張 松

全球教育治理作為全球治理的一個子領域,是國際社會各利益相關方通過協(xié)商、合作及博弈等多種方式參與全球教育事務的管理,以維持或確立合理國際秩序的活動〔1〕。作為一種現(xiàn)實的實踐,全球教育治理由來已久,1971年聯(lián)合國教科文組織恢復中國合法席位以后,中國開始積極參與全球教育治理活動。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》,其中明確提出“要提升發(fā)展中國家在全球教育治理中的發(fā)言權和代表性,拓展與有關國際組織的教育合作空間,積極參與全球教育治理”,此后我國正式將全球教育治理納入政策話語體系。

20世紀90年代開始,國際上越來越多的學者開始探討全球教育治理,近幾年國內(nèi)學術界對全球教育治理的研究興趣也明顯上升,研究項目和發(fā)表論文數(shù)不斷增加。除了學術研究,在政策文本中, 全球教育治理也成為相當熱門的議題。目前,國內(nèi)外學者主要側重于研究國際組織尤其是政府間國際組織,如聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、世界銀行 (The World Bank)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織 (OECD)等參與全球教育治理的實踐和影響,全球教育治理理論問題及區(qū)域高等教育治理等方面,而從國家立場或角度,與國際組織間開展全球教育治理的實踐或理論研究還較少。

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出:“加強與聯(lián)合國教科文組織等國際組織和多邊組織的合作。”“積極參與全球教育治理,深度參與國際教育規(guī)則、標準、評價體系的研究制定。推進與國際組織及專業(yè)機構的教育交流合作。”世界銀行是最早將治理概念用于全球事務的國際組織,是重要的多邊教育援助機構之一,隨著我國與世界銀行合作日趨緊密,系統(tǒng)回顧四十年來我國與世界銀行開展全球教育治理的政策演變,有利于明晰未來發(fā)展策略,更好地與世界銀行等國際組織在教育領域進行深度合作。

一、以資金援助為核心的單向輸入

“減貧困、促發(fā)展”是世行一直以來秉承的援助理念,在此理念的指導下,世行主要對發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展領域提供資金貸款,教育并非是優(yōu)先發(fā)展事項。20世紀50年代末60年代初,受人力資本理論的影響,世界銀行逐漸認識到教育投資作為一種社會人文投資,和其它物質(zhì)投資一樣,可以促進國家的經(jīng)濟發(fā)展。正因為如此,世界銀行對教育的援助從一開始就建立在將教育視為促進經(jīng)濟增長的工具這一邏輯起點上。1963年,世行出臺了第一個關于教育的文件《世界銀行及國際開發(fā)協(xié)會在教育領域的政策提案》,確定了世行優(yōu)先投資的教育領域,在世行全球教育治理中占有重要地位〔2〕。同年世界銀行提供第一筆教育貸款,由國際開發(fā)協(xié)會對非洲新獨立國家突尼斯開展教育貸款業(yè)務,由此掀開了世界銀行影響世界教育發(fā)展嶄新的一頁。20世紀80年代,世行轉向新自由主義政策,教育投資收益理論盛行,根據(jù)這一理論,高等及中等教育投資效益遠低于初等教育。這一經(jīng)濟學理論對世行教育政策的制定產(chǎn)生了極為深遠的影響,世行極力主張發(fā)展中國家應將有限的教育資源優(yōu)先用于基礎教育領域尤其是初等教育。

1980年我國恢復與世行的合作關系,1981年世界銀行開始向我國提供資金貸款和技術援助,國務院決定將貸款優(yōu)先用于教育事業(yè),這一政策與歷來世行援助發(fā)展中國家的優(yōu)先事項相左,但最終世行還是被成功說服對中國教育領域提供資金貸款,并且將第一筆貸款資金投入了高等教育領域。教育部(原國家教委)還特別設立了“世界銀行貸款辦公室”,專門負責接受世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等組織為我國教育發(fā)展提供的貸款,并協(xié)調(diào)各有關省市和院校,組織貸款項目的有效實施,這種政府與國際組織的官方合作模式也為日后雙方在教育領域的長期合作奠定了基礎。20世紀80年代,世行共向我國提供教育資金援助項目8個,貸款金額約8億美元,其中高等教育領域項目4個〔3〕,占教育總資助額的近70%。世界銀行為我國高等教育提供的貸款,在一定程度上緩解了教育領域資金短缺與發(fā)展需求的矛盾,為我國人才培養(yǎng)、學科建設、國際交流與合作、教育質(zhì)量提升提供了不可或缺的資金,縮小了我國與發(fā)達國家在教育發(fā)展方面的差距。

這一時期我國主要以受援國的身份參與世行教育治理,教育援助政策呈現(xiàn)幾個特點。一是教育援助并沒有按當時世行主張投向基礎教育領域,而是在雙方的博弈與協(xié)商中,投向了亟需發(fā)展的高等教育領域。20世紀80年代初期,我國高等教育歷經(jīng)“文革”元氣大傷,已無法滿足當時正在起步的改革開放的實際需要,通過一系列貸款項目的實施,有力推動了高等教育的恢復與發(fā)展。二是以單向的資金援助為核心,對國家層面的教育政策和制度框架影響較小。世界銀行的教育援助主要是通過與資金有關的經(jīng)濟手段完成,以貸款為主,包含部分贈款,貸款的發(fā)放則以教育項目為載體,輔之以技術援助,主要為項目的準備和執(zhí)行提供管理支持和技術支持。三是貸款資金主要投向硬件建設。初期貸款幾乎都用在購置“硬件”上,包括建造校舍、購買設備和圖書、建設網(wǎng)絡中心等,貸款資金主要是擴大教育系統(tǒng)的體系結構和容納量。

二、以金融援助與知識合作為核心的互動交流

20世紀90年代,整個世界開始步入“知識經(jīng)濟”時代,處于這樣的時代背景下,一個組織如果不具備獲取和分享知識的能力,就會失去它的比較優(yōu)勢〔4〕。1995年詹姆斯·沃爾芬森(James Wolfensohn)擔任世行行長后,世行開始重新關注減貧項目并重組實踐,重新強調(diào)政策的證據(jù)性能及世行提供技術建議的功能,增加在發(fā)展援助事業(yè)中與受援國開展“知識合作”的比重,并提出“知識銀行”的概念與理念。知識銀行戰(zhàn)略幫助世行在面對外界的質(zhì)疑和知識經(jīng)濟的浪潮中,成功轉型為全球研究領域包括教育在內(nèi)最具生產(chǎn)力的科學機構和數(shù)據(jù)產(chǎn)生機構〔5〕。世行明確提出:“不要只為了錢來找我們,而是為了獲得高質(zhì)量的意見與建議來找我們?！薄?〕為此,世行調(diào)整了教育戰(zhàn)略宗旨,將教育置于發(fā)展和減貧的核心地位,并從促進經(jīng)濟發(fā)展和建立和諧社會的角度重新認識教育的作用。

(一)金融援助:啟動政策改革的杠桿

世行在其《1999年戰(zhàn)略》中仍將貸款視為重要的實施工具,并通過“關注客戶”“全面地分析和有選擇地行動”“關注發(fā)展影響”等原則,幫助客戶國制定和實施相關戰(zhàn)略舉措以實現(xiàn)其教育目標。這一時期,世行推出一系列靈活多樣的借貸工具,如結構調(diào)整貸款、適應性項目貸款、學習與創(chuàng)新貸款等,以期將教育政策和實踐更好地整合到受援國經(jīng)濟社會發(fā)展計劃中。

20世紀90年代,我國政府明確提出“20世紀末全國基本普及九年義務教育,基本掃除青壯年文盲”的教育發(fā)展目標,并制定了促進貧困地區(qū)基礎教育發(fā)展的政策。與此相適應,世界銀行對華貸款重點逐漸轉向農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎教育項目。1999年,我國經(jīng)濟發(fā)展水平超過了世行界定“軟貸款”(即贈款和長期無息貸款,由國際開發(fā)協(xié)會提供,主要服務于最貧窮的國家)的標準,國際開發(fā)協(xié)會停止對我國提供貸款,至此我國不再以“貧困國家”的身份與世行建立合作關系。新世紀以來,我國從世界銀行爭取的教育貸款額逐漸減少,貸款形式從之前的“軟貸款”轉移到“硬貸款”(由國際復興開發(fā)銀行提供的低息貸款和普通商業(yè)貸款),貸款資金主要投放在基礎教育領域,且主要支持中國貧困省份及西部欠發(fā)達地區(qū)的教育發(fā)展,為弱勢群體提供更多的受教育機會,這與世行“減少經(jīng)濟貧困”“促進經(jīng)濟繁榮”兩大目標相呼應。

自1990年至2006年,世行為我國提供教育資金援助項目10個,貸款金額約9億美元。其中基礎教育貸款項目5個,貸款金額為5.15億美元,涉及20多個省級區(qū)域,建設了近16萬所學校,培訓了6萬多名校長和教師,為2600多萬名貧困兒童提供了大量教材和助學金等〔7〕。2003年啟動的西部地區(qū)基礎教育項目,總投資達1.473億美元,世界銀行提供貸款1億美元,其余為英國政府贈款,主要是支持國家層面的改革和創(chuàng)新,資金主要用于改善貧困省份的學校設施、中小學校長及教師培訓和教育服務創(chuàng)新,在目標學校推動兒童友好型參與式教學方法,在一些省教育廳改進財務管理〔8〕。

(二)知識合作:推動政策改革的動力

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展與改革的不斷深入,世界銀行所提供貸款的邊際效用在不斷遞減,而相應的分析、咨詢、研究等知識合作的邊際效用在增加,知識合作的溢出效應越來越明顯。知識共享與合作研究成為新時期世行對華戰(zhàn)略的核心所在,由分析和政策咨詢服務、研究及培訓構成的知識性活動在世行新的國別援助和伙伴戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位,目的是推動政策討論并為未來的貸款活動提供依據(jù)。

在前期世行高等教育項目進展良好的背景下,中國政府邀請世行對中國高等教育開展了兩次實地考察,由此世行對中國教育發(fā)展的影響已不僅局限于援助項目,更多的是通過咨詢建議影響中國高等教育政策?？疾旌笫佬薪o出了《中國高等教育改革》和《21世紀中國教育戰(zhàn)略目標》兩份報告書,對中國高等教育改革提出方向性建議:鼓勵機構多樣化,發(fā)展私立高等教育機構;拓寬公立高等教育資金來源渠道,進行成本分擔和政府績效撥款;重新定位政府在高等教育中的角色,增加高校在財政和管理方面的自主權;保證政策設計中的質(zhì)量和平等優(yōu)先原則〔9〕。自1997年起中國政府出臺并實施了一系列高等教育政策,如進行高等教育結構改革,中央政府主要通過政策和規(guī)劃對高等教育進行宏觀調(diào)控,將管理權從中央下放到地方;充分利用資源,提高大學管理效率,對大學進行合并;提高大學招生自主權;為成本分擔政策提供學生貸款;賦權大學制定發(fā)展規(guī)劃〔10〕等等,這些政策和世行的建議基本符合。正如世行《1999年戰(zhàn)略》和《2005年戰(zhàn)略》所言,世行能夠憑借其分析和技術優(yōu)勢,幫助有關國家制定和實施擴大入學和改善教育質(zhì)量的戰(zhàn)略舉措〔11〕,幫助受援國把教育整合到國家政策和制度框架中,發(fā)揮其在知識共享方面的作用〔12〕。

除了高等教育,世行通過貸款項目協(xié)助我國繼續(xù)開展關于職業(yè)和技術培訓的分析研究,探討高等教育如何培養(yǎng)學生更廣泛的技能;進行有關擴大兒童早期教育規(guī)模和提高教育質(zhì)量的研究,開展不同服務模式的試點與評估,支持資金籌措方面的改革。2004年,我國教育部與世界銀行達成協(xié)議,就“農(nóng)村人口轉移”“建設終身教育體系和學習型社會”以及“少數(shù)民族掃盲”等課題開展合作研究,世界銀行為這些課題提供少量的贈款性研究經(jīng)費〔13〕。

20世紀90年代至新世紀初,我國參與世界銀行全球教育治理由接受資金援助為主,逐漸轉向金融援助與知識合作并重,在教育援助上呈現(xiàn)以下特點:一是繼續(xù)使用傳統(tǒng)的金融借貸工具,使貸款資金成為政策改革的杠桿,發(fā)揮貸款對整個教育支出的催化作用。貸款資金投放領域主要以貧困省份及西部欠發(fā)達地區(qū)的基礎教育為主,受益群體數(shù)量眾多,基礎教育設施得以改善,受教育機會增加,也在一定程度上提升了西部地區(qū)的教育質(zhì)量和教育管理水平。二是資金投向發(fā)生了顯著變化,世界銀行不再局限于貸款給學校硬件,教育研究和教育質(zhì)量都成為世行合法的借貸對象。20世紀90年代期間,我國世行貸款中,硬件建設經(jīng)費下降至總經(jīng)費的45%,對培訓、技術援助、教材開發(fā)和系統(tǒng)改革等“軟件”的投入大幅增加,其中人員培訓經(jīng)費接近總經(jīng)費的20%〔14〕。三是通過分析研究項目與貸款項目中的知識相結合,發(fā)揮其合力作用,并將引進的國際知識和經(jīng)驗本地化再加以推廣,有些逐漸內(nèi)化為我國的教育政策和教育理念,其中包括啟動政策改革、為政府制定中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃提供參考、引入制度改革和創(chuàng)新、提升人力資源能力等。

三、國際發(fā)展合作中伙伴戰(zhàn)略關系的建立

世行在其2005年和2010年教育戰(zhàn)略中,除了強調(diào)繼續(xù)加強資金援助和技術支持、知識生產(chǎn)與交流等實施工具,對“構建戰(zhàn)略伙伴關系”給予了極大重視,強調(diào)在國際和國家層面加強與聯(lián)合國各專門機構、捐助國、私營部門、公民社會組織的關系來改善教育系統(tǒng)。正如學者弗蘭西·蒙納西所說:“在全球化時代,多利益方的合作伙伴關系是高效公平地實施國際教育援助的重要途徑。”〔15〕世行也正在為此努力,2012年世界銀行行長金墉在國際貨幣基金組織(IMF)和世行東京年會上呼吁,為有效地在全球消減絕對貧困,世行需要實現(xiàn)從“知識型銀行”到“問題解決型銀行”的轉型。世行正在通過與國家、其他國際組織、市民團體、研究機構和民間部門的合作,從日常生活中學習、發(fā)現(xiàn)和支持解決發(fā)展問題的各種方案。

(一)轉變角色關系,實現(xiàn)平等對話

2007年爆發(fā)的金融危機給全球經(jīng)濟帶來了沉重打擊及嚴重負面影響,美日等主要發(fā)達國家經(jīng)濟遭受衰退,發(fā)展中經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體在應對金融危機、維護全球經(jīng)濟穩(wěn)定中的作用日漸突出。2007年12月,我國首次向國際開發(fā)協(xié)會捐資3000萬美元,與世行建立了助力貧窮國家及群體發(fā)展的合作伙伴關系,意味著中國從受援國單一角色到捐助國和受援國雙重角色的轉變,中國在對外援助方面與國際社會的其他國家開始協(xié)調(diào)互動。2010 年4 月,我國成為世行第三大股東國,投票權從2.77%上升至4.42%,僅次于美國和日本,成為我國與世行進行深度合作的里程碑事件,目前投票權達到5.71%。世行新的投票權改革有助于提高發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權,使世行治理結構變得更加公平與合理。2013 年,我國提出籌建亞洲基礎設施投資銀行和建設“一帶一路”倡議,在國際舞臺上展現(xiàn)出積極參與國際社會建設的意愿。基于理念的互相認同,世界銀行對于中亞、南亞、東亞和太平洋地區(qū)及歐洲等我國“一帶一路”規(guī)劃集中的區(qū)域提供貸款支持,近年來,世界銀行致力于“一帶一路”沿線國家發(fā)展的承諾資金額達868 億美元〔16〕。

另一方面,自2007年以來我國從世行接受的教育貸款主要投向技術教育與培訓項目,極大促進了我國職業(yè)教育的改革與發(fā)展,在硬件支持、理念更新、人才培養(yǎng)和體制改革中取得了預期成效。盡管我國已經(jīng)成為世行捐助國,但是仍然會從世行獲取教育貸款,因為我們需要的不僅僅是發(fā)展資金,更多的是來自世行等國際組織的發(fā)展建議、發(fā)展理念和技術支持等。正如世行專家斯蒂芬·海尼曼所說:“中國可以自己找到發(fā)展問題的答案,但我認為有一個外部顧問會有所幫助,因為它像一面鏡子,能更好地提供一個外部視角。世行時刻準備好進行對話,特別是與中國進行對話,所以中國準備好了,世行就準備好了。”〔17〕

(二)從雙邊到多邊,向國際發(fā)展合作轉型

雙邊合作是多邊合作的基礎,多邊合作是雙邊合作的功能提升、擴展和外溢。近年來,我國以提供全球公共產(chǎn)品為己任,通過與世界銀行、聯(lián)合國教科文組織等國際組織開展務實合作,發(fā)揮專業(yè)能力和渠道優(yōu)勢,積極參與全球教育治理,為發(fā)展中國家營造有利于發(fā)展的外部環(huán)境。2013年,世界銀行在高等教育和技術水平提升等領域幫助非洲國家,啟動了“非洲高等教育卓越中心計劃”,先后資助非洲中西部和東南部16國分兩批建立了46個高等教育卓越中心,山東農(nóng)業(yè)大學、全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織(中國)、南京農(nóng)業(yè)大學、上海師范大學、中國科學院動物研究所、湖南科技大學生化學院等多個機構參與了中心建設〔18〕,以此來促進非洲國家院校能力建設,改善教學質(zhì)量和管理水平。2015 年,我國設立首個世行信托基金“中國—世界銀行伙伴關系基金”,旨在加強中國與世行的合作,撬動資金和知識資源來幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)包容性和可持續(xù)發(fā)展,為全球和地區(qū)層面的投資項目、業(yè)務、知識開發(fā)和人力資源合作提供資助〔19〕。該基金在教育領域資助了三個項目,包括系統(tǒng)梳理中國教育與發(fā)展經(jīng)驗、組織年度全球基礎教育公平與卓越大會、舉辦針對發(fā)展中國家官員的“教育與發(fā)展”國際暑期學校,三個項目均著力于與世界銀行合作分享中國教育發(fā)展經(jīng)驗,促進發(fā)展中國家的能力建設。2019年7月,中國農(nóng)業(yè)大學與世界銀行合作開展了“科技小院”非洲項目,將其在中國的成功模式推廣到非洲各國,培養(yǎng)一批了解非洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀、掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)先進技術的人才,為當?shù)剞r(nóng)業(yè)技術推廣服務。

隨著綜合國力的不斷增強,我國開始從南南合作的參與者向引領者和貢獻者轉變,以多邊機制為依托,共同構建人類命運共同體。世界銀行作為南南合作和南北對話的平臺,作為傳播先進國際經(jīng)驗與發(fā)展理念的窗口,為發(fā)展中國家的知識共享創(chuàng)造了良好條件。近年來,我國與世行合作,共同探討優(yōu)勢互補、實現(xiàn)協(xié)同效應的具體合作路徑,通過聯(lián)合研究報告和國際研討會等研討中非高等教育與科學技術、職業(yè)技術教育、教師教育等合作模式及推廣,探討非洲國家教育發(fā)展、非洲現(xiàn)代化、共享數(shù)字經(jīng)濟與創(chuàng)新等,共同總結提升我國發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓,為發(fā)展中國家能力建設貢獻中國經(jīng)驗和中國方案。

(三)參與國際測評,推動知識管理與傳播

開展國際教育評估是參與全球教育治理的重要途徑。國際范圍內(nèi)的教育評估,相比較各國自己制定的教育指標體系,其價值主要在于提供了國際比較維度,為各國審視本國教育現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢提供更廣闊的視野及他國最佳實踐分享。聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)合組織、世界銀行等國際組織在國際教育標準體系和指標體系方面都做了許多嘗試。2010年世界銀行推出“為了更好教育成果的測評系統(tǒng)(Systems Approach for Better Education Results,簡稱SABER)”,專注于收集有關政策以及政策實施機構的相關數(shù)據(jù),從政策層面對一國的教育系統(tǒng)能力進行評估,從而監(jiān)測全民學習目標的實現(xiàn),涉及教師評估、學生評估、教育管理信息系統(tǒng)、學校自治和問責制等主題,并提供相應的評估杠桿和指標。2014年,上海在此測評框架下對其基礎教育進行了評估,以期全面真實反映當?shù)鼗A教育的成功經(jīng)驗與存在問題,同時提煉出能夠為世界其他國家借鑒的有益經(jīng)驗,作為“最佳實踐”范本進行全球推廣。測評過程中,上海團隊在SABER框架下,重新設計既契合世界銀行SABER目標與模塊、又符合上海實際教育情況的問卷作為SABER問卷的有益補充。2016年,該項目報告《上海是如何做的:世界上排名最高的教育體系的啟示和經(jīng)驗》(How Shanghai Does It:Insights and Lessons from the Highest-Ranking Education System in the World)公布,上海教育政策在SABER的各項評級中都取得很好成績?？夏醽啞①澅葋?、萊索托等130多個國家和世界銀行全球辦事處的教育官員通過線上研討、線下到訪等多種形式交流學習,分享上?；A教育發(fā)展經(jīng)驗〔20〕。此次參與世界銀行教育測評,很大程度上展現(xiàn)了我國基礎教育和教育研究實力,以及推廣我國教育經(jīng)驗的可行性。除此以外,我國與世界銀行學院的互動也日益頻繁,為其提供經(jīng)驗交流、政策建議和技能轉讓等,對學院的課程開發(fā)及知識推廣都給予了很大支持。

自2007年以來,我國與世行在教育領域的合作不斷走向深入,在國際發(fā)展事務中,尤其是對非洲的合作中建立了伙伴戰(zhàn)略關系。在合作轉型框架下,更加注重世界銀行“知識型銀行”和“問題解決型銀行”的作用,積極發(fā)揮股東國作用,擴大對世行戰(zhàn)略方向和重大決策的影響,不斷豐富和完善自身的發(fā)展理論,使世行更好地履行其減貧與發(fā)展宗旨?？傮w來說,我國與世界銀行的教育合作,在教育貸款、技術援助等項目合作方面,己經(jīng)從彌補發(fā)展資金不足,向吸收利用世界銀行智力和知識資源為主轉變;在教育政策制定方面,已經(jīng)從被動的接受向積極參與和影響世界銀行決策轉變;在教育合作關系方面,已經(jīng)從單純的受援方向捐助方和合作方轉變。

四、未來我國與世行開展全球教育治理的實施策略

參與全球教育治理是我國基于全球發(fā)展趨勢作出的必然選擇,也是順勢而為邁向的必由之路。未來我國與世界銀行開展教育交流合作,應踐行正確義利觀,積極參與國際教育規(guī)則制定,不斷提升教育國際話語權,進一步深化國際發(fā)展合作,推動世界各國多元化發(fā)展經(jīng)驗的交流與借鑒。

(一)明確教育屬性,踐行正確義利觀

國際社會對教育屬性的認知有一個轉變過程,最開始將教育視為基本人權,后認為教育具有公共產(chǎn)品的屬性,將教育作為公益事業(yè)。2015年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《反思教育:向“全球共同利益”的理念轉變?》報告,將知識和教育視為全球共同利益,這意味著知識的創(chuàng)造、控制、習得、認證和運用向所有人開放,是一項社會集體努力〔21〕。從國際社會來看,教育是全球共同利益,共同利益就需要各國共同參與、共同協(xié)商。

在處理國際關系中,“發(fā)展中國家”是我國對自我身份的一貫標識,也是我國在國際體系中所處的位置。黨的十九大報告指出,我國社會主要矛盾已發(fā)生變化,但是我國的基本國情沒有變,世界上最大的發(fā)展中國家的地位沒有變。國際組織中的成員國有大小、強弱、貧富之分,但不論國家大小、強弱、貧富,各國主權平等,都是國際組織中的成員,有平等參與國際事務決策、享受組織賦予的合法權利,也需要履行國際組織的基本義務。我國正日益成為世界舞臺上舉足輕重的國家,國際社會對中國擔當?shù)钠谂我脖纫酝訌娏?我們不僅要為自己的利益發(fā)聲,同樣有責任代表發(fā)展中國家的利益發(fā)聲,應當成為全球教育治理的積極參與者和深度參與者。踐行正確義利觀是中國開展國際發(fā)展合作的價值導向,追求“大道之行、天下為公”、崇尚“親仁善鄰、協(xié)和萬邦”、倡導“和衷共濟、守望相助”,是中國開展國際發(fā)展合作的堅守和追求〔22〕。正確義利觀就是要倡導把人類整體利益放在第一位,追求全球共同發(fā)展和人類文明整體進步的公利。教育是一項全球共同利益,我國在參與全球教育治理中,同樣要秉承這一價值觀。

(二)構建中國標準,參與國際教育規(guī)則制定

以先進教育理念和教育評價標準對我國的教育政策改革進行指導評價,是我國參與國際組織的初衷之一。正如前述所提,我國在20世紀90年代出臺的一系列高等教育改革政策,吸收了世界銀行所提出的教育理念及發(fā)展建議,除此以外,還實施了聯(lián)合國教科文組織倡導的“全民教育”“掃盲教育”“人權教育”“全納教育”等,這些先進的理念對推進我國教育水平的提升起到了重要作用。在對接國際標準方面,參與了世界銀行SABER測評、經(jīng)合組織PISA測評、世界大學排行榜、相關專業(yè)國際認證等等,這些都是我國對接國際標準的努力與嘗試。然而不可否認的是,在這些評價標準中,西方國家仍然占據(jù)主導地位,中國大多以參與者的身份出現(xiàn),而非標準或規(guī)則的構建者。

未來,我國需要嘗試建立教育評價的“中國標準”,并積極參與國際教育規(guī)則、標準、評價體系的研究制定。我國教育尤其是高等教育已逐步邁入創(chuàng)建一流的新時代,教育評價的“中國標準”應該是扎根中國教育實踐、具有鮮明中國特色,引領中國教育發(fā)展走向世界一流的標準,又具有推廣性和可借鑒性,能夠在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。同時我國應積極利用國際平臺,在國際互動中不斷參與國際組織教育理念、規(guī)則、標準的創(chuàng)新與制定,充分反映和表達發(fā)展中國家的利益和訴求。對于任何國家而言,積極參與國際教育規(guī)則、標準的制定,共同促進全球教育發(fā)展,是面對全球教育治理的正確抉擇。

(三)加快國際組織人才培養(yǎng),提升教育國際話語權

我國國際地位不斷提升,在國際事務中的角色越來越重要、參與度越來越高,也將更多地承擔起全球治理及對外援助任務。但目前我國在派出具有國際工作經(jīng)驗和相應專業(yè)素質(zhì)的國際組織職員方面仍是捉襟見肘,在國際組織中的人才儲備較為薄弱,關鍵性崗位任職人員較少,缺少話語權,在全球影響較大的報告撰寫、決策或標準制定中很難發(fā)出中國聲音,這與我國的國際地位極不匹配。2019年,世界銀行共有職員16000人左右,中國籍職員僅有470人左右,占比不到3%。雖然在重要崗位上有任職,但人數(shù)較少,更多的是從事服務性和非決策性的事務人員, 總體影響力有限。世界銀行發(fā)布的《2018世界發(fā)展報告》核心團隊中,僅兩人為中國籍,不僅少于西方傳統(tǒng)發(fā)達國家,甚至不及印度和拉美的新興國家。

在我國逐漸向“奮發(fā)有為、責任擔當”國際治理策略轉型的時代大背景下, 如何系統(tǒng)高效地培養(yǎng)一批國際教育人才是我國亟須解決的問題。新世紀以來,我國在國際人才選拔和推薦方面做了不少努力,建立了“中國國際職員后備人員庫”,根據(jù)需要面向社會招考專業(yè)人員,并向國際組織大力推薦。自2015年,國家留學基金委逐步和聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國難民署、國際民用航空組織等國際組織合作,資助人員以公派實習生的身份進入這些組織實習、工作,目前合作的組織共有17個,世界銀行或許可成為下一個官方合作組織。讓更多的中國人才進入世界銀行等國際組織參與工作,可以加深對國際組織架構、運行模式及運作理念的認識和理解,提高我國對國際組織事務的參與度。除了選拔和推薦之外,應更加注重培養(yǎng)具有全球意識、通曉國際規(guī)則,并有能力參與全球事務與國際競爭的人才,培養(yǎng)能在國際組織中勝任領導職務的高層次人才,在國際社會發(fā)出自己的聲音,主動參與政策制定,提升國家形象、維護國家利益。

(四)擴大教育公共產(chǎn)品供給,深化國際發(fā)展合作

積極參與全球教育治理,是我國作為世界大國的責任與擔當,要推動教育在構建人類命運共同體中發(fā)揮更大作用。我國與世行新一輪《國別伙伴框架(2020-2025 財年)》(Country Partnership Framework) 指出,世行集團將與中國政府和知識機構合作,分析并記錄其他國家感興趣的關鍵做法、政策、規(guī)劃和制度,汲取經(jīng)驗,建立分享中國發(fā)展經(jīng)驗的學習和交流方式。目前包括教育在內(nèi)的全球公共產(chǎn)品需求缺口較大,我國應在積極主動向國際社會提供公共產(chǎn)品的基礎上,擴大教育公共產(chǎn)品供給,進一步創(chuàng)新合作模式,不斷探索能夠?qū)⑹茉畤F(xiàn)實需求與中國經(jīng)驗緊密結合的合作路徑。我國各級各類教育已經(jīng)積累了很多成功的經(jīng)驗,能夠為其他發(fā)展中國家提供借鑒或智力支持。通過攜手世界銀行等國際組織,在南南合作框架下共同制定對非洲教育援助戰(zhàn)略,由三方共同組成國際合作研究團隊,深入了解非洲教育系統(tǒng)的需求,有效推廣中國經(jīng)驗,進而有針對性地解決非洲教育問題。繼續(xù)深化中非高校20+20合作計劃,讓更多中非高校加入進來,建立長期、穩(wěn)定、深入的合作關系。充分利用世界銀行資金,促進“一帶一路”沿線國家教育行動升級,加強教育互聯(lián)互通、人才培養(yǎng)培訓等工作,實現(xiàn)合作共贏。

除此之外,可以在世界銀行設立教育信托基金,深化多邊合作,提升國際發(fā)展合作有效性。在充分利用傳統(tǒng)國際組織平臺的同時,還可以借鑒成立由我國主導的全球性或區(qū)域性教育組織,介入全球教育事務,把中國思想、經(jīng)驗、智慧和方案傳播到世界,與世界各國相互學習、交流互鑒,共同解決全球性教育問題,推動構建人類命運共同體。