劉少軍,王晶晶,蔣 艷

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,合肥 230601)

高等教育發(fā)展水平是衡量一個(gè)國(guó)家發(fā)展水平與潛能的標(biāo)尺[1]。提升高等教育質(zhì)量是世界各國(guó)在高等教育大眾化改革后期提出的更高目標(biāo),也是我國(guó)升級(jí)成為高等教育強(qiáng)國(guó)的必由之路。作為高等教育領(lǐng)域內(nèi)的高頻政策性話語(yǔ),“高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”是指遵循高等教育本質(zhì)要求的發(fā)展理念與實(shí)踐方式[2]。提出高等教育內(nèi)涵式發(fā)展是黨中央綜合我國(guó)高等教育的現(xiàn)實(shí)境況所作出的頂層規(guī)劃。從“推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”到“實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”的話語(yǔ)轉(zhuǎn)變,賦予了新時(shí)代高等教育改革的全新使命,預(yù)示著高等教育內(nèi)涵式發(fā)展模式將迎來(lái)更加深入全面的延展[3]。實(shí)現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展,不僅需要構(gòu)建以人為基、德才并重的人才培養(yǎng)模式,更需要從宏觀視角出發(fā)落實(shí)政策杠桿,促進(jìn)教育治理向現(xiàn)代化方向發(fā)展。高等教育評(píng)估是高等教育質(zhì)量保障的重要抓手,其在將教育評(píng)估改革成效轉(zhuǎn)化為教育治理效能、提升教育治理能力方面的成效顯著?？梢园l(fā)現(xiàn),高等教育評(píng)估與高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的主要連接點(diǎn)在于高等教育治理。二者均以實(shí)質(zhì)提升高等教育質(zhì)量為階段目標(biāo)。需要關(guān)注的問(wèn)題是,在全力推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的背景下,高等教育評(píng)估充當(dāng)何種角色?其是否存在區(qū)別于以往的價(jià)值內(nèi)涵?有鑒于此,本文從闡明高等教育評(píng)估對(duì)促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的應(yīng)然價(jià)值入手,在此基礎(chǔ)上綜合高等教育內(nèi)涵式發(fā)展在質(zhì)量提升、內(nèi)生性發(fā)展、特色化發(fā)展、法治化發(fā)展等方面的基本要求,梳理高等教育評(píng)估活動(dòng)所面臨的現(xiàn)實(shí)困境,并提出完善高等教育評(píng)估的建設(shè)路徑以實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

一、高等教育內(nèi)涵式發(fā)展背景下高等教育評(píng)估的應(yīng)然價(jià)值

高等教育辦學(xué)規(guī)模的大幅擴(kuò)張并不必然帶來(lái)高等教育質(zhì)效的同步增長(zhǎng),走內(nèi)涵式發(fā)展道路是我國(guó)高等教育發(fā)展的必由之路[4]?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》亦明確提出優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè),推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展,辦好人民滿意的教育。高等教育評(píng)估作為高等教育質(zhì)量保障的常態(tài)化手段,其路徑建設(shè)是深化高等教育改革、推動(dòng)內(nèi)涵式發(fā)展的迫切需要。高等教育評(píng)估能夠引導(dǎo)高等教育向“內(nèi)涵式”方向發(fā)展、促進(jìn)教育本體“內(nèi)涵式”回歸、實(shí)現(xiàn)教育效益“內(nèi)涵式”提升,契合高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的本質(zhì)需求。

(一)高等教育評(píng)估通過(guò)評(píng)估活動(dòng)引導(dǎo)高等教育向“內(nèi)涵式”方向發(fā)展

高等教育內(nèi)涵式發(fā)展是與外延式發(fā)展相伴而生、相互滲透的概念[5],符合現(xiàn)代高等教育立德樹人與服務(wù)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代使命。外延式發(fā)展以適應(yīng)外部擴(kuò)張需求為目標(biāo),其發(fā)展特征體現(xiàn)為數(shù)量增長(zhǎng)、規(guī)模擴(kuò)大與空間拓展[6]。高等教育內(nèi)涵式發(fā)展則以提高質(zhì)量為核心[7],其蘊(yùn)含一種由高等教育內(nèi)部各組成要素共同協(xié)調(diào)推進(jìn)的發(fā)展理念,是立足高等教育外延式發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)[8]。建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)需要國(guó)家轉(zhuǎn)變教育發(fā)展理念,深刻變革高等教育發(fā)展范式,走高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展路徑。這種發(fā)展范式轉(zhuǎn)型主要通過(guò)整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)關(guān)系等手段實(shí)現(xiàn)高等教育的質(zhì)效統(tǒng)一[9]。

高等教育評(píng)估是一種以提升高等教育質(zhì)量為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),以特定評(píng)估指標(biāo)為考核依據(jù),綜合考評(píng)高等教育活動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程[10]。這是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程。換言之,衡量高校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量高低的關(guān)鍵在于其是否符合高等教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),有什么樣的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),學(xué)校就會(huì)朝著什么方向建設(shè)。高等教育評(píng)估能夠直觀了解高等教育現(xiàn)狀,探尋發(fā)展高等教育的優(yōu)勢(shì)資源[11],通過(guò)評(píng)估結(jié)果表明國(guó)家及社會(huì)對(duì)高等教育的需求與期待,引導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)不斷改進(jìn)教學(xué)工作,實(shí)現(xiàn)高等教育質(zhì)量的提升。因此,高等教育評(píng)估能夠在無(wú)形中引導(dǎo)高校將教育建設(shè)目標(biāo)與路徑對(duì)準(zhǔn)國(guó)家需要,實(shí)現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

(二)高等教育評(píng)估以落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)促進(jìn)教育本體“內(nèi)涵式”回歸

高等教育內(nèi)涵式發(fā)展要求高等教育向自身主體與內(nèi)在邏輯回歸[12],而高等教育主體的內(nèi)核便是學(xué)術(shù)自由。19世紀(jì)末的德國(guó)高校學(xué)術(shù)自由法律化運(yùn)動(dòng)被視為現(xiàn)代意義上大學(xué)自治的起點(diǎn)[13]。在此之后,學(xué)術(shù)自由逐漸獲得各國(guó)憲法、法律或法院判決的認(rèn)可,以保障學(xué)術(shù)自由為宗旨的高校自治制度逐漸在世界范圍內(nèi)確立。作為我國(guó)憲法規(guī)定的基本權(quán)利,學(xué)術(shù)自由具有形塑高等教育制度,并為高等教育制度提供客觀價(jià)值指引和秩序規(guī)范的功能。高等教育法律制度以落實(shí)和保障學(xué)術(shù)自由為核心并體現(xiàn)為高校的自主辦學(xué)權(quán)利[14]。若高校不能實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué),便難言特色化發(fā)展高等教育,若高校沒(méi)有屬于自身的獨(dú)特之處,高等教育便失去了應(yīng)然意義上的內(nèi)涵性特征。因此,實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的首要是妥善解決高校辦學(xué)自主性面臨的問(wèn)題,為高校特色發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

我國(guó)高等教育體制改革的目標(biāo)是促使高校成為符合國(guó)家宏觀管理意旨、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、依法自主辦學(xué)的獨(dú)立實(shí)體。就此角度而言,高等教育評(píng)估通過(guò)高校內(nèi)部自主評(píng)估在先,政府外部評(píng)估在后的評(píng)估運(yùn)行方式對(duì)于落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)具有促進(jìn)作用。其中,高校自我評(píng)估是提升教育質(zhì)量的關(guān)鍵[15]。以我國(guó)學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評(píng)估為例。學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評(píng)估是地方高校在一系列高等教育規(guī)范文件的指引下,結(jié)合自身實(shí)際辦學(xué)情況及學(xué)位授權(quán)點(diǎn)特殊性綜合制定具有本校特色的學(xué)位授權(quán)點(diǎn)評(píng)估方案,進(jìn)而強(qiáng)化常態(tài)性內(nèi)部質(zhì)量的過(guò)程[16]。這凸顯出學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評(píng)估工作具有以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和高校特色辦學(xué)目標(biāo)相結(jié)合的鮮明特征,在評(píng)估工作推進(jìn)過(guò)程中,高校特色和辦學(xué)自主權(quán)得到最大程度的保障,實(shí)現(xiàn)了學(xué)科條件保障與人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的統(tǒng)一[17]。總之,高等教育評(píng)估在某種程度上改變了政府集中計(jì)劃、直接管理高校的辦學(xué)體制,使高校辦學(xué)自主權(quán)得以落實(shí),對(duì)促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展具有重要作用。

(三)高等教育評(píng)估輔助政府調(diào)控教育資源實(shí)現(xiàn)教育效益“內(nèi)涵式”提升

高等教育內(nèi)涵式發(fā)展是一個(gè)具有歷史性的概念,其發(fā)展歷程可概括為兩個(gè)階段,第一階段的發(fā)展聚焦于擴(kuò)大高等教育的規(guī)模;第二階段是以提升高等教育質(zhì)量為內(nèi)核的發(fā)展[7]。當(dāng)下我國(guó)高等教育發(fā)展與高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的第二階段相契合,即以提升教育質(zhì)量為核心目標(biāo)。我國(guó)高等教育毛入學(xué)率的持續(xù)增長(zhǎng)[18],需要國(guó)家為高等教育增加人力、物力以及財(cái)力資源的供給。相對(duì)于世界發(fā)達(dá)國(guó)家而言,我國(guó)高等教育尚不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所帶來(lái)的人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育的強(qiáng)烈需求[6]。為協(xié)調(diào)高等教育資源有限性與人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)高等教育需求,需要政府這一掌握社會(huì)公共資源配置權(quán)的主體綜合考量各種要素,將主要的教育資源投入辦學(xué)社會(huì)價(jià)值更高的高校,實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)效益最大化,以更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、維護(hù)全體國(guó)民利益。高等教育資源的調(diào)配與國(guó)家利益、國(guó)民利益、社會(huì)公平正義密切相關(guān),亦與高等教育內(nèi)涵式發(fā)展緊密相連。

高等教育評(píng)估兼具價(jià)值判斷與價(jià)值發(fā)現(xiàn)兩種功能。在進(jìn)行評(píng)估時(shí),評(píng)估主體不僅將高等教育活動(dòng)作為客體進(jìn)行獨(dú)立考察,同時(shí)綜合社會(huì)整體與公眾個(gè)體對(duì)高等教育的不同需求,詳細(xì)剖析它們之間的價(jià)值關(guān)系,從而清晰地把握高等教育活動(dòng)的未來(lái)走向[19]。政府期望通過(guò)高等教育評(píng)估實(shí)現(xiàn)兩種效果:一是根據(jù)教育評(píng)估的整體結(jié)果調(diào)整財(cái)政投入比例,分批次地發(fā)展類型多樣的地方院校。二是依據(jù)具體評(píng)估結(jié)果針對(duì)性地投入資源,支持同一高校內(nèi)部分優(yōu)勢(shì)學(xué)科的重點(diǎn)發(fā)展。此外,政府可通過(guò)高等教育評(píng)估結(jié)果調(diào)整教育資源的投入方式實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的辦學(xué)激勵(lì)。辦校成果豐碩的學(xué)校可獲得榮譽(yù)與資源傾斜支持,辦得不好的學(xué)校要進(jìn)行整頓以至停辦[20]。這是政府通過(guò)高等教育評(píng)估調(diào)控教育資源,實(shí)現(xiàn)教育效益“內(nèi)涵式”提升的典型體現(xiàn)。

二、以高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的要求審視高等教育評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境

以高質(zhì)量為核心導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)高等教育內(nèi)生性、特色性、法治化發(fā)展是新形勢(shì)下高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的基本特征。從應(yīng)然層面看,高等教育評(píng)估本應(yīng)成為高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的絕佳助力,然而,當(dāng)前高等教育評(píng)估仍存在量化評(píng)估模式與內(nèi)涵式發(fā)展高質(zhì)量評(píng)估的要求錯(cuò)位、評(píng)估忽視內(nèi)源性需求、評(píng)估模式單一化、評(píng)估法律規(guī)范滯后等現(xiàn)實(shí)困境亟待解決。

(一)高等教育量化評(píng)估模式與高質(zhì)量評(píng)估的要求錯(cuò)位

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)了教育事業(yè)的跨越式發(fā)展,目前正在進(jìn)入一個(gè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、質(zhì)的提升和內(nèi)涵發(fā)展的新階段[21]。建設(shè)高質(zhì)量教育體系意味著高等教育系統(tǒng)的各方面和全過(guò)程都需要更高質(zhì)量、更加有機(jī)地銜接。一方面,建設(shè)高質(zhì)量的高等教育體系是新時(shí)期高等教育的建設(shè)目標(biāo),也是內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)在要求和客觀需要。另一方面,“高等教育體系”突出了“教育體系”在高等教育事業(yè)中的特殊價(jià)值,是新發(fā)展理念和系統(tǒng)觀念在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn),折射出高等教育目標(biāo)的進(jìn)階與高等教育理念的升華[22],反映了包括高等教育評(píng)估在內(nèi)的高等教育活動(dòng)的整體性特征。

“扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向”是《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)的明確要求,是新時(shí)代高質(zhì)量評(píng)估的發(fā)展方向。隨著我國(guó)高等教育活動(dòng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,早期依據(jù)高等教育高速增長(zhǎng)趨勢(shì)所設(shè)計(jì)的量化評(píng)估模式難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段的高質(zhì)量評(píng)估需求。這一轉(zhuǎn)型意味高等教育評(píng)估從關(guān)注發(fā)展的效率轉(zhuǎn)移至發(fā)展的質(zhì)量,從關(guān)注發(fā)展的結(jié)果轉(zhuǎn)向關(guān)注發(fā)展的過(guò)程,從關(guān)注高等教育機(jī)構(gòu)的“大而全”轉(zhuǎn)移至高等教育系統(tǒng)的“優(yōu)而新”。在高等教育評(píng)估的實(shí)踐中,量化的評(píng)估指標(biāo)不是在促進(jìn)高等教育發(fā)展,而是在“規(guī)訓(xùn)”和“宰制”高等教育發(fā)展[23]。這顯然無(wú)法達(dá)致高質(zhì)量評(píng)估的要求。

(二)高等教育評(píng)估忽視內(nèi)源性需求致使高等教育偏離本位

在推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的新時(shí)代,高等教育改革需聚焦高等教育內(nèi)生性發(fā)展,厘清高等教育本質(zhì),促使高等教育向應(yīng)然狀態(tài)回歸。內(nèi)生性發(fā)展是一種依循事物內(nèi)在邏輯,通過(guò)事物內(nèi)部因素驅(qū)動(dòng)發(fā)展的模式。這表明高等教育內(nèi)生性發(fā)展需要將高等教育從經(jīng)濟(jì)等外在屬性中解放出來(lái),回歸并堅(jiān)守學(xué)術(shù)屬性;意味著高校的職能將從以往遠(yuǎn)離于人才培養(yǎng)的研究和服務(wù)回歸到人才培養(yǎng)本身;意味著大學(xué)教育將回歸發(fā)現(xiàn)性和發(fā)展性;意味著高等教育管理將從過(guò)往的行政化狀態(tài)重回自由、自立與自主狀態(tài)[12]。實(shí)現(xiàn)高等教育的內(nèi)生性發(fā)展必須給予高校充分自主權(quán),使其依據(jù)高等教育自身規(guī)律進(jìn)行運(yùn)行發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的過(guò)程中,高等教育發(fā)揮著重要作用,無(wú)論是社會(huì)服務(wù)還是科學(xué)研究均須借由人才培養(yǎng)實(shí)現(xiàn)。人才培養(yǎng)的實(shí)現(xiàn)則需要高等教育以自身的發(fā)展與培養(yǎng)需求為中心,制定教育活動(dòng)實(shí)施方案與教育成果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)高等教育快速增長(zhǎng)時(shí)期,政府是高等教育評(píng)估模式的核心主體。在這種模式運(yùn)行過(guò)程中,政府是高校辦學(xué)的管理者、監(jiān)督者,其在高等教育評(píng)估的權(quán)力、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。不可否認(rèn),這種由政府主導(dǎo)的由外而內(nèi)、自上而下的質(zhì)量保障路徑快速推進(jìn)了高等教育的發(fā)展。但是,在此種評(píng)估運(yùn)行模式下,評(píng)估結(jié)果與政府資源掛鉤的特征極易引發(fā)政府將辦學(xué)意志和質(zhì)量需求強(qiáng)加給高校的現(xiàn)象[24]。此時(shí),高校成為被評(píng)估的對(duì)象,為了獲取最大的辦學(xué)利益不得不迎合政府評(píng)估方案和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,而沒(méi)有從自身?xiàng)l件和自身特點(diǎn)出發(fā),忽視了自身的內(nèi)源性需求,阻礙了高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的進(jìn)程。

(三)高等教育評(píng)估模式單一化引發(fā)高校發(fā)展同質(zhì)化風(fēng)險(xiǎn)

高等教育的內(nèi)涵性主要體現(xiàn)為大學(xué)的特色化發(fā)展。若高校缺乏特色或者特色不鮮明,便無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展[25]。所謂“特色”是指事物所獨(dú)有的,將其與另一事物區(qū)別開(kāi)來(lái)的顯著特征。學(xué)校的發(fā)展特色是學(xué)校作為服務(wù)主體提供的個(gè)性教育服務(wù),這需要學(xué)校立足本校歷史傳統(tǒng),綜合考量高校現(xiàn)實(shí)狀況,聚焦學(xué)生發(fā)展需求,不斷挖掘自身優(yōu)勢(shì)資源[26]。引導(dǎo)高校特色發(fā)展應(yīng)從建立、完善高校分類發(fā)展的政策體系入手,幫助高校科學(xué)定位。針對(duì)高校具體情況分類發(fā)展能夠引導(dǎo)不同層次和領(lǐng)域的高校形成自身特色與風(fēng)格,實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)地方高等院校的分類發(fā)展能夠助力高校提升適應(yīng)力和競(jìng)爭(zhēng)力。將高校分類發(fā)展落到實(shí)處需要對(duì)分類發(fā)展進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)估、分類評(píng)估。如《第五輪學(xué)科評(píng)估工作方案》明確提出,以“突出特色,體現(xiàn)優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)不同學(xué)科分類評(píng)價(jià)”。在綜合不同類型與層次的高校的辦學(xué)定位與特色的基礎(chǔ)上制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),能夠精準(zhǔn)識(shí)別高校的實(shí)際辦學(xué)情況,有效提升高校分類發(fā)展的積極性。隨著我國(guó)高等教育規(guī)模的擴(kuò)張,多數(shù)高校存在辦學(xué)規(guī)模求大、專業(yè)設(shè)置求全的不良趨向,這導(dǎo)致行業(yè)特色型高校的特色專業(yè)被稀釋,高校之間同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重,嚴(yán)重浪費(fèi)了我國(guó)高等教育資源[27]。造成高校同質(zhì)化的主要原因是,現(xiàn)行高校的考評(píng)模式與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題[28]。盡管實(shí)施高校分類評(píng)價(jià)、分類管理、分類評(píng)估被視為是我國(guó)高等教育評(píng)估進(jìn)入普及化發(fā)展的時(shí)代新特征,但分類評(píng)估的落實(shí)情況不佳。若教育評(píng)估陷入指標(biāo)績(jī)效與量化考核的窠臼,將導(dǎo)致高等教育發(fā)展模式的同質(zhì)化或空心化[29],這與高校特色發(fā)展目標(biāo)背道而馳。

(四)高等教育評(píng)估規(guī)范滯后制約高等教育評(píng)估實(shí)質(zhì)發(fā)展

在高等教育領(lǐng)域,全面依法治國(guó)理念及其目標(biāo)被具體化為依法治教與依法治校。當(dāng)前,我國(guó)高等教育正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期,變革與發(fā)展交織、問(wèn)題與矛盾并存,辦學(xué)治理領(lǐng)域內(nèi)的主體關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象層出不窮,如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效內(nèi)涵式發(fā)展是不容回避的問(wèn)題[30]。在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的新時(shí)期,需要融合法治思維和法治方式的法治化建設(shè)路徑,深化高等教育改革,匡正教育法治發(fā)展方向的管理理念,切實(shí)有效解決教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新型矛盾,直面高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的訴求。

高等教育評(píng)估法治是依法治教基本理念在高等教育評(píng)估工作中的直接體現(xiàn)。隨著高等教育事業(yè)快速發(fā)展,高等教育評(píng)估工作遇到了評(píng)估主體多元化、評(píng)估范圍擴(kuò)張化等一系列新情況,這對(duì)高等教育評(píng)估法律制度提出了更高的適用要求。頒行于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》中的許多法律規(guī)定已然無(wú)法回應(yīng)我國(guó)高校教育評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的諸多新問(wèn)題[31]。高等教育評(píng)估作為高等教育治理的重要抓手和衡量高等教育建設(shè)成效的重要機(jī)制,其在制度設(shè)計(jì)、程序設(shè)置、主觀評(píng)價(jià)及數(shù)據(jù)監(jiān)管等方面存在的缺失與不足,已經(jīng)成為限制我國(guó)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的鐐銬。

三、完善高等教育評(píng)估建設(shè)路徑實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展

作為高等教育治理體系的重要組成部分,高等教育評(píng)估需要立足高等教育內(nèi)涵式發(fā)展這一時(shí)代新需求,直面當(dāng)前評(píng)估模式單一化、法治化程度有待提升等問(wèn)題,從評(píng)估模式的選擇、評(píng)估方式的完善、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)容等方面完善高等教育評(píng)估建設(shè)路徑。

(一)以“量化評(píng)估”補(bǔ)強(qiáng)“質(zhì)性評(píng)估”實(shí)現(xiàn)高等教育高質(zhì)量評(píng)估

實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展所要求的高質(zhì)量教育評(píng)估,需要與時(shí)俱進(jìn),能動(dòng)反饋高等教育發(fā)展的要求,完成高等教育評(píng)估從適應(yīng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展到引領(lǐng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。就高等教育評(píng)估模式的選擇問(wèn)題,學(xué)界存在量化評(píng)估、質(zhì)性評(píng)估、量化評(píng)估與質(zhì)性評(píng)估結(jié)合等觀點(diǎn)。顯然,單一評(píng)估模式已然無(wú)法應(yīng)對(duì)不斷變化的教育發(fā)展現(xiàn)狀,故此處僅討論綜合模式即量化評(píng)估與質(zhì)性評(píng)估結(jié)合模式的優(yōu)化問(wèn)題。量化評(píng)估因其具有的可視化、便捷化等優(yōu)勢(shì)迅速占領(lǐng)高等教育評(píng)估模式的高地,這在綜合評(píng)估模式中也不例外。不可否認(rèn),高等教育本身的復(fù)雜性以及高等教育實(shí)際效果的滯后性,需要適度、有限、恰當(dāng)?shù)牧炕u(píng)估,但量化評(píng)估只能呈現(xiàn)出高等教育質(zhì)量“量”的一面而非全部。在綜合評(píng)估模式的內(nèi)部,質(zhì)性評(píng)估與量化評(píng)估的地位分配需要進(jìn)一步討論。既有觀點(diǎn)更多偏向于由量化評(píng)估作為主導(dǎo),在無(wú)法進(jìn)行量化評(píng)估的場(chǎng)合輔以質(zhì)性評(píng)估,而質(zhì)性評(píng)估的方式則是采用數(shù)字化[32],這種做法無(wú)異于單一的量化評(píng)估。相較而言,質(zhì)性評(píng)價(jià)更加重視過(guò)程性因素對(duì)高等教育發(fā)展所發(fā)揮的作用,典型的過(guò)程性因素如評(píng)價(jià)主體的多元性、交互性以及發(fā)展性[27]。量化評(píng)估和質(zhì)性評(píng)價(jià)是互補(bǔ)的,質(zhì)性評(píng)價(jià)能夠彌補(bǔ)量化評(píng)估的機(jī)械化、外在化,而量化評(píng)估可以抑制質(zhì)性評(píng)價(jià)的恣意,兩者的有機(jī)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量評(píng)估的基礎(chǔ)。在未來(lái)的高等教育評(píng)估過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)更多實(shí)行質(zhì)性評(píng)估并借此發(fā)現(xiàn)高等教育發(fā)展過(guò)程中各要素間的邏輯關(guān)系,在更多階段形成“量化評(píng)估”補(bǔ)強(qiáng)“質(zhì)性評(píng)估”的綜合模式,并繼續(xù)完善各評(píng)估模式。

在質(zhì)性評(píng)估層面,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動(dòng)高等教育評(píng)估縱深化發(fā)展,引導(dǎo)其向職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。高等教育在整個(gè)國(guó)民教育體系中居于頂端位置,其職能是評(píng)判既有知識(shí)與現(xiàn)象,擴(kuò)展全新研究領(lǐng)域,挖掘更加深刻的知識(shí)[33]?？梢哉f(shuō),高等教育本身是一個(gè)學(xué)術(shù)系統(tǒng),學(xué)術(shù)本身所具有的不確定性、高深性使高等教育效果的判斷具有更大的復(fù)雜性。因而,必須提升評(píng)估隊(duì)伍的專業(yè)化水平,一方面,讓受過(guò)學(xué)術(shù)訓(xùn)練、從事過(guò)高等教育工作的專業(yè)人員做專業(yè)判斷,才能使評(píng)估具有公信力;另一方面,提高專家遴選標(biāo)準(zhǔn),建立評(píng)估專家培訓(xùn)機(jī)制,實(shí)行專家評(píng)價(jià)與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,對(duì)違反紀(jì)律、能力不足、專業(yè)性不強(qiáng)的專家及時(shí)予以淘汰。

在量化評(píng)估方面,應(yīng)利用信息技術(shù)全面賦能高等教育評(píng)估,實(shí)現(xiàn)智能教育評(píng)估。加強(qiáng)信息技術(shù)在高等教育評(píng)估中的應(yīng)用是新時(shí)代高等教育高質(zhì)量發(fā)展的基本要求,也是減輕學(xué)校和專家負(fù)擔(dān),提升高等教育評(píng)估效能的重要措施?！犊傮w方案》中就明確提出要“創(chuàng)新評(píng)價(jià)水平”“充分利用信息技術(shù)”。將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)應(yīng)用于高等教育領(lǐng)域,持續(xù)賦能高等教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)國(guó)家數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè),促使高等教育評(píng)估所需信息全面上網(wǎng),是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量評(píng)估的重要基礎(chǔ)措施。

(二)堅(jiān)持“政府宏觀把控、高校協(xié)調(diào)落實(shí)”的高等教育評(píng)估方式

高等教育評(píng)估包括以政府和社會(huì)組織為主體的外部評(píng)估和以高等學(xué)校為主體的內(nèi)部評(píng)估。外部評(píng)估旨在監(jiān)督把控高校的辦學(xué)水平與教育質(zhì)量。內(nèi)部評(píng)估是高校的自我評(píng)估,主要是高校檢視其與院系、教職工、學(xué)生等內(nèi)部利益相關(guān)者關(guān)系的制度安排。高等教育的內(nèi)部和外部評(píng)估通過(guò)高校統(tǒng)一起來(lái),既是政府和社會(huì)評(píng)估的對(duì)象,也是評(píng)估的主體。完善高等教育評(píng)估建設(shè)路徑,推動(dòng)高等教育發(fā)展,必須增強(qiáng)高校的評(píng)估主體地位?？v觀高等教育評(píng)估政策的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn),作為高等教育評(píng)估活動(dòng)中主體之一的政府一直居于主導(dǎo)地位,高等教育評(píng)估活動(dòng)一直伴隨著行政管理色彩。盡管頂層設(shè)計(jì)層面一直強(qiáng)調(diào)高等教育評(píng)估活動(dòng)的去行政化,但始終無(wú)法真正擺脫這一困局。因此,若要實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展與增強(qiáng)高校在教育評(píng)估活動(dòng)中的自主性,必須堅(jiān)持“政府宏觀把控、高校協(xié)調(diào)落實(shí)”的高等教育評(píng)估方式。

所謂政府宏觀把控高等教育評(píng)估活動(dòng),是指政府通過(guò)讓渡評(píng)估權(quán)的方式,完成其從具體活動(dòng)參與者到整體活動(dòng)的引導(dǎo)者的轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)Ω叩冉逃u(píng)估的宏觀管理、監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù),通過(guò)行政委托或者購(gòu)買公共服務(wù)的方式將評(píng)估的具體事項(xiàng)移交給專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu),而不再直接開(kāi)展具體的評(píng)估活動(dòng)。高校協(xié)調(diào)落實(shí)高等教育評(píng)估的重點(diǎn)在于強(qiáng)化高校作為評(píng)估主體的意識(shí)。一方面,要落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán),明確劃分高校在高等教育評(píng)估中權(quán)責(zé),構(gòu)建評(píng)估機(jī)構(gòu)和高校之間平等的合作伙伴關(guān)系,建立自我激勵(lì)和約束機(jī)制,促使高校從“要我評(píng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙u(píng)”。高校要通過(guò)實(shí)施自我評(píng)估,改進(jìn)教育工作、改善教育管理,不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和科學(xué)研究水準(zhǔn),自覺(jué)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要。另一方面,要加強(qiáng)師生的主體觀念,建立師生參與高等教育評(píng)估的機(jī)制。在高等教育評(píng)估過(guò)程中,高校師生的身份具有多面性,他們既是高等教育服務(wù)的使用者、參與者、共同生產(chǎn)者,也是高等教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)者、改進(jìn)者和監(jiān)督者[34]。此外,高校應(yīng)充分聽(tīng)取政府和社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議,主動(dòng)調(diào)整辦學(xué)定位和方向。

(三)建立融合高校特色的彈性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)破除高校發(fā)展同質(zhì)化風(fēng)險(xiǎn)

因應(yīng)高等教育多樣化發(fā)展需要,高校必須因地、因時(shí)、因校制宜,結(jié)合自身歷史傳統(tǒng)和實(shí)際需要出發(fā),深化高等教育評(píng)估分類改革,引導(dǎo)高校辦出特色、增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力[35]。制定科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估分類的關(guān)鍵。為發(fā)揮評(píng)估指揮棒的作用,引導(dǎo)不同類型和層次的高校分類發(fā)展、持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展,需要注意如下問(wèn)題:一是制定依據(jù)上既要遵循教育法律規(guī)范對(duì)高等教育質(zhì)量的底線要求,又要尊重高等教育規(guī)律,尊重高校辦學(xué)自主權(quán)和階段發(fā)展特色,為高校提供更為廣闊的辦學(xué)空間。二是制定程序應(yīng)符合客觀正義的要求。在保證利益相關(guān)主體充分參與的基礎(chǔ)上,保持標(biāo)準(zhǔn)形成過(guò)程的公開(kāi)與透明。三是遵循區(qū)分性原則。譬如制定學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)當(dāng)區(qū)分研究型學(xué)位點(diǎn)和應(yīng)用型學(xué)位點(diǎn)、人文社科類學(xué)位點(diǎn)和理工科類學(xué)位點(diǎn)、博士學(xué)位點(diǎn)和碩士學(xué)位點(diǎn)、新興學(xué)位點(diǎn)和辦學(xué)歷史較長(zhǎng)的學(xué)位點(diǎn)等。

需要明確的是,高等教育評(píng)估必然會(huì)產(chǎn)生趨同現(xiàn)象,各高校圍繞評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展必然會(huì)喪失一部分個(gè)性。應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題的思路可在一定程度上鏡鑒域外,如歐洲高等教育保障協(xié)會(huì)為應(yīng)對(duì)在線教育質(zhì)量危機(jī),于2019年發(fā)布了《歐洲在線教育質(zhì)量保障評(píng)估框架》(FQAEA),其中便提及了平衡高校特色發(fā)展與質(zhì)量要求的評(píng)估最低標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)僅僅要求能夠觀測(cè)到的技術(shù)與行為,對(duì)細(xì)節(jié)要求則大量留白,為高校依據(jù)自身特色設(shè)定符合自身發(fā)展的在線教育評(píng)估體系創(chuàng)造條件[36]?？梢?jiàn),設(shè)定具有開(kāi)放性的彈性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更能夠兼顧保障高等教育質(zhì)量與高校特色化發(fā)展,所謂彈性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是指設(shè)定高等教育辦學(xué)的基本條件與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),在此基礎(chǔ)之上的評(píng)估指標(biāo)與要求可以依據(jù)高校不同類型、學(xué)科區(qū)分設(shè)定。

(四)實(shí)體約束與程序公開(kāi)雙維并進(jìn)保障高等教育評(píng)估法治化運(yùn)行

實(shí)現(xiàn)高等教育評(píng)估的法治化運(yùn)行,可以從實(shí)體和程序兩個(gè)維度推進(jìn)。在實(shí)體層面,需要健全高等教育評(píng)估法律制度。法律制度是保障高等教育評(píng)估依法運(yùn)行的重要舉措。高等教育評(píng)估的內(nèi)外部關(guān)系、評(píng)估權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)和模式、各利益相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)等都需要高等教育評(píng)估法律制度加以規(guī)范和約束?；诹⒎夹g(shù)和時(shí)效的現(xiàn)實(shí)考量,當(dāng)前可以考慮通過(guò)行政法規(guī)的形式出臺(tái)《高等教育評(píng)估條例》,明晰高等教育評(píng)估的法律地位?！陡叩冉逃u(píng)估條例》向上可以承接《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等基本教育法律的內(nèi)在意涵,向下能夠指引高等教育評(píng)估暫行規(guī)定、實(shí)施細(xì)則等操作規(guī)則的方向,使高等教育評(píng)估在法治軌道上順暢運(yùn)行。在程序?qū)用?應(yīng)通過(guò)程序公開(kāi)限制權(quán)力主體恣意評(píng)估。一是評(píng)估信息公開(kāi)制度。公開(kāi)評(píng)估信息作為高等教育評(píng)估工作的基本原則,與高校及相關(guān)利益群體的知情權(quán)緊密相關(guān)。評(píng)估指標(biāo)體系、參評(píng)信息、專家遴選及評(píng)議規(guī)則、評(píng)估結(jié)果等公開(kāi),既是監(jiān)督高校的辦學(xué)行為也是規(guī)范評(píng)估權(quán)力運(yùn)行。二是聽(tīng)取參評(píng)高校的意見(jiàn)。一方面,高等教育評(píng)估的工作方案、指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重分配等事項(xiàng)應(yīng)召開(kāi)座談會(huì)、咨詢會(huì)、論證會(huì)等方式廣泛聽(tīng)取高校及相關(guān)專家的意見(jiàn)。另一方面,應(yīng)賦予高校陳述、申辯的權(quán)利以救濟(jì)高校可能面臨的不利評(píng)估決定。三是建立評(píng)估糾紛解決機(jī)制。高等教育評(píng)估權(quán)作為一種行政權(quán)力[37],在行使過(guò)程中存在濫用的可能,因而應(yīng)當(dāng)賦予參評(píng)高校因評(píng)估而受侵害的合法權(quán)益獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。