楊 洋，李 哲，韓軍徽

(中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

0 引言

舉國(guó)體制是利用國(guó)家力量動(dòng)員規(guī)模性資源、實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的一種任務(wù)組織方式和體制機(jī)制安排。從這一視角看，無(wú)論是古埃及的金字塔還是我國(guó)秦代的萬(wàn)里長(zhǎng)城，其建造過(guò)程都有舉國(guó)體制的身影。二戰(zhàn)以來(lái)，舉國(guó)體制更是被廣泛應(yīng)用于重大科技項(xiàng)目與工程，實(shí)現(xiàn)重大科技突破和趕超[1-3]。美國(guó)的“曼哈頓計(jì)劃”“阿波羅計(jì)劃”“SEMATECH”、歐洲的“伽利略計(jì)劃”以及日本的超大規(guī)模集成電路計(jì)劃(“VLSI計(jì)劃”)，都是在具體的政治環(huán)境和體制機(jī)制下運(yùn)用舉國(guó)體制開(kāi)展重大科技任務(wù)的典型案例[4]。新中國(guó)成立后的“兩彈一星”[3]、高速鐵路[5]、載人航天[6]、大飛機(jī)[7]、新冠疫苗攻關(guān)[8]等也是在不同時(shí)期、不同領(lǐng)域運(yùn)用舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的具體體現(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，面對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，以及國(guó)防安全、產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全等對(duì)科技創(chuàng)新的迫切需求，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下充分發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，成為我國(guó)深入推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。進(jìn)入新發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)成為我國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略支撐和必然要求。為此，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制。

2022年9月，中央深改委第二十七次會(huì)議指出要健全關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制，把政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量、優(yōu)化機(jī)制、協(xié)同攻關(guān)。黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)要健全新型舉國(guó)體制，堅(jiān)決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。至此，科技自立自強(qiáng)背景下的新型舉國(guó)體制不僅是我國(guó)科技創(chuàng)新治理的重要實(shí)踐內(nèi)容，也是亟需學(xué)術(shù)研究不斷深入和拓展的領(lǐng)域。

1 圍繞舉國(guó)體制與新型舉國(guó)體制取得的重要共識(shí)

近年來(lái)，圍繞科技創(chuàng)新領(lǐng)域舉國(guó)體制的研究迅速豐富，并取得一些重要共識(shí)，為深入理解舉國(guó)體制、推進(jìn)相關(guān)科技治理提供了參考。這些重要共識(shí)主要集中在以下四個(gè)方面。

第一，舉國(guó)體制不能與計(jì)劃體制畫(huà)等號(hào)。科技政策可分為“使命導(dǎo)向型”和“擴(kuò)散導(dǎo)向型”兩類，使命導(dǎo)向型政策主要是面向國(guó)家重大戰(zhàn)略需求進(jìn)行創(chuàng)新突破[9]。使命導(dǎo)向型創(chuàng)新是一種超越市場(chǎng)失靈或系統(tǒng)失靈的新職能，需要長(zhǎng)期的戰(zhàn)略投資和旨在創(chuàng)造和塑造市場(chǎng)的公共政策框架[10-13]。舉國(guó)體制就是一種使命型創(chuàng)新，從二戰(zhàn)時(shí)期蘇聯(lián)的“動(dòng)員式”科研管理和運(yùn)行模式[1]到美國(guó)的曼哈頓工程，再到后來(lái)的阿波羅登月計(jì)劃，乃至長(zhǎng)期在美國(guó)運(yùn)行的DARPA都是舉國(guó)體制的重要表現(xiàn)[3]。因此，本質(zhì)上舉國(guó)體制是一種任務(wù)體制，無(wú)關(guān)社會(huì)主義制度或資本主義制度，無(wú)關(guān)計(jì)劃體制或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，只是與完成重大任務(wù)的需要有關(guān)[3]，不能因?yàn)榕e國(guó)體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的重要實(shí)施，就簡(jiǎn)單地將舉國(guó)體制等同于計(jì)劃體制[14]。

第二，舉國(guó)體制有不同的細(xì)分模式。根據(jù)政治體制、市場(chǎng)條件、技術(shù)或產(chǎn)品特征，以及任務(wù)特征等因素，舉國(guó)體制可以有不同的具體表現(xiàn)形式和組織模式。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，科技創(chuàng)新舉國(guó)體制的實(shí)踐應(yīng)用圍繞資源配置主體的公私關(guān)系理論形成三大模式，分別為以美國(guó)曼哈頓計(jì)劃和阿波羅計(jì)劃為代表的國(guó)家全面主導(dǎo)模式，以歐洲伽利略計(jì)劃為代表的公私合營(yíng)模式，以及以日本和美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)為代表的公私聯(lián)盟模式[4，15]。具體到關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，根據(jù)任務(wù)特征可劃分為面向應(yīng)急攻關(guān)的組織模式、基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式和以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式[16]；根據(jù)本國(guó)與國(guó)外的技術(shù)差距[17]以及技術(shù)本身發(fā)展規(guī)律[18]，構(gòu)建以政府為核心的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)組織方式、科研院所為創(chuàng)新主體的放權(quán)型產(chǎn)學(xué)研合作模式、大企業(yè)與數(shù)字化平臺(tái)主導(dǎo)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式的研發(fā)模式。

第三，新型舉國(guó)體制具有重要新特征。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“兩彈一星”的原有舉國(guó)體制相比，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國(guó)體制在政府作用、項(xiàng)目組織方式和項(xiàng)目性質(zhì)等方面表現(xiàn)出新特征。主要表現(xiàn)為資源配置方式從行政配置資源為主到市場(chǎng)配置資源為主、從產(chǎn)品導(dǎo)向到商品導(dǎo)向、從注重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)到注重制度設(shè)計(jì)[19]；另外，還表現(xiàn)出更加注重有效市場(chǎng)和有為政府的有機(jī)結(jié)合、更加依賴國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、更加具有全球性、更加聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)等趨勢(shì)性特征[20]。

第四，實(shí)施新型舉國(guó)體制具有風(fēng)險(xiǎn)。雖然舉國(guó)體制是實(shí)施重大科技任務(wù)、取得重要科技突破的有效模式，但構(gòu)建新型舉國(guó)體制不僅要在統(tǒng)一目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新資源的高度集中和高效配置，還要實(shí)現(xiàn)政軍產(chǎn)學(xué)研用多方聯(lián)動(dòng)和協(xié)同攻關(guān)。在這一過(guò)程中，資源高度傾斜、既得利益固化、政府包攬一切、社會(huì)結(jié)構(gòu)原子化，以及向上負(fù)責(zé)的官僚體制剛性造成的高度信息不對(duì)稱和封閉信息自循環(huán)等，都可能對(duì)新型舉國(guó)體制的組織實(shí)施帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)[15]。因此，需要特別注意平衡政府與市場(chǎng)、國(guó)家意志與科學(xué)自主性、行政制度安排與創(chuàng)新內(nèi)生動(dòng)力、頂層設(shè)計(jì)與科技發(fā)展規(guī)律、自主創(chuàng)新與對(duì)外開(kāi)放等的關(guān)系[15，21]。

雖然已有研究對(duì)科技創(chuàng)新的舉國(guó)體制和新型舉國(guó)體制有了較為豐富的研究，并取得了重要共識(shí)，但在舉國(guó)體制的適用范圍等方面認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一[22-23]。同時(shí)，面對(duì)快速變化的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，以及黨和國(guó)家對(duì)健全新型舉國(guó)體制的基本內(nèi)涵、重點(diǎn)需求等方面的研究還不夠深入。例如，雖然部分研究認(rèn)為黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是新型舉國(guó)體制的重要要素，但鮮有研究對(duì)于黨中央提出“加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立權(quán)威的決策指揮體系”等相關(guān)論斷背后的邏輯進(jìn)行研究，也鮮有研究就這些重要判斷提出具體的實(shí)踐思路。因此，本文重點(diǎn)圍繞科技自立自強(qiáng)背景下新型舉國(guó)體制的基本內(nèi)涵、適用范圍和構(gòu)建思路展開(kāi)研究，力圖在上述幾方面豐富已有文獻(xiàn)。

2 新型舉國(guó)體制的基本內(nèi)涵

舉國(guó)體制是舉全國(guó)之力實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的體制機(jī)制安排，美國(guó)在曼哈頓計(jì)劃中首次將該制度運(yùn)用在重大科技項(xiàng)目領(lǐng)域，后來(lái)，美國(guó)阿波羅登月計(jì)劃、歐盟空中客車研發(fā)計(jì)劃、日本超大規(guī)模集成電路計(jì)劃等重大科技項(xiàng)目都一定程度上運(yùn)用了該機(jī)制。中國(guó)的“兩彈一星”、核電、載人航天、高速鐵路、國(guó)家科技重大專項(xiàng)等重大科技項(xiàng)目和工程也是運(yùn)用舉國(guó)體制的典型。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，理解新型舉國(guó)體制的關(guān)鍵應(yīng)同時(shí)抓住兩個(gè)“內(nèi)核”，即“舉國(guó)”這個(gè)原內(nèi)核和“新型”這個(gè)新內(nèi)核，并正確認(rèn)識(shí)這兩個(gè)內(nèi)核的關(guān)系。

第一，“舉國(guó)”的基本要求是國(guó)家利益至上，基本要義是高效決策、統(tǒng)一指揮、形成合力。本質(zhì)上，舉國(guó)體制是一種為保證國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，由國(guó)家行政力量指令性或引導(dǎo)性集中配置資源的制度安排，優(yōu)勢(shì)在于能將有限的資源快速向戰(zhàn)略目標(biāo)動(dòng)員和集中。成功實(shí)施舉國(guó)體制的核心要素是圍繞國(guó)家重大科技攻關(guān)任務(wù)的“最高領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)-前沿科技人才-強(qiáng)力保障機(jī)制”，其中，一個(gè)統(tǒng)御全局的指揮協(xié)調(diào)中心對(duì)科技創(chuàng)新舉國(guó)體制的成敗尤為關(guān)鍵[15]。從“兩彈一星”時(shí)期的“中央專門委員會(huì)”和全國(guó)大協(xié)作機(jī)制，到今天科技重大專項(xiàng)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)都表明：無(wú)論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，沒(méi)有強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力和組織動(dòng)員力，舉國(guó)體制就失去了根基，國(guó)家利益就難以保障，國(guó)家目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

第二，“新型”主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略目標(biāo)、資源配置、成果目標(biāo)、創(chuàng)新主體和制度環(huán)境五方面。一是戰(zhàn)略目標(biāo)多元化，既包括軍事安全，又增加了經(jīng)濟(jì)安全等目標(biāo)；二是資源配置方式多元化，由原來(lái)行政指令式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓c市場(chǎng)相結(jié)合的方式；三是成果目標(biāo)多元化，有不計(jì)代價(jià)的產(chǎn)品導(dǎo)向部署，但更多的是考量投入產(chǎn)出效益的商品導(dǎo)向項(xiàng)目；四是創(chuàng)新主體多元化，除了大學(xué)和科研院所外，企業(yè)逐漸成為重大項(xiàng)目的承擔(dān)主體；五是制度環(huán)境復(fù)雜化，除了受科技管理制度規(guī)制，也與人事、薪酬、國(guó)有資產(chǎn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等領(lǐng)域制度密切相關(guān)。這幾方面轉(zhuǎn)變都是構(gòu)建新型舉國(guó)體制需要思考的重點(diǎn)問(wèn)題。

第三，針對(duì)新特點(diǎn)，新型舉國(guó)體制應(yīng)采取針對(duì)性設(shè)計(jì)。針對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)多元化，需要加強(qiáng)統(tǒng)一決策指揮，確保圍繞核心目標(biāo)形成合力；針對(duì)資源配置多元化，需要探索專門的組織管理流程，既要形成相對(duì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略科技力量，又要充分動(dòng)員全社會(huì)力量；針對(duì)成果目標(biāo)多元化，需要從論證之初就加強(qiáng)與市場(chǎng)銜接，探索邊攻關(guān)、邊應(yīng)用機(jī)制；針對(duì)創(chuàng)新主體多元化，需要按照不同主體的定位、活動(dòng)規(guī)律，分類進(jìn)行考核、激勵(lì)；針對(duì)制度環(huán)境復(fù)雜化，需要圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)加強(qiáng)改革協(xié)調(diào)和政策銜接，破除組織實(shí)施中的制度“腸梗阻”。

第四，做好政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)銜接。政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制銜接，實(shí)際上是政治紀(jì)律、行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和技術(shù)責(zé)任制四種不同機(jī)制的高效協(xié)同。四種機(jī)制各有邊界和限制條件，共同決定新型舉國(guó)體制實(shí)施成效。政治紀(jì)律和行政機(jī)制主要是在宏觀決策、統(tǒng)一指揮、跨部門協(xié)調(diào)、資源統(tǒng)籌方面發(fā)揮作用。市場(chǎng)機(jī)制和技術(shù)責(zé)任制主要是以價(jià)格機(jī)制和委托-代理的責(zé)任機(jī)制激勵(lì)創(chuàng)新主體、配置科技創(chuàng)新資源。

綜上，新型舉國(guó)體制是以國(guó)家利益為最高目標(biāo)，集成社會(huì)主義制度集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效配置資源的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，組織動(dòng)員國(guó)內(nèi)外力量，統(tǒng)籌配置相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)(決策指揮)體系、組織體系和運(yùn)行機(jī)制。運(yùn)用新型舉國(guó)體制是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家利益，直接目標(biāo)是戰(zhàn)略技術(shù)、戰(zhàn)略產(chǎn)品和戰(zhàn)略系統(tǒng)，基本要義是集中力量辦大事，主要內(nèi)容包括決策指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場(chǎng)資源配置以及創(chuàng)新主體激勵(lì)等方面。

3 新型舉國(guó)體制的適用范圍問(wèn)題

目前，雖然多數(shù)研究將新型舉國(guó)體制的運(yùn)用聚焦到關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域，但對(duì)于適用條件與邊界并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)[1，3，23]。新型舉國(guó)體制是一種高效解決問(wèn)題的方式，但可能不是最經(jīng)濟(jì)的方式，也可能會(huì)擠壓市場(chǎng)機(jī)制空間，不利于企業(yè)等創(chuàng)新主體的正常演化發(fā)展。尤其在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈且日益聚焦到科技創(chuàng)新領(lǐng)域的過(guò)程中，任何科技創(chuàng)新問(wèn)題都有可能上升為國(guó)家問(wèn)題，但不是所有的國(guó)家問(wèn)題和科技問(wèn)題都需要?jiǎng)佑眯滦团e國(guó)體制來(lái)解決。

第一，運(yùn)用新型舉國(guó)體制的前提是提出國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)。解決重大科學(xué)技術(shù)問(wèn)題的“客觀需要”并不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)，只有當(dāng)這些問(wèn)題形成對(duì)國(guó)家安全和發(fā)展全局的挑戰(zhàn)時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)提出國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)的需要。國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)可分為戰(zhàn)略性工程產(chǎn)品、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系以及戰(zhàn)略性科技前沿三類。面對(duì)不同類型的任務(wù)，政府與市場(chǎng)的角色不同。戰(zhàn)略性工程產(chǎn)品(如阿波羅登月計(jì)劃、“兩彈一星”、載人航天)與戰(zhàn)略性科技前沿(如國(guó)家量子計(jì)劃)更側(cè)重政府主導(dǎo)力，而戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系(美國(guó)SEMATECH計(jì)劃、中國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān))對(duì)形成政府與市場(chǎng)合力要求更高。

第二，新型舉國(guó)體制主要面向國(guó)家戰(zhàn)略需求明確、僅靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以突破的重大科技任務(wù)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)或自由探索類的前沿基礎(chǔ)研究活動(dòng)一般不宜采用新型舉國(guó)體制來(lái)組織實(shí)施。與“兩彈一星”時(shí)期相比，新型舉國(guó)體制所針對(duì)的技術(shù)處于國(guó)際化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，既面臨研發(fā)積累不足、資源分散等科研管理問(wèn)題，也面臨單位成本高、合格率低、用戶接受度低等處于后發(fā)劣勢(shì)問(wèn)題。如果這些問(wèn)題涉及國(guó)家戰(zhàn)略利益，就需要考慮采用新型舉國(guó)體制。當(dāng)前，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)就是具備上述特征的重點(diǎn)領(lǐng)域。

第三，新型舉國(guó)體制的適用范圍與特征具有時(shí)代性和演化性。在我國(guó)面向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的雙重挑戰(zhàn)背景下，對(duì)新型舉國(guó)體制這種特定制度設(shè)計(jì)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的緊迫性。隨著我國(guó)發(fā)展階段的變化、各類創(chuàng)新主體科技創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升，以及國(guó)際形勢(shì)的緩和，新型舉國(guó)體制的適用范圍應(yīng)逐步縮小，呈現(xiàn)靈活變化的特征。即便是在新型舉國(guó)體制運(yùn)行中，行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制也要根據(jù)形勢(shì)變化、任務(wù)迫切性和復(fù)雜度，實(shí)現(xiàn)因時(shí)制宜、因地制宜的動(dòng)態(tài)調(diào)整與平衡?？梢?jiàn)，新型舉國(guó)體制不是一個(gè)死板的公式，而是一種解決問(wèn)題的思路，要具備靈活性。

4 構(gòu)建和完善新型舉國(guó)體制的基本思路

當(dāng)前，我國(guó)在構(gòu)建和實(shí)施新型舉國(guó)體制方面還存在諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在科技規(guī)劃、重大項(xiàng)目、科技體制改革等方面。這些問(wèn)題的具體表現(xiàn)各不相同，但有著深層次的共性原因，突出表現(xiàn)為工作機(jī)制不完善，職能轉(zhuǎn)變不到位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用沒(méi)有充分發(fā)揮，影響了我國(guó)科技創(chuàng)新的宏觀運(yùn)行效率。一方面，部門間意見(jiàn)難以統(tǒng)一，導(dǎo)致重大項(xiàng)目和重大決策部署推進(jìn)慢、推進(jìn)難。由于科技創(chuàng)新重大事項(xiàng)涉及部門較多，宏觀決策所需條件嚴(yán)格，需部門間達(dá)成一致等條件，導(dǎo)致決策進(jìn)展緩慢。同時(shí)，高層指揮體系較弱甚至欠缺，一些重大決策部署難以快速有效推進(jìn)。例如，對(duì)于組建國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和重組國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等國(guó)家重大決策，各部門有不同的利益訴求和認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致遲遲不能部署實(shí)施。另一方面，改革協(xié)調(diào)不足與政策銜接不暢，導(dǎo)致改革舉措落實(shí)難、落地難。隨著科技體制改革的深入推進(jìn)，科技創(chuàng)新活力進(jìn)一步釋放，但工資總額控制、國(guó)有資產(chǎn)管理、人事管理等與科技創(chuàng)新政策沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同，嚴(yán)重制約了政策效果的發(fā)揮。例如，僅海外人才引進(jìn)問(wèn)題就涉及組織、教育、公安、移民、人社、財(cái)政等多個(gè)部門，看似不起眼的環(huán)節(jié)往往成為人才引進(jìn)難的“卡點(diǎn)”。

構(gòu)建新型舉國(guó)體制是新時(shí)期國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要內(nèi)容，更是提高科技創(chuàng)新治理能力、支撐科技自立自強(qiáng)的必然要求。健全新型舉國(guó)體制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程[15]，要圍繞充分發(fā)揮國(guó)家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用、做好政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)銜接等問(wèn)題展開(kāi)，以系統(tǒng)化思維推進(jìn)相關(guān)改革。

一是強(qiáng)化中央層面的決策指揮體系。高效決策和強(qiáng)有力的統(tǒng)一指揮是新型舉國(guó)體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提。①完善落實(shí)中央決策和部署的相關(guān)制度。將落實(shí)推進(jìn)黨中央重大決策部署作為維護(hù)黨中央權(quán)威的重要內(nèi)容，建立重大決策部署掛牌督辦制度，對(duì)中央關(guān)于科技創(chuàng)新重大決策部署的推進(jìn)與落實(shí)實(shí)施掛牌督辦和問(wèn)責(zé)追責(zé)。②建立強(qiáng)有力的高層指揮動(dòng)員體系。針對(duì)涉及國(guó)家重大戰(zhàn)略利益的科技事項(xiàng)，充分發(fā)揮中央科技委在新型舉國(guó)體制中的職能，強(qiáng)化其在部門協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)、資源調(diào)配等方面的指揮推進(jìn)作用。③建立權(quán)責(zé)對(duì)等的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。不能將跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制停留在協(xié)商議事層面，應(yīng)賦予牽頭部門和主責(zé)部門相應(yīng)的決策權(quán)，進(jìn)一步避免跨部門事項(xiàng)長(zhǎng)期“議而不決”“決而不行”。

二是完善技術(shù)攻關(guān)組織管理體系。①建立新的項(xiàng)目分類機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和類型合理劃分政府與市場(chǎng)權(quán)限，越是接近市場(chǎng)、目標(biāo)明確、技術(shù)路線清晰的項(xiàng)目，越要發(fā)揮市場(chǎng)作用，強(qiáng)化牽頭企業(yè)和戰(zhàn)略用戶在項(xiàng)目凝練、技術(shù)路線調(diào)整等方面的自主權(quán)。越是技術(shù)路線不清晰但存在顛覆性影響的項(xiàng)目，政府越要強(qiáng)化決策指揮，組織好科技界、產(chǎn)業(yè)界等多領(lǐng)域?qū)＜遥餐殕?wèn)題，強(qiáng)化對(duì)人財(cái)物的統(tǒng)籌配置，組織力量聯(lián)合攻關(guān)。②建立權(quán)責(zé)明確的項(xiàng)目組織制度。完善“行政+技術(shù)”兩條線管理模式，建立以技術(shù)專家為核心的技術(shù)負(fù)責(zé)制，賦予技術(shù)負(fù)責(zé)人技術(shù)決策權(quán)和更大的人財(cái)物配置權(quán)，賦予牽頭實(shí)施單位統(tǒng)籌研究項(xiàng)目、集成研究成果的權(quán)力。③嚴(yán)肅項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制。構(gòu)建“白名單”和“黑名單”制度。嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)估，以戰(zhàn)略目標(biāo)是否達(dá)標(biāo)為最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)用戶是否滿意等指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核。根據(jù)考核評(píng)估，建立以人為本的支持方式，推行“白名單”制度和“黑名單”制度。

三是建立適配新型舉國(guó)體制的政策體系。①建立政策“堵點(diǎn)”審查督辦機(jī)制。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目，針對(duì)長(zhǎng)期制約科技創(chuàng)新的人事管理、工資績(jī)效、機(jī)構(gòu)和學(xué)科評(píng)估、人才評(píng)價(jià)激勵(lì)、海外人才引進(jìn)、巡視審計(jì)等方面的政策“堵點(diǎn)”進(jìn)行審查和督辦。②建立地方與央企的考核與免責(zé)機(jī)制。圍繞中央確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)有關(guān)中央企業(yè)、地方“一把手”抓創(chuàng)新的情況進(jìn)行考核，鼓勵(lì)地方政府圍繞重大項(xiàng)目配置人、財(cái)、物，做好后端產(chǎn)業(yè)化承接。同時(shí)，建立科技創(chuàng)新決策免責(zé)制度，鼓勵(lì)中央企業(yè)、地方政府圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等大膽落實(shí)國(guó)家科技體制機(jī)制改革相關(guān)政策文件精神，自下而上探索科技創(chuàng)新的新制度、新機(jī)制、新政策、新舉措。③采取精神與物質(zhì)相結(jié)合的人才激勵(lì)政策。一方面，大力倡導(dǎo)科學(xué)報(bào)國(guó)的科學(xué)家精神，鼓勵(lì)科研人員繼承“兩彈一星”精神，弘揚(yáng)科學(xué)報(bào)國(guó)的光榮傳統(tǒng)，追求真理、勇攀高峰的科學(xué)精神，勇于創(chuàng)新、嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，把個(gè)人理想融入國(guó)家發(fā)展偉業(yè)，弘揚(yáng)老一輩科技工作者“先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)而樂(lè)”的深厚情懷。同時(shí)，在名譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、職業(yè)發(fā)展等方面對(duì)參加重大攻關(guān)任務(wù)的人員優(yōu)先考慮。另一方面，提供符合市場(chǎng)規(guī)律的物質(zhì)保障，按照技術(shù)、知識(shí)等生產(chǎn)要素的市場(chǎng)評(píng)價(jià)支付報(bào)酬，為參與國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目的研發(fā)人員提供生活保障或有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬。針對(duì)海外高層次人才引進(jìn)問(wèn)題，要設(shè)立專門調(diào)研，制定影響高層次人才“引進(jìn)來(lái)”與“留下來(lái)”的問(wèn)題清單，協(xié)調(diào)多部門解決，并推動(dòng)我國(guó)由政府主導(dǎo)的“項(xiàng)目型引才”向“規(guī)則型引才”轉(zhuǎn)變。

四是提升適應(yīng)新型舉國(guó)體制的科技競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)收集分析能力。在中美科技博弈日趨激烈的背景下，新型舉國(guó)體制要具有抵御外部因素導(dǎo)致的重大科技風(fēng)險(xiǎn)的能力，尤其是能夠應(yīng)對(duì)極限情景下的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。要強(qiáng)化對(duì)國(guó)外開(kāi)源與非開(kāi)源情報(bào)的收集分析工作，提升預(yù)判重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊和博弈演進(jìn)趨勢(shì)的能力，及時(shí)完善和調(diào)整新型舉國(guó)體制的適用范圍，提升新型舉國(guó)體制的韌性與彈性。

五是根據(jù)事項(xiàng)輕重緩急和難易程度等因素，建議將探索完善新型舉國(guó)體制的當(dāng)前重點(diǎn)放在決策指揮體系、技術(shù)攻關(guān)組織管理、加強(qiáng)人才激勵(lì)、提升情報(bào)分析能力等方面。同時(shí)，結(jié)合新的中長(zhǎng)期科技規(guī)劃與改革，分階段建立和完善政策“堵點(diǎn)”審查督辦、科技創(chuàng)新考核與免責(zé)等制度。