 貫徹可持續(xù)發(fā)展理念， 黨的十八屆三中全會提出要實行領(lǐng)導干部自然資源離任審計； 同時， 自然資源管理工作需要工程審計發(fā)揮監(jiān)督工程運作的職能； 剔除與我國自然資源管理幾乎無關(guān)的涉外審計。由此便可得到政策落實跟蹤審計（a）、 資源環(huán)境審計（b）、 自然資源資產(chǎn)離任審計（c）、 經(jīng)濟責任審計（d）、 財政審計（e）、 工程審計（f）、 企業(yè)審計（g）、 金融審計（h）和民生審計（i）等9類在實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化目標中發(fā)揮作用的國家審計類型。

2. 促進自然資源管理現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的國家審計體系架構(gòu)。自然資源管理體系最重要的兩個部分是管理模式和管理效用， 國家審計體系主要通過這兩個部分發(fā)力， 進而在整個管理體系中發(fā)揮作用。

（1） 管理模式的三個主體是政府、 市場和社會， 三者需要相互協(xié)同才能發(fā)揮最大的作用（胡澤君，2020）。在前文所述9類國家審計類型中： 政策落實跟蹤審計（a）、 資源環(huán)境審計（b）、 自然資源資產(chǎn)離任審計（c）、 經(jīng)濟責任審計（d）、 財政審計（e）用于監(jiān)督政府行為； 工程審計（f）、 企業(yè)審計（g）、 金融審計（h）用于調(diào)節(jié)市場行為； 民生審計（i）則保障人民的權(quán)益。

具體分析， 政策落實跟蹤審計（a）可以關(guān)注自然資源管理領(lǐng)域頒布的各項政策的落實情況， 從而促進政策的落地與完善， 實現(xiàn)政策目標。資源環(huán)境審計（b）關(guān)注的是生態(tài)文明建設(shè)的具體措施， 將兩者結(jié)合起來， 綜合考慮不同時期不同地區(qū)的實際情況， 核查與可再生能源、 不可再生能源、 清潔能源、 污染性能源有關(guān)的政策落地和實施情況。對各部門踐行可持續(xù)發(fā)展、 綠色發(fā)展、 人與自然和諧共生理念的情況進行監(jiān)督。再與自然資源資產(chǎn)離任審計（c）和經(jīng)濟責任審計（d）結(jié)合起來， 對領(lǐng)導干部任職期間的自然資源開發(fā)和保護具體情況進行定量分析并評級， 明確劃分經(jīng)濟責任范疇， 在發(fā)展經(jīng)濟的同時， 讓自然資源管理緊跟經(jīng)濟發(fā)展的步伐， 實現(xiàn)可持續(xù)性， 使其成為一項對領(lǐng)導干部政績影響重大的指標， 促進對自然資源的保護， 讓權(quán)力接受監(jiān)督， 協(xié)調(diào)自然資源開發(fā)保護制度的落實。財政審計（e）是審計機關(guān)對政府財政預算收支執(zhí)行情況的真實合法性和效益進行的審計監(jiān)督， 旨在維護國家的財政秩序， 提高財政資金使用效率（寇理，2022）。財政審計運用到自然資源管理中， 具體表現(xiàn)為對自然資源開發(fā)、 利用、 保護的專項財政資金的撥付和使用情況進行審計， 促進專項資金的合理高效使用以及自然資源管理工作有序規(guī)范開展， 推動資源管理現(xiàn)代化目標實現(xiàn)。

在市場主體方面， 工程審計（f）注重在建設(shè)和運營期間對重要建設(shè)項目、 固定資產(chǎn)投資項目中的自然資源管理工作影響程度進行功能層面的觀測和評估， 審查自然資源管理部門對負責的工程項目是否盡到了義務， 并在審計過程中健全自然資源產(chǎn)權(quán)責任制度， 實現(xiàn)合理歸責以及對不良狀況的準確問責； 企業(yè)審計（g）注重對自然資源開發(fā)、 保護、 管理工作相關(guān)的企業(yè)經(jīng)營狀況以及資金鏈開展審計， 聚焦企業(yè)的具體行為， 糾正在自由市場中偏離自然資源綠色可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)表現(xiàn)， 明確企業(yè)為實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化做貢獻的方向； 金融審計（h）與其他金融監(jiān)管方式相比， 在應對各種突發(fā)挑戰(zhàn)方面具有獨特的機制和優(yōu)勢， 能夠保障金融資金的完整和安全， 同時還能利用金融審計反饋信息， 為國家的重大決策提供可信度高的數(shù)據(jù)支持。在自然資源管理工作中， 金融審計主要對金融機構(gòu)展開審查， 以確保金融資金用于低碳金融、 綠色金融等國家大力支持的產(chǎn)業(yè)， 并促進金融杠桿推進自然資源管理現(xiàn)代化， 將詳細的工作信息反饋給政府部門， 提高政府與市場合作的效率， 使雙方步調(diào)更加協(xié)調(diào)一致。

在社會主體方面， 民生審計（i）占據(jù)舉足輕重的地位， 它是一種通過監(jiān)督政府履行公共受托責任情況， 以保障和改善人民生活為目標的政府績效審計。自然資源管理現(xiàn)代化是生態(tài)文明建設(shè)的一部分， 實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化意味著以煤炭和石油為代表的不可再生能源過度使用造成的大氣問題、 肆意砍伐樹林和隨意污染水源導致的環(huán)境問題得到了解決， 人民的幸福指數(shù)會因此大大提高。改善民生的前提是改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境， 這一指標是否能夠滿足人民群眾的需求可以通過分析民生審計的結(jié)果來判斷； 實行民生審計， 有利于進一步優(yōu)化國家治理能力、 完善國家治理模式。

（2） 在管理效用中， 通過政策落實跟蹤審計（a）和資源環(huán)境審計（b）把控自然資源規(guī)劃的重要過程， 結(jié)合不同區(qū)域的自然資源結(jié)構(gòu)和環(huán)境不同的事實， 對自然資源區(qū)域劃分情況進行審計； 通過資源環(huán)境審計（b）、 工程審計（f）、 企業(yè)審計（g）和金融審計（h）對功能層面與自然資源的開發(fā)、 利用和保護相關(guān)重大建設(shè)的具體效用進行監(jiān)測； 結(jié)合財政審計（e）和民生審計（i）評價自然資源管理具體措施造成的影響； 通過自然資源資產(chǎn)離任審計（c）和經(jīng)濟責任審計（d）對失職領(lǐng)導干部的違法違紀行為依法問責， 明確各方責任， 促進各方積極整改查出的問題， 使權(quán)力規(guī)范運行?？偠灾?， 利用審計的審查監(jiān)督作用， 因地制宜地發(fā)揮管理主體具體措施的管理效用， 最終實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化目標， 如圖2所示。

三、 國家審計協(xié)同是促進自然資源管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑

（一） 從政府和市場層面

在這一層面， 政策落實跟蹤審計、 財政審計和金融審計協(xié)同， 實現(xiàn)對政策、 財政資金和綠色金融的監(jiān)督。

實踐需要政策指導， 如果自然資源管理政策的制定未結(jié)合具體地區(qū)的現(xiàn)狀與特點， 或者在政策的執(zhí)行過程中出現(xiàn)意義曲解、 濫用權(quán)力的現(xiàn)象， 就會導致政策的實際作用與制定初衷產(chǎn)生較大的差別甚至完全背離。在政策落實跟蹤審計的實踐工作中納入不同地區(qū)自然資源的特征， 加強基于環(huán)境因素和空間規(guī)模的自然資源管理規(guī)劃體系審查， 以涵蓋從資源問題發(fā)生到克服的過程， 對高層政府部門的政策頒布情況進行審查， 使其能夠及時發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)制定和執(zhí)行過程中的不足之處， 并堅定修正妨礙法律法規(guī)正常運行的違法行為。我國自然資源管理與環(huán)保領(lǐng)域的政府專項資金的利用密切相關(guān)， 目前我國對環(huán)境改善資金的審計依舊采用合規(guī)性審計， 主要監(jiān)督和評估政府的環(huán)保專項資金撥付過程、 撥付目標以及使用情況的真實性和有效性?；谧匀毁Y源管理現(xiàn)代化目標的提出， 管理資金的審計方式需要以財政資金審計方法作為參考進行創(chuàng)新， 與實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)的總目標結(jié)合起來， 關(guān)注自然資源管理對環(huán)保工作的長期影響， 促進自然資源管理效果量化體系和統(tǒng)一資源管理制度構(gòu)建， 同時推進政府其他領(lǐng)域工作的專項資金使用透明化、 高效化， 實現(xiàn)環(huán)保和經(jīng)濟齊頭并進、 高速發(fā)展。

此外， 有必要密切監(jiān)測審計部門對低碳金融、 綠色金融的引導工作和金融機構(gòu)的具體實施情況， 審查金融機構(gòu)在制定計劃、 做出決策時是否審慎考慮決策可能會對自然資源與環(huán)境造成不良影響， 鼓勵金融機構(gòu)積極踐行“碳達峰， 碳中和”目標。從政策和監(jiān)管角度， 審計工作要聚焦落實綠色金融政策、 分解金融監(jiān)管流程、 完善監(jiān)管規(guī)則和措施、 提高監(jiān)管績效， 切實解決自然資源管理在金融方面遇到的難題， 明確金融機構(gòu)前進的方向， 保障金融產(chǎn)品的質(zhì)量和金融服務效率， 維護金融資源有序運行， 為自然資源綠色發(fā)展保駕護航。將政策落實跟蹤審計、 財政審計和金融審計協(xié)同起來， 能深刻地領(lǐng)悟到在自然資源管理現(xiàn)代化背景下， 擁有戰(zhàn)略性和全局性的管理政策對促進自然資源管理專項資金的撥付使用與綠色低碳金融發(fā)展的卓越效果。將自然資源產(chǎn)權(quán)管理與專業(yè)監(jiān)管適當分離， 進一步簡政放權(quán)， 克服審計監(jiān)督盲點， 充分發(fā)揮市場的作用， 激發(fā)市場的活力（常紀文，2019）。

（二） 從政府和社會層面

在這一層面， 資源環(huán)境審計、 自然資源資產(chǎn)離任審計、 經(jīng)濟責任審計和民生審計協(xié)同， 實現(xiàn)對自然資源開發(fā)管理、 領(lǐng)導干部履責以及人民福祉的監(jiān)督。

實行資源環(huán)境審計和自然資源資產(chǎn)離任審計， 目的是監(jiān)測自然資源的開發(fā)、 保護和管理情況， 促進自然資源合理開發(fā)、 協(xié)調(diào)保護和規(guī)范管理， 高效使用自然資源， 緩解資源污染、 短缺的壓力， 有助于進一步實現(xiàn)自然資源可持續(xù)發(fā)展。我國領(lǐng)土面積大、 地形種類多樣， 擁有著富饒的自然資源。以前片面追求經(jīng)濟快速發(fā)展對資源和環(huán)境造成了破壞， 加之自然資源在各地的分布情況有很大的差異， 健全統(tǒng)一的自然資源管理制度遲遲沒有建立， 保護、 管理自然資源的工作勢在必行。從審計的角度來看， 自然資源的開發(fā)、 保護和管理工作需要從全局出發(fā)進行統(tǒng)籌規(guī)劃。具體表現(xiàn)為劃分管理區(qū)域、 評估環(huán)境背景、 監(jiān)測資源狀態(tài)。采用資源環(huán)境審計對自然資源狀況進行直接監(jiān)督， 采用自然資源資產(chǎn)離任審計對自然資源狀況進行間接監(jiān)督， 將兩者結(jié)合起來， 明確領(lǐng)導干部在自然資源管理工作中的職責， 促進自然資源在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)合理開發(fā)利用和跨區(qū)域均衡配置， 并監(jiān)督領(lǐng)導干部履責情況。經(jīng)濟責任審計是現(xiàn)代審計理論和方法與中國特色審計實踐相結(jié)合產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新， 對促進領(lǐng)導干部監(jiān)管機制的完善有現(xiàn)實意義。2010年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》， 標志著經(jīng)濟責任審計的確立與成熟（蔡春等，2011）。經(jīng)濟責任審計還促進了領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的推行， 將二者協(xié)同， 在聯(lián)合審計報告中充分披露領(lǐng)導干部在發(fā)展經(jīng)濟和管理資源的工作中決策不當、 行為不力以及對環(huán)境造成破壞的事實， 使政府突破長久以來將經(jīng)濟責任審計和環(huán)境資源責任審計分離的思維習慣， 確定審計重點， 推進自然資源管理走出一條長期向好的道路（李兆東和李振覃，2022）。

民生問題是影響社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素， 解決民生問題， 使人民過上更加美好富足的生活， 是黨和國家努力奮斗的目標。隨著“五位一體”總體布局的確立， 社會主義文化事業(yè)不斷進步， 人們的文化水平漸漸提高， 對生活環(huán)境和質(zhì)量的要求也更加嚴格。政府更加關(guān)注民生問題、 制定更多改善民生的規(guī)章是人心所向。同時， 人民的主人翁意識也在覺醒， 他們希望能對政府惠民政策的實施過程進行審計， 并將審計的過程和結(jié)果透明、 詳細地公開（徐向真和段曼曼，2018）。民生審計在自然資源管理工作中的作用主要體現(xiàn)為從環(huán)境保護層面惠民， 遏制污染性能源無規(guī)劃地濫用導致環(huán)境惡化并損害人民群眾身體健康情況的發(fā)生。實現(xiàn)資源環(huán)境審計、 自然資源資產(chǎn)離任審計、 經(jīng)濟責任審計和民生審計協(xié)同， 有利于政府以為人民謀幸福為動力， 清晰規(guī)劃各個部門在自然資源管理工作中的權(quán)責， 制定多重責任績效評價審計體系， 提升資源環(huán)境保護績效。努力實現(xiàn)自然資源管理從要素管控到系統(tǒng)治理， 完成守牢耕地紅線、 強化要素保障、 推動能源資源增儲上產(chǎn)、 統(tǒng)籌生態(tài)修復等工作以滿足民生環(huán)境需求， 最終實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)總目標。

（三） 從市場和社會層面

在這一層面， 工程審計、 企業(yè)審計與民生審計協(xié)同， 實現(xiàn)對民生領(lǐng)域自然資源管理項目的監(jiān)督。

實行工程審計， 要特別注意自然資源管理工程項目的建造、 保護以及修復。企業(yè)審計注重調(diào)查企業(yè)的個體行為， 對企業(yè)與自然資源開發(fā)、 管理、 保護工作相關(guān)的投資展開監(jiān)督， 并及時糾正在自由市場中偏離自然資源綠色可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的企業(yè)表現(xiàn)。工程審計與企業(yè)審計協(xié)同配合， 有助于精確評估自然資源管理工程項目在構(gòu)建過程中工程資金審批的合法合規(guī)性、 使用是否具有高效性， 辨別項目是否會對自然環(huán)境造成不良影響， 及時終止破壞環(huán)境的工程項目。審查建設(shè)工程項目被管理機構(gòu)批準、 核驗和留底的落實情況， 進一步提高自然資源開發(fā)保護項目和生態(tài)污染防治項目的有效性， 避免或防范自然資源管理工作可能會破壞生態(tài)環(huán)境的巨大風險， 推動依法、 有序、 環(huán)保地實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化。

另外， 民生審計應該與工程審計和企業(yè)審計協(xié)同， 對與民生領(lǐng)域有關(guān)的自然資源管理項目進行監(jiān)管。首先， 放眼于廣大農(nóng)村地區(qū)， 目前農(nóng)村地區(qū)占用耕地資源的現(xiàn)象普遍存在， 通過審計工作開展土地整治， 堅決叫停占用耕地的經(jīng)濟工程建設(shè)項目， 管制占用耕地蓋房的行為， 同時盤活閑置荒廢的土地資源， 改善鄉(xiāng)村居民的居住環(huán)境。其次， 城鎮(zhèn)地區(qū)的“城中村”也造成了資源的浪費。在審計的監(jiān)管下完成對“城中村”的取締與改造， 使居民能夠居住在基礎(chǔ)設(shè)施更加完善的城市社區(qū)中， 這樣無疑節(jié)省了資源， 提高了人民的幸福指數(shù)。最后， 民生審計、 工程審計與企業(yè)審計協(xié)同， 在政府的助力下優(yōu)化了自然資源市場化、 法治化配置， 實現(xiàn)了政府和市場為社會民生服務， 貫徹了新發(fā)展理念， 在社會范圍內(nèi)強化了人們的自然資源保護意識和節(jié)約意識， 使自然資源管理工作得到來自社會的正向反饋， 保障其更順利地開展。

四、 政策建議

（一） 創(chuàng)新研究型審計模式， 推動結(jié)論導向型審計

隨著自然資源管理現(xiàn)代化的提出， 審計大環(huán)境發(fā)生了變化， 國家審計的模式也應該作出相應調(diào)整。傳統(tǒng)的審計模式難以做到宏觀把控被審計單位的總體狀況， 原因就在于傳統(tǒng)審計方法以問題為基礎(chǔ)導向， 將過多的精力集中在取證環(huán)節(jié)， 導致雖然收集到了與重要問題相關(guān)的審計證據(jù)， 但是不同的問題之間卻缺乏關(guān)聯(lián)性， 這就會使得政策實施對被審計單位造成影響的具體情況難以被反映， 上級部門得不到精確反饋。同時， 以問題為基礎(chǔ)導向的審計方式很難讓被審計單位信服， 審計風險會因此提高， 審計揭示的漏洞難以被彌補， 不創(chuàng)新審計模式就無法走出困境。研究型審計不再過于看重取證環(huán)節(jié)， 而是將之作為基礎(chǔ)， 把研究被審計單位各方面的情況作為重點， 例如： 被審計單位是否有違法行為、 內(nèi)部具體分工以及內(nèi)部控制有效性等。結(jié)論導向型審計注重尋找審計總體存在的問題， 對審計總體的某些特征形成結(jié)論， 這些對審計總體的整體性結(jié)論彌補了審計期望差， 具有較大的價值。在全面了解被審計單位后， 結(jié)合所獲得的審計證據(jù)， 研究分析開展審計后解決問題的方法是否有效、 手段是否合規(guī)， 以找出限制甚至阻礙自然資源管理現(xiàn)代化實現(xiàn)的最終原因， 助力國家審計最大限度地發(fā)揮作用。

（二） 壯大審計隊伍， 優(yōu)化審計資源配置和組織方式， 促進各監(jiān)督主體間協(xié)調(diào)配合

在審計資源配置方面， 目前還存在審計人員尤其是業(yè)務人員不足、 信息化技術(shù)資源匱乏、 地方審計機關(guān)任務來源的多渠道導致審計工作內(nèi)容多等問題， 使得審計質(zhì)量難以保證。現(xiàn)有的審計組織方式是按行政層級、 業(yè)務部門進行分工， 上下級和不同部門之間往往各自為政， 審計分工不科學， 審計工作的橫向聯(lián)系和彈性不足， 導致效率不高。另外， 審計監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的溝通不暢， 監(jiān)督體系之間信息資源共享機制尚未完全建立， 信息和資源共享效率低下。要實現(xiàn)自然資源管理現(xiàn)代化， 推動生態(tài)文明建設(shè)， 僅依靠政府審計相關(guān)部門的力量是不夠的， 還應該聯(lián)合其他政府部門， 與市場審計、 社會審計一同優(yōu)化審計組織方式， 組成強大的審計隊伍， 重點關(guān)注自然資源管理系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)置與要素最優(yōu)配置， 合力突破在審計工作中面臨的困境。強化政府審計部門的統(tǒng)籌規(guī)劃能力和其他相關(guān)部門機構(gòu)的執(zhí)行能力， 明確自然資源管理工程項目中各方的權(quán)責和注意事項。負責審計的部門應有側(cè)重地對被審計項目進行指導， 積極與其他部門交流溝通， 其他部門主動配合審計工作順利開展， 各方達成共識、 凝聚力量， 促進審計工作高效推進。另外， 壯大審計隊伍有利于解決在各項工作中遇到的相似性問題， 由各部門聯(lián)合組成的審計隊伍， 知識的覆蓋面更廣、 分析能力更強， 針對相似問題可以更快速地找出合適的應對方法， 從而節(jié)約社會資源， 共享基礎(chǔ)情報。這可以有效遏制過分細化審計部門造成的資源浪費且效率低下的問題， 有助于審計主體把握主觀能動性， 有效制衡各個部門， 告別機械化的審查， 豐富審計方式， 將不同類型的審計靈活地組織在一起， 從政策、 財政、 金融、 工程、 民生等多個方面進行綜合分析， 在完成傳統(tǒng)監(jiān)督管理工作的同時， 積極助推自然資源管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（三） 提升對審計結(jié)果的利用效率， 注重審計問責

對自然資源管理進行審計難度較大， 原因不僅在于審計范圍大、 權(quán)責劃分困難， 更在于難以充分運用審計結(jié)果， 審計后的問責工作也很難執(zhí)行。為了充分發(fā)揮審計對自然資源管理的監(jiān)督和保障作用， 健全審計整改檢查機制勢在必行。審計機關(guān)在前期的工作中要明確整改方向， 為被審計單位提供全面的參考， 在后期則要經(jīng)常對被審計單位的整改效果進行跟蹤檢查， 保障審計的監(jiān)督效能能夠?qū)崿F(xiàn)。對于整改不積極的被審計單位， 審計應保持獨立性， 堅持讓其整改。對屢審屢犯甚至嚴重違反道德法律的單位， 可將其移送到執(zhí)法部門， 在其他部門的幫助下促進整改順利進行。另外， 審計還應該注重對整改成果的運用， 統(tǒng)一審計方案和審計口徑， 將自然資源管理問題的整改情況引入領(lǐng)導干部的績效評價體系之中， 激發(fā)領(lǐng)導干部積極履行自然資源管理職責的熱情， 更好地發(fā)揮國家審計“治已病， 防未病”的功能。將審計監(jiān)督與行政、 司法監(jiān)督相結(jié)合， 對審計所揭露的問題不重視、 不改正的相關(guān)部門應堅決追究責任， 合法利用權(quán)限申請紀檢委部門介入調(diào)查， 確保問題得到整改， 用鐵腕為自然資源管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)保駕護航。

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