黎 明, 唐 瑾

(中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心, 北京 100038)

0 引言

黨的二十大報告提出,要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和. 在我國能源供應(yīng)、工業(yè)、建筑和交通運(yùn)輸是四大重點(diǎn)碳排放行業(yè),交通運(yùn)輸領(lǐng)域碳排放呈現(xiàn)占比高、增長快、降碳難的特征. 一方面,交通運(yùn)輸領(lǐng)域的碳排放量大約占我國碳排放總量的10%,其中道路交通在交通全行業(yè)碳排放中的占比約80%,且仍處于快速發(fā)展階段,超大、特大城市碳排放基本在(1～2)億t/a量級,交通領(lǐng)域的碳排放又占20%～30%[1]. 另一方面,隨著未來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)和機(jī)動化進(jìn)程的不斷加快,預(yù)計城市交通碳排放還將持續(xù)增加,交通部門碳達(dá)峰晚于工業(yè)、住宅和商業(yè)等部門,要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和形勢不容樂觀. 控制交通碳排放是國際大城市實(shí)現(xiàn)碳中和面臨的共同挑戰(zhàn),紐約、巴黎、倫敦、新加坡等國際大城市在交通低碳發(fā)展領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),近年來成效顯著,我國大城市應(yīng)借鑒國外交通碳減排經(jīng)驗(yàn),加速推動交通綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展.

1 國際大城市交通低碳發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

1.1 國際大城市的交通碳排放現(xiàn)狀及目標(biāo)

2015年《巴黎協(xié)定》提出在21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)全球碳中和[2]. 為了實(shí)現(xiàn)2050年碳中和的目標(biāo),國際大城市紛紛設(shè)定了交通碳達(dá)峰的目標(biāo). 倫敦《倫敦市長交通戰(zhàn)略》(2018)提出至2041年,80%出行由步行、騎行和公交出行組成,公共交通出行量將超過1 500萬人次/d(現(xiàn)狀約為900萬人次/d)[3],至2050年,整個交通系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)凈零碳[4]. 紐約市的碳排放總量在2005年左右達(dá)到峰值(6 485萬t),隨著能源效率及結(jié)構(gòu)的改善,碳排放逐步下降,目標(biāo)到2050年實(shí)現(xiàn)碳排放量較2005年減少80%,并發(fā)布《紐約80×50路線圖》,明確在建筑、能源、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域需采取行動策略[5]. 巴黎《大巴黎都市區(qū)氣候、空氣及能源計劃》(2019)提出大巴黎地區(qū)2030年交通活動產(chǎn)生的碳排放量將較2005年減少60%,到2050年將減少80%,可再生能源和回收能源使用將占總能源的60%,該地區(qū)的交通運(yùn)輸方式將向零碳排放和無污染的方向邁進(jìn)[6]. 隨著相關(guān)交通低碳發(fā)展政策的實(shí)施,交通碳減排工作成效顯著,紐約曼哈頓核心區(qū)和倫敦中心區(qū)綠色出行比例分別達(dá)85%和90%,紐約2019年交通碳排放占比下降到28.4%,倫敦2020年交通碳排放比2015年下降280萬t.

1.2 國際大城市交通低碳發(fā)展的政策體系

1.2.1 依托戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng),逐步落實(shí)交通減排路徑和目標(biāo)

1)重視戰(zhàn)略規(guī)劃持續(xù)推進(jìn).

以戰(zhàn)略規(guī)劃為準(zhǔn)繩,嚴(yán)格對標(biāo)歷版戰(zhàn)略規(guī)劃提出的戰(zhàn)略目標(biāo),落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的年度監(jiān)測工作. 紐約2007年推出《紐約2030：一個更綠色、更美好的紐約》規(guī)劃,提出到2030年實(shí)現(xiàn)減排30%溫室氣體[7]. 2015年和2019年發(fā)布《紐約2040：規(guī)劃一個強(qiáng)大而公正的城市》和《紐約2050：建設(shè)一個強(qiáng)大而平等的城市》,進(jìn)一步提出到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和[8-9]. 倫敦近10 a相繼發(fā)布了2011年、2016年和2021年版《大倫敦規(guī)劃》,強(qiáng)調(diào)在“健康街道、良好的公共交通體驗(yàn)、降低小汽車依賴”等交通低碳發(fā)展方向的政策傾斜[4]. 《大巴黎都市區(qū)氣候、空氣及能源計劃》(2019),在交通方面提出減少汽車出行需求、提升綠色出行比例、促進(jìn)清潔能源應(yīng)用的低碳發(fā)展方向[6].

2)逐步完善配套規(guī)劃.

紐約為推動交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí),近年相繼發(fā)布了《更好的公共汽車行動計劃》《更好的公共汽車重啟計劃》《人行道坡道計劃》《綠波：紐約市騎行計劃》《電氣化紐約：紐約市電動汽車愿景計劃》《紐約配送：紐約市智能貨車管理計劃》等配套規(guī)劃,細(xì)化城市在公交、慢行和機(jī)動車零碳等方面的行動任務(wù). 倫敦在2018—2019年期間,陸續(xù)發(fā)布《步行行動計劃》《零愿景行動計劃》《騎行行動計劃》《貨運(yùn)服務(wù)行動計劃》,不斷強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃的政策傳導(dǎo). 巴黎先后出臺了《巴黎行人策略》《巴黎呼吸計劃》《100%自行車城市》及《巴黎安寧化街道》等行動計劃.

3)加強(qiáng)目標(biāo)分解和指標(biāo)落實(shí).

《紐約2050：建設(shè)一個強(qiáng)大而平等的城市》戰(zhàn)略將八大目標(biāo)分解為30個方面70余項(xiàng)指標(biāo),落實(shí)到具體責(zé)任部門,要求總結(jié)年度工作進(jìn)展、距離目標(biāo)的完成情況[9]. 倫敦通過不同層級政策文件的彈性指引和剛性管控,將綠色低碳發(fā)展理念落實(shí)到城市交通規(guī)劃的指標(biāo)環(huán)節(jié),比如對慢行交通提出到2024年日均步行規(guī)模增加至750萬人次,騎行規(guī)模增加至130萬人次,騎行網(wǎng)絡(luò)400 m覆蓋率增加至28%[3].

1.2.2 構(gòu)建交通碳排放評估模型,有力支撐低碳發(fā)展戰(zhàn)略制定和年度考核實(shí)施

1)構(gòu)建精細(xì)化的交通碳排放模型.

紐約根據(jù)監(jiān)測到的氣候變化以及對基礎(chǔ)設(shè)施帶來的影響,結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口預(yù)測和設(shè)施老化等自身現(xiàn)實(shí)情況,對未來的碳排放趨勢進(jìn)行了全面的分析,針對電氣化、低碳燃料、多元化3項(xiàng)減排路徑,以實(shí)現(xiàn)至少減排80%交通碳排放為目標(biāo),通過對減排技術(shù)和減排政策進(jìn)行差異化組合,分析不同路徑下的碳排放水平、機(jī)動車能源結(jié)構(gòu)、機(jī)動車類型分布等,構(gòu)建精細(xì)化碳排放模型對目標(biāo)年份的交通碳排放進(jìn)行定量測算[10].

2)依托碳排放評估模型完善低碳發(fā)展政策.

2021年紐約發(fā)布《邁向碳中和的紐約之路》報告,利用碳排放模型評估后確認(rèn)既有政策情景下僅能實(shí)現(xiàn)44%的減排目標(biāo),其余36%的目標(biāo)需要強(qiáng)化既有政策,采取進(jìn)一步行動來解決,最終提出2030年零排放汽車規(guī)模達(dá)到40萬輛、2050年達(dá)到156萬輛,充電設(shè)施規(guī)模在既有基礎(chǔ)上翻兩番,快速充電設(shè)施的規(guī)模增加10倍等改進(jìn)舉措[10].

3)基于模型建立碳排放考核評估機(jī)制.

倫敦制定年度能源和溫室氣體排放清單,用于量化釋放到環(huán)境中的溫室氣體排放,并量化交通運(yùn)輸領(lǐng)域減排效果,以年度監(jiān)測報告的形式反饋戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施效果,實(shí)施年度考核評估;并據(jù)此識別政策缺口,確定優(yōu)先支持方向,提出年度碳預(yù)算草案,有效保障碳減排目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)[11]. 紐約自2008年起連續(xù)多年發(fā)布年度進(jìn)展報告,圍繞戰(zhàn)略目標(biāo),系統(tǒng)跟蹤年度實(shí)施行動和指標(biāo)實(shí)施情況,重在監(jiān)測上一年度對于本輪規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展,成為紐約各政府職能部門重要的行動指南,有效保證戰(zhàn)略目標(biāo)的持續(xù)實(shí)施. 建立了開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站,各政府職能部門將權(quán)威的可機(jī)讀數(shù)據(jù)通過平臺發(fā)布的形式對外共享,成為紐約戰(zhàn)略規(guī)劃年度監(jiān)測的重要數(shù)據(jù)來源,強(qiáng)化了數(shù)據(jù)的持續(xù)監(jiān)測價值.

1.2.3 利用差異化政策工具,減少高排放車輛使用

1)實(shí)施差異化通行政策

倫敦自2008年開始設(shè)立低排放區(qū),對高排放車輛實(shí)施通行管控,并在2019年4月設(shè)立全球首個“超低排放區(qū)”,超過排放標(biāo)準(zhǔn)的小汽車需額外繳納12.5 GBP排放費(fèi)[12-13]. 政策實(shí)施后每天在超低排放區(qū)行駛的超排汽車減少了4.4萬輛,二氧化氮和二氧化碳排放量分別減少了44%和6%. 巴黎都市區(qū)共設(shè)置30個交通安寧化區(qū),交通限速為20 km/h以內(nèi),禁止車輛在周末和公共假日通行,為市內(nèi)居民和游客提供優(yōu)良的空氣質(zhì)量,同年開展的無車日活動使得法蘭西島達(dá)到二氧化氮水平同比下降25%、噪音減半的目標(biāo)[14]. 紐約對非高峰時段電動汽車在紐約指定的橋梁隧道和高速公路通行給予7折優(yōu)惠.

2)采取資金激勵政策推動高碳排放車輛淘汰

巴黎設(shè)立低排放限行區(qū)對高污染車輛進(jìn)行處罰,隨著大量不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的汽車將被淘汰,政府順勢出臺多項(xiàng)車輛置換補(bǔ)貼,提供最高5 000 EUR補(bǔ)貼用于居民置換更環(huán)保的車輛,在低排放限行區(qū)工作和生活的車主還可額外申請1 000 EUR補(bǔ)貼,進(jìn)行燃油汽車電動改造的車主也可獲得相關(guān)補(bǔ)助,試行零息貸款,用于鼓勵居民購置或租賃小排量汽車. 紐約對柴油貨車更新為純電動或采用符合美國環(huán)境保護(hù)排放標(biāo)準(zhǔn)的替代燃料,給予資金獎勵.

1.2.4 強(qiáng)化智能交通系統(tǒng)建設(shè),優(yōu)化城市交通管理和服務(wù)水平

新加坡依托先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建了i-Transport2.0 平臺,將交通信號系統(tǒng)(GLIDE)、電子掃描系統(tǒng)(TS)、城市快速路監(jiān)控信息系統(tǒng)(EMAS)、結(jié)合式電子眼系統(tǒng)(J-Eves)、電子道路收費(fèi)系統(tǒng)(ERP)、道路信息管理系統(tǒng)(RIMS)、出行者信息服務(wù)系統(tǒng)(TIS)整合于一體,除了實(shí)現(xiàn)城市交通的實(shí)時感知和動態(tài)信號控制,還將擁堵收費(fèi)和停車收費(fèi)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)了動態(tài)、靜態(tài)交通的主動需求管控. 倫敦大力發(fā)展MaaS(Mobility as a Service,出行即服務(wù)),MaaS-London服務(wù)包括行程規(guī)劃、票務(wù)預(yù)定、實(shí)時信息、聯(lián)程票務(wù)、即用即付,并依據(jù)用戶出行習(xí)慣進(jìn)行個性化定制,提供更加流暢的一體化出行體驗(yàn). 美國最大的獨(dú)立充電樁運(yùn)營商ChargePoint在全美范圍內(nèi)為用戶提供充電站/樁位置查詢、實(shí)時充電監(jiān)控、充電預(yù)約提醒、故障報警等服務(wù).

2 對我國超大特大城市交通低碳發(fā)展的啟示

2.1 細(xì)化戰(zhàn)略,落實(shí)交通低碳發(fā)展任務(wù)和目標(biāo)

我國大城市應(yīng)借鑒國外大城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對標(biāo)特征接近的案例城市,細(xì)化“碳達(dá)峰”實(shí)施方案對交通低碳發(fā)展的目標(biāo)分解和考核衡量. 逐步完善配套規(guī)劃,在編制交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)上,配套完善公共交通、軌道交通、慢行交通、共享交通、貨運(yùn)服務(wù)等方面的低碳發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃或行動計劃. 細(xì)化減碳任務(wù)目標(biāo)分解,將城市交通降碳任務(wù)分解成指標(biāo),并進(jìn)一步落實(shí)到具體部門,明確各項(xiàng)任務(wù)相關(guān)部門的年度指標(biāo),形成目標(biāo)到指標(biāo)的監(jiān)督傳導(dǎo)機(jī)制. 強(qiáng)化降碳成效的評估,對城市存量機(jī)動車“油換電”、運(yùn)營車輛新能源化、交通基礎(chǔ)設(shè)施全壽命周期降碳、慢行設(shè)施完善等方面工作的降碳效果進(jìn)行量化評估,及時優(yōu)化調(diào)整降碳方案. 建立低碳發(fā)展監(jiān)督機(jī)制,發(fā)布交通碳減排年度實(shí)施報告,對標(biāo)各部門的具體任務(wù)指標(biāo),評估交通低碳戰(zhàn)略實(shí)施效果,并針對相應(yīng)的執(zhí)行短板提出政策完善措施.

2.2 科學(xué)評估,構(gòu)建交通碳排放評估體系

借鑒國外大城市在交通碳排放評估模型領(lǐng)域的研究經(jīng)驗(yàn),逐步構(gòu)建適合我國國情的超大特大城市交通碳排放評估體系. 盡快厘清交通碳排底數(shù),構(gòu)建城市交通全領(lǐng)域碳排放數(shù)據(jù)采集機(jī)制,實(shí)現(xiàn)分散在不同政府部門、企業(yè)交通碳排放數(shù)據(jù)的匯聚、融合,增加對社會車輛碳排放數(shù)據(jù)的覆蓋. 加速交通碳排放模型研究,根據(jù)我國城市空間形態(tài)和交通結(jié)構(gòu)特征,加速制定本土化、統(tǒng)一化的交通碳排放因子清單,構(gòu)建可量化的交通碳排放評估模型,為城市制定中長期交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù). 減排目標(biāo)向政策決策精準(zhǔn)傳導(dǎo),面向“碳達(dá)峰”“碳中和”階段性任務(wù),對城市交通去油化、電氣化進(jìn)程和交通需求管控、低碳補(bǔ)貼政策等建立精細(xì)化分析模型,支撐城市完善交通低碳發(fā)展目標(biāo)和措施.

2.3 精準(zhǔn)施策,完善交通低碳發(fā)展的政策工具

我國大城市應(yīng)根據(jù)自身交通戰(zhàn)略目標(biāo),因地制宜制定交通碳排放收費(fèi)和綠色低碳補(bǔ)貼政策工具. 實(shí)施差異化的交通需求管理措施,嘗試在大城市尤其是超大、特大城市設(shè)立低排放區(qū)或零碳排放區(qū),限制高排放車輛通行,并根據(jù)車輛排放等級采用差異化的通行收費(fèi)和停車價格優(yōu)惠政策. 構(gòu)建長效化的存量燃油汽車置換鼓勵政策,采用加速公共領(lǐng)域車輛全面新能源化替代、燃油汽車替換新能源汽車補(bǔ)貼、適度放寬新能源貨車城區(qū)通行限制和豁免部分高速公路通行費(fèi)等方式,加速存量汽車的清潔化替代.

2.4 科技賦能,強(qiáng)化新業(yè)態(tài)新技術(shù)的降碳強(qiáng)力

推動我國大城市進(jìn)一步強(qiáng)化綜合交通系統(tǒng)一體銜接和全鏈條服務(wù)能力,加快城市交通領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的融合,實(shí)現(xiàn)城市交通治理相關(guān)部門間數(shù)據(jù)要素的有效和安全共享. 增強(qiáng)城市智能交通管理水平,優(yōu)化區(qū)域交通組織和智能信號控制能力,有效緩解城市交通擁堵,大力推進(jìn)車路協(xié)同,加速無人駕駛汽車試點(diǎn)應(yīng)用. 提升城市智能交通信息服務(wù)水平,拓展MaaS平臺的服務(wù)場景,豐富碳普惠激勵手段、提供更優(yōu)質(zhì)的“門到門”出行服務(wù). 強(qiáng)化交通綠色能源智慧保障水平,布局服務(wù)城市交通的智能電力系統(tǒng),加快構(gòu)建快慢互濟(jì)、功能完善的充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò),探索完善“統(tǒng)建統(tǒng)管”“聯(lián)營共享”等充電服務(wù)模式.

3 結(jié)束語

目前我國仍處于機(jī)動化快速發(fā)展的階段,千人汽車保有量(2022 年為215輛)與國際發(fā)達(dá)國家水平(大于400輛)相比仍有很大差距,約為美國水平的 1/4,日本、德國的 1/3. 同時交通需求還將呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢,交通低碳發(fā)展任務(wù)艱巨. 本文借鑒紐約、倫敦、巴黎、新加坡等國際大城市交通碳減排經(jīng)驗(yàn),提出注重城市交通低碳發(fā)展中的戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、以配套行動計劃落實(shí)交通減排的任務(wù)和目標(biāo)、依托交通碳排放評估模型支撐政策制定和年度考核實(shí)施、采用差異化政策工具減少高排放車輛使用、利用科技賦能發(fā)揮新技術(shù)降碳潛力等政策建議,推動我國大城市交通領(lǐng)域碳達(dá)峰、碳中和工作.