[摘要]政策作為黨的意志和國家機(jī)關(guān)主張相統(tǒng)一的規(guī)范性內(nèi)涵，在備案審查制度建設(shè)和具體實(shí)踐過程中發(fā)揮自身作用。堅(jiān)持政策在備案審查的定位、明確政策的內(nèi)容規(guī)范和功能規(guī)范性作用，是開展備案審查工作的基礎(chǔ)和前提；專項(xiàng)審查和移送審查方式、政治性審查標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，是政策性規(guī)范內(nèi)容在審查環(huán)節(jié)中的具體體現(xiàn)；備案范圍的寬窄也深受政策的影響。

[關(guān)鍵詞]政策；備案審查；定位；適用

[中圖分類號]DF01? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.03.014

一、備案審查制度下的政策考量

“政策”一詞由于政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科對政策認(rèn)知的方法不同，再加上作為現(xiàn)代法治的社會基礎(chǔ)的利益主體多元化推動政策內(nèi)容的類型化、政策種類的多樣化，其定義頗為復(fù)雜。探討政策在備案審查制度中的關(guān)系，關(guān)鍵是梳理政策的內(nèi)涵。

其一，從形式上講，基于我國獨(dú)特的社會發(fā)展和歷史進(jìn)程，政策是黨和國家機(jī)關(guān)制定的，“中國各級政策制定過程的主導(dǎo)者和控制者是中國共產(chǎn)黨”，[1]“政府即使以自身名義作為或不作為，但決策仍然是各級黨組織”。[2]換言之，“中國共產(chǎn)黨的政策也就是國家政策，這是我國政策的一個(gè)顯著特征?！盵1]

其二，從內(nèi)容上講，政策是“包括黨關(guān)于國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面政策，也是政策中的核心部分，但不包括黨內(nèi)法規(guī)”[3]。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)“是調(diào)整黨組織自身的各種關(guān)系的政策……只適用于黨內(nèi)……對黨外其他組織和個(gè)人就沒有約束力”[4]。

因此，在備案審查制度下，政策必是黨和政府在開創(chuàng)備案審查工作新局面中制定的各類政策，既有備案審查政策，如2015年出臺《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的意見》提出“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”；也有經(jīng)濟(jì)、社會、政治等方面的為實(shí)現(xiàn)備案審查的功能而形成的一系列方針、政策，如十九屆五中全會提到“優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性”政策。

二、政策在備案審查中的定位

政策在備案審查的定位，即其在備案審查制度中的地位，直接影響到備案審查制度建設(shè)能否完善、備案審查工作能否有序深入推進(jìn)、備案審查能力水平能否提高。就政策在備案審查制度中的定位，從兩個(gè)維度進(jìn)行闡釋：

（一）第一個(gè)維度——內(nèi)容定位

“任何一項(xiàng)法律的創(chuàng)制都具有一定的政策背景，都要受到執(zhí)政黨的政策影響?！盵5]規(guī)范性文件備案審查制度確立過程就是關(guān)于黨的“依法治國”“建設(shè)社會主義法治國家”等路線、方針、政策得到貫徹落實(shí)的必然結(jié)果?？梢哉f，政策已經(jīng)成為備案審查制度的一種背景規(guī)范。政策和備案審查制度不是對抗關(guān)系，而是可以并存的，政策性內(nèi)容對備案審查具體法律規(guī)定起著規(guī)范性作用。政策自身具有靈活性、前瞻性的特征，通常充任備案審查實(shí)踐的具體精神和靈魂，成為具體審查工作中的論證理由。也就是說，法治條件下的政策性規(guī)范成為實(shí)務(wù)中開展備案審查工作的審查規(guī)范，彰顯了政策在備案審查中的功用和地位。而將政策排斥于備案審查制度之外，將使得備案審查工作的開展失去可操作性，或者說難以取得法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

“在當(dāng)代法治條件下，政策已然成為法治的有機(jī)、內(nèi)在、不可或缺的組成部分?！盵6]依照法治理念，結(jié)合法律體系的形式主義結(jié)構(gòu)，拋棄或者忽視政策在備案審查制度體系的內(nèi)容構(gòu)成是有違法治國家和法治社會的精神；而備案審查制度對政策性規(guī)范的接納，對達(dá)成法治所追求的良法善治狀態(tài)有重要意義。

（二）第二個(gè)維度——功能定位

功能定位本質(zhì)上是政策與法律功能結(jié)構(gòu)關(guān)系在備案審查中的體現(xiàn)，是指政策在備案審查中發(fā)揮的作用性地位。備案審查具體實(shí)踐環(huán)節(jié)是政策的貫徹過程，在推進(jìn)備案審查工作創(chuàng)新發(fā)展的過程中，其獨(dú)特的功能在備案審查中發(fā)揮著導(dǎo)向性規(guī)范作用；必須堅(jiān)持政策作為備案審查的根本指引，通過備案審查充分維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

可以說，政策的功能定位就是將政策貫穿于備案審查的制度和能力建設(shè)全過程：

一方面，推動促進(jìn)備案審查制度建設(shè)。全國人大常委會對備案審查工作作出一系列制度安排，一是建立備案審查工作報(bào)告制度；二是建立和完善備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制；三是建立健全備案審查工作機(jī)制，細(xì)化和完善備案審查工作規(guī)范，規(guī)范備案審查工作程序；四是推動地方各級人大建立健全常委會聽取和審議備案審查工作報(bào)告制度。

另一方面，加強(qiáng)備案審查的能力建設(shè)。備案審查的能力建設(shè)目的是提升備案審查的工作水平、提高備案審查工作的效率、增強(qiáng)備案審查的質(zhì)效，能力建設(shè)從主體建設(shè)和客體建設(shè)兩個(gè)維度展開，前者主要是指加強(qiáng)備案審查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，后者則包括但不限于國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、備案審查信息平臺建設(shè)。

三、政策在備案環(huán)節(jié)的適用

從時(shí)序性和單向性的角度來看，備案是審查的前提，備案范圍的寬窄決定著審查范圍的大小。備案范圍的依據(jù)是否由法律規(guī)定，分為法律規(guī)定備案范圍和非法律規(guī)定備案范圍。

就法律規(guī)定備案范圍而言，人大常委會的備案范圍是行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)等法規(guī)和司法解釋；法律對法規(guī)、司法解釋等法定備案規(guī)范性文件的備案與審查都作了規(guī)定，確立了備案與審查的對應(yīng)關(guān)系，即接受備案的機(jī)關(guān)也有相應(yīng)的審查權(quán)。

對于非法律規(guī)定備案范圍的規(guī)范性文件而言，如國務(wù)院發(fā)布的決定、命令，法律沒有規(guī)定要求制定機(jī)關(guān)向人大常委會備案，雖然這類規(guī)范性文件不屬于人大備案審查范圍，但依據(jù)憲法規(guī)定人大常委會有審查權(quán)力并可以行使撤銷權(quán)。正因?yàn)槿绱耍⒆阌诼男泻梅煞ㄒ?guī)賦予的監(jiān)督職責(zé)的視角，2014年黨的十八屆四中全會指出，“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”以及2015年中共中央出臺文件提出“有件必備、有備必審、有審必糾”的要求，這兩個(gè)政策要求人大的備案范圍應(yīng)該納入所有規(guī)范性文件，即要求備案范圍全覆蓋，這是界定規(guī)范性文件備案審查范圍的基本原則。

為貫徹黨中央決策部署，全國人大法工委具體展開備案審查工作堅(jiān)持以之為重點(diǎn)內(nèi)容，一方面堅(jiān)持對法定備案范圍的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，如2017年備案審查工作報(bào)告涉及的10個(gè)案例的審查對象都是地方性法規(guī)和司法解釋；另一方面?zhèn)浒阜秶采w的落實(shí)體現(xiàn)在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》和《備案審查工作辦法》上。

四、政策在審查環(huán)節(jié)的適用

政策在審查環(huán)節(jié)的適用聚焦在審查方式和審查標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)部分。政策在審查工作中的應(yīng)用，直接指向有權(quán)機(jī)關(guān)審查規(guī)范性文件的規(guī)定是否符合政策規(guī)范內(nèi)容要求，即政策在審查環(huán)節(jié)扮演著“裁決者”的作用。

（一）審查方式

移送審查和專項(xiàng)審查是人大常委會備案審查實(shí)踐中發(fā)展創(chuàng)新的一種方式，在這兩種審查方式的“誕生”中，政策發(fā)揮著直接的影響作用。可以說，這兩種審查方式就是政策性規(guī)范內(nèi)容在審查方式中的具體體現(xiàn)：

一方面，移送審查是備案審查工作機(jī)構(gòu)在備案審查工作中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不屬于其審查領(lǐng)域時(shí)將文件移送給有審查權(quán)的機(jī)關(guān)，受移送機(jī)關(guān)以此展開審查的方式。根據(jù)備案審查工作的經(jīng)驗(yàn)積累和總結(jié)，依據(jù)審查途徑的不同，移送審查在實(shí)踐中分為兩種情況：一是通過備案審查工作機(jī)制進(jìn)行的移送審查；二是通過銜接聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行的移送審查。從審查實(shí)踐來看，移送審查成果豐富，如2022年“研究處理其他備案審查工作機(jī)構(gòu)移送或提出的審查建議286件?！盵7]

另一方面，專項(xiàng)審查是指為了貫徹黨中央決策部署或者落實(shí)人大常委會工作安排，對涉及的某一領(lǐng)域的規(guī)范性文件進(jìn)行的專門性、集中性審查；通過檢視專項(xiàng)審查的內(nèi)涵發(fā)現(xiàn)，政策是專項(xiàng)審查的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。正是由于對政策的導(dǎo)向和把握，推動備案審查實(shí)踐中出現(xiàn)新的備案審查方式——專項(xiàng)審查，其圍繞國家大局，將黨中央的決策以及人大常委會的工作部署貫徹到備案審查實(shí)踐全過程?；赝┠耆舜蟪Ｎ瘯浒笇彶榍闆r，可以驗(yàn)證這一點(diǎn)：推動專項(xiàng)審查開展集中清理工作，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)

全國人大常委會在總結(jié)備案審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提煉出合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)、政治性審查標(biāo)準(zhǔn)、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。從最廣泛的意義上講，政治性審查標(biāo)準(zhǔn)是政策在審查標(biāo)準(zhǔn)中最直接、最狹義的應(yīng)用，“政治性標(biāo)準(zhǔn)是指對法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否與黨中央的重大的方針政策，決策部署以及國家重大改革方向保持一致進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)。”[8]政治性審查標(biāo)準(zhǔn)堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也只在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展備案審查工作；只有也堅(jiān)決貫徹和維護(hù)黨中央的權(quán)威，才能保證備案審查功能的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)合備案審查實(shí)踐，政治性審查標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為改革型審查標(biāo)準(zhǔn)和決策部署一致型審查標(biāo)準(zhǔn)。前者是指“規(guī)范性文件的規(guī)定，是否同國家重大改革方向保持一致，是否主動適應(yīng)改革要求，是否存在同國家重大改革方向相背離或者相偏離的問題”[8]，審查機(jī)關(guān)在開展審查工作應(yīng)重視和把握改革方向的引領(lǐng)作用，對背離改革要求的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件要及時(shí)修改或廢止；后者是指規(guī)范性文件內(nèi)容是否貫徹黨的理論、政策，是否與黨中央的決策部署、全國人大常委會的工作安排相違背，這類政治性審查標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)審查在功能規(guī)范上存在契合點(diǎn)，即決策部署一致型審查標(biāo)準(zhǔn)耦合于或者說內(nèi)嵌于專項(xiàng)審查方式中，這也是專項(xiàng)審查方式圍繞國家大局的功能指向所在。

在專項(xiàng)審查實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，政治性審查標(biāo)準(zhǔn)是專項(xiàng)審查落實(shí)的落腳點(diǎn)和立足點(diǎn)；正是基于政治性審查標(biāo)準(zhǔn)的審查規(guī)范，才能使專項(xiàng)審查真正落實(shí)黨中央的決策部署并發(fā)揮法律體系整體功效。

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作者簡介：曹童（1997.2-），男，漢族，安徽馬鞍山人，法學(xué)碩士，研究方向：憲法學(xué)和行政法學(xué)方向。