□文/李 陽

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南·湘潭）

［提要］理清基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主體責(zé)任關(guān)系是健全多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的前提?；诔擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位，分析政府、用人單位、個(gè)人三方主體責(zé)任界限，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度方案存在政府責(zé)任邊界模糊、用人單位責(zé)任負(fù)擔(dān)過重、個(gè)人權(quán)責(zé)不一致等問題，并提出相應(yīng)的完善建議。

黨的二十大報(bào)告指出要健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制。作為化解退休勞動(dòng)者老年風(fēng)險(xiǎn)、保障老年人生活水平的最重要的制度安排，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面廣，基金規(guī)模龐大，按照責(zé)任分擔(dān)的原則確立，責(zé)任劃分主要體現(xiàn)在籌資比例上，政府、用人單位和個(gè)人均承擔(dān)籌資責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中主體責(zé)任存在問題，導(dǎo)致制度可持續(xù)發(fā)展存在較大的隱患，制度定位不明確是導(dǎo)致主體責(zé)任出現(xiàn)問題的原因之一。本文從制度定位出發(fā)，研究城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)各主體責(zé)任。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位

（一）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障制度的重要構(gòu)成部分。社會(huì)保障具有穩(wěn)定功能、調(diào)節(jié)功能、促進(jìn)發(fā)展功能和互助功能，作為再分配的主要方式和途徑，通過收入補(bǔ)償、互助共濟(jì)，使競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的個(gè)體不至于與其他社會(huì)成員相差太遠(yuǎn)，在一定程度上調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配，發(fā)揮著維護(hù)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，使國(guó)民生活水平得到普遍保障的作用。養(yǎng)老保險(xiǎn)因其在保障社會(huì)成員老年生活方面發(fā)揮著重要作用而成為社會(huì)保險(xiǎn)制度中最重要的項(xiàng)目，也是社會(huì)保障體系中最重要的項(xiàng)目。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成功與否直接影響到社會(huì)保障制度的成敗。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)最主要的制度安排，是社會(huì)保障制度的重要構(gòu)成部分，具有社會(huì)保障制度應(yīng)具備的一般性質(zhì)和功能。

我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段，主要矛盾發(fā)生了深刻的變化，收入分配差距大、民生保障存在短板等問題成為社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的突出表現(xiàn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障制度的重要構(gòu)成部分，應(yīng)把公平作為首要價(jià)值取向，發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配、實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)的功能。我國(guó)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)籌賬戶發(fā)揮互助共濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)公平的作用，個(gè)人賬戶發(fā)揮激勵(lì)繳費(fèi)、提升效率的作用。新發(fā)展階段，面對(duì)新矛盾，個(gè)人賬戶占比不宜提高，要大力發(fā)揮統(tǒng)籌賬戶調(diào)節(jié)收入分配的作用。

（二）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一層次。我國(guó)致力于構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在此體系中，養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任由政府、用人單位和個(gè)人分擔(dān)。第一層次養(yǎng)老保險(xiǎn)是由政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；第二層次養(yǎng)老保險(xiǎn)是由用人單位主導(dǎo)的企業(yè)年金制度；第三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)是由個(gè)人承擔(dān)主要責(zé)任的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)單一制度內(nèi)部都具有主要的責(zé)任主體，第一層次的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，用人單位和個(gè)人承擔(dān)次要責(zé)任。

我國(guó)在20 世紀(jì)90 年代就提出建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展極不平衡，以第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主，第二、第三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模小且增長(zhǎng)速度慢。之所以造成這種狀況，是因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)體系多層次化有先后順序，沒有政府主導(dǎo)的第一層次定型，不可能有健康持續(xù)發(fā)展的其他保障層次。公共養(yǎng)老金制度是否為其他制度留出了發(fā)展空間對(duì)第二、第三支柱養(yǎng)老金制度十分重要。因此，明確職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中各主體責(zé)任，不僅有利于制度本身完善，而且有利于其他保障層次發(fā)展。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主體責(zé)任存在的問題

（一）政府責(zé)任邊界模糊。政府對(duì)養(yǎng)老承擔(dān)著必要的責(zé)任。首先，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，大量的社會(huì)財(cái)富掌握在國(guó)家手中，國(guó)家通過社會(huì)財(cái)富再分配的制度安排調(diào)節(jié)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象，以維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)和諧發(fā)展，因此社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)以及公有制的經(jīng)濟(jì)制度要求國(guó)家在養(yǎng)老方面承擔(dān)更大的責(zé)任。其次，生存權(quán)是首要的基本人權(quán)之一，政府承擔(dān)著保障老年人生存權(quán)的責(zé)任。貧窮是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的最大障礙，政府要避免老年人因?yàn)槭趧?dòng)能力而陷入貧窮，保障老年人實(shí)現(xiàn)晚年生活目標(biāo)。

改革開放以來，政府責(zé)任從收縮到強(qiáng)化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府向市場(chǎng)和個(gè)人讓渡責(zé)任，1997 年建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，強(qiáng)調(diào)用人單位和個(gè)人責(zé)任，淡化了政府責(zé)任；隨著老齡人口規(guī)模擴(kuò)大，民眾養(yǎng)老需求上升，政府不斷加大養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入，責(zé)任歸位；黨的十八大以來，國(guó)家認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)的重要性，重視民生發(fā)展，希望建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度，政府養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任不斷強(qiáng)化。但是，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府責(zé)任還存在嚴(yán)重問題?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成。此外，還規(guī)定國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)貼。當(dāng)前養(yǎng)老金制度規(guī)定，單位繳費(fèi)率為16%，個(gè)人繳費(fèi)率為8%，政府沒有固定的財(cái)政補(bǔ)貼比例。作為籌資責(zé)任主體之一，政府責(zé)任邊界不清晰。如表1所示，2008～2017 年十年間各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼占基金總收入比例均不相同，政府財(cái)政責(zé)任處于非規(guī)范化的狀態(tài)。政府財(cái)政責(zé)任的非規(guī)范化是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未成熟、定型的重要表現(xiàn)。此外，政府利用統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的“混賬”管理，模糊了責(zé)任。作為轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)者，政府通過挪動(dòng)個(gè)人賬戶、保持高費(fèi)率將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了個(gè)人和企業(yè)，個(gè)人賬戶空賬規(guī)模越來越大，政府應(yīng)積極承擔(dān)解決個(gè)人賬戶空賬問題的責(zé)任。（表1）

表1 2008～2017年財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼情況一覽表

（二）用人單位責(zé)任負(fù)擔(dān)過重。2019 年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率由20%調(diào)整至16%，已有所下降，但還是遠(yuǎn)高于世界平均水平。用人單位繳費(fèi)相當(dāng)于個(gè)人繳費(fèi)的兩倍，是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入的主要來源。然而，高費(fèi)率并沒有帶來更高的基金收入，反而降低了企業(yè)參保積極性，一方面許多企業(yè)承擔(dān)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，就無力發(fā)展企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；另一方面許多企業(yè)因?yàn)闊o力承擔(dān)社會(huì)保障繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，千方百計(jì)地尋求逃費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為公共政策，對(duì)企業(yè)用工具有重要影響，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高導(dǎo)致企業(yè)勞動(dòng)力成本高，不利于擴(kuò)大生產(chǎn)，也對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)造成了困難。合理的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的前提，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策繳費(fèi)率越高，繳費(fèi)成本越大，企業(yè)逃費(fèi)動(dòng)機(jī)越高；勞動(dòng)成本占企業(yè)總成本中比例越高，企業(yè)逃費(fèi)動(dòng)機(jī)越高。許多企業(yè)通過運(yùn)用不實(shí)的繳費(fèi)基數(shù)來達(dá)到逃費(fèi)的結(jié)果，這導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入大量流失。一方面繳費(fèi)基數(shù)的確定在政策規(guī)定和執(zhí)行上均不一致，單位參保繳費(fèi)的基數(shù)既可以是職工工資總額，也可以是職工個(gè)人繳費(fèi)工資總額基數(shù)之和，雇主按有利于本單位實(shí)際情況的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行；另一方面工資總額的界定十分復(fù)雜并存在一些空白，企業(yè)想方設(shè)法通過各種工資計(jì)算方法得出“最低工資總額”進(jìn)行繳費(fèi)?！吨袊?guó)企業(yè)社保白皮書2022》數(shù)據(jù)顯示，僅有28.4%的企業(yè)實(shí)現(xiàn)社?；鶖?shù)完全合規(guī)，與2021 年相比降低1.5%。

（三）個(gè)人權(quán)責(zé)不一致。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)，不同于社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障項(xiàng)目，個(gè)人享受養(yǎng)老權(quán)益需要以履行繳費(fèi)義務(wù)為前提。個(gè)人權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，承擔(dān)對(duì)自己的養(yǎng)老責(zé)任，其中繳費(fèi)責(zé)任是個(gè)人責(zé)任的核心和直接體現(xiàn)。勞動(dòng)者將工作期間工資的8%上繳到個(gè)人賬戶，為自己的退休生活積累養(yǎng)老金，通過向個(gè)人賬戶逐筆繳費(fèi)來承擔(dān)自己的養(yǎng)老責(zé)任。

養(yǎng)老金制度規(guī)定，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)并繳費(fèi)滿十五年，達(dá)到退休年齡后就可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。隨著人們生活水平的提高和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，平均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，勞動(dòng)者繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)額遠(yuǎn)小于其退休后所獲得的養(yǎng)老金數(shù)額。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金存在超額支出，由于人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)導(dǎo)致的超額支出占到總超額支出的95%以上。從個(gè)人層面，以男性為例，根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，勞動(dòng)者繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金全部計(jì)入個(gè)人賬戶，退休后個(gè)人賬戶月領(lǐng)取額為個(gè)人賬戶總額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，60 歲退休的勞動(dòng)者個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)為139。而我國(guó)男性退休年齡為60 歲，平均預(yù)期壽命為75 歲，養(yǎng)老金預(yù)期領(lǐng)取月數(shù)為180，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于139。這說明養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶收支不均衡，個(gè)人權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。尤其對(duì)于長(zhǎng)壽老人而言，個(gè)人責(zé)任承擔(dān)較少，享受權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于繳費(fèi)義務(wù)。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主體責(zé)任優(yōu)化建議

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是政府、企業(yè)和個(gè)人三者之間通過責(zé)任分工形成的合作機(jī)制。通過城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定位和對(duì)各主體責(zé)任的反思，提出以下優(yōu)化建議：

（一）明確政府財(cái)政責(zé)任。第一，政府財(cái)政責(zé)任制度化。制度化意味著規(guī)范化，政府應(yīng)按籌資比例承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)前，政府承擔(dān)兜底責(zé)任，也就是隱形化責(zé)任，將隱形化兜底責(zé)任轉(zhuǎn)化為顯性化比例責(zé)任，有利于明確政府在繳費(fèi)環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界，更能凸顯政府作用，也可以避免政府責(zé)任無限制地?cái)U(kuò)張。在現(xiàn)代養(yǎng)老金制度發(fā)源地德國(guó)，政府財(cái)政就分擔(dān)著25%的養(yǎng)老金給付責(zé)任。第二，加大政府財(cái)政補(bǔ)貼力度。政府財(cái)政支持對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展具有重要作用，對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)擴(kuò)大財(cái)政支持規(guī)模，合理化解個(gè)人賬戶空賬。第三，加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌步伐。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌對(duì)緩解政府財(cái)政壓力、促進(jìn)地區(qū)間收入再分配、實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)公平具有重要作用。首先要實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，以省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支為基礎(chǔ)，以基金調(diào)劑為核心，逐漸滿足全國(guó)范圍內(nèi)的基金調(diào)劑需求，緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，向全國(guó)統(tǒng)籌靠近。

（二）適度降低企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比率降低，顯著提升企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)活力，企業(yè)提升的市場(chǎng)價(jià)值會(huì)基本大于政府承受的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，改革收益基本大于基金損失的成本。政府應(yīng)根據(jù)相關(guān)的最優(yōu)繳費(fèi)率測(cè)算結(jié)果，持續(xù)深化養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)改革。第一，合理降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重，不但限制了企業(yè)發(fā)展，也不利于第二層次企業(yè)年金制度的發(fā)展。在合理降低企業(yè)繳費(fèi)率的同時(shí)，建立強(qiáng)制性企業(yè)年金制度，保障退休人員替代率水平。第二，做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)。首先，降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策繳費(fèi)率可以減輕企業(yè)逃費(fèi)程度；其次，應(yīng)完善社會(huì)保險(xiǎn)征管體制，目前《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，但是制度變遷需要時(shí)間，應(yīng)完善配套措施，加強(qiáng)相關(guān)部門配合，確保征管主體順利過渡。

（三）合理界定個(gè)人責(zé)任。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度中最重要的項(xiàng)目，具有二次分配的公共政策功能，公共養(yǎng)老金調(diào)節(jié)一次分配差距，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金體現(xiàn)多繳多得的激勵(lì)作用，以提高個(gè)人賬戶占比的方式來強(qiáng)化個(gè)人的養(yǎng)老責(zé)任必然進(jìn)一步擴(kuò)大收入差距，合理界定個(gè)人責(zé)任需要通過調(diào)整個(gè)人賬戶參數(shù)來實(shí)現(xiàn)。第一，延長(zhǎng)繳費(fèi)年限。1997 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限為十五年。在平均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)的情況下，繳費(fèi)年限短，不利于養(yǎng)老金額度的積累。實(shí)行漸進(jìn)式延遲退休方案，延長(zhǎng)勞動(dòng)者繳費(fèi)年限，增加養(yǎng)老金收入，緩解養(yǎng)老金收支不平衡問題。第二，增加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)。建立計(jì)發(fā)月數(shù)與平均預(yù)期壽命掛鉤的機(jī)制，設(shè)計(jì)分地區(qū)、分性別差異化的個(gè)人賬戶給付期限。在做實(shí)個(gè)人賬戶基礎(chǔ)上，增加計(jì)發(fā)月數(shù)的同時(shí)，探索養(yǎng)老金有效投資和收益方式，提高個(gè)人賬戶資金實(shí)際收益率，在不影響退休者收入水平下，緩解個(gè)人賬戶超額支出問題。