河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技教育中心 馬珂

農(nóng)村土地改革是解決“三農(nóng)”問題的關鍵，而“三權分置”是我國土地改革制度的又一重大創(chuàng)新。河南省各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認真落實黨中央、國務院和省委、省政府關于農(nóng)村土地“三權分置”改革的有關精神，通過落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，不斷推動農(nóng)村土地“三權分置”格局的形成，推進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

對近年河南省農(nóng)村承包地“三權分置”改革措施及成效的梳理與分析，提出對策建議，能夠積累經(jīng)驗，為深入推進河南省農(nóng)村承包地“三權分置”改革工作提供參考。

一、主要改革措施及成效

（一）以二輪承包到期后再延長30 年試點為引領，落實集體所有權

河南省農(nóng)村土地第二輪承包于2028 年到期的農(nóng)戶數(shù)約占承包農(nóng)戶總數(shù)的91%，約9%的農(nóng)戶在2028 年之前到期。2019 年11 月，中共中央國務院印發(fā)《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點工作。2020 年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后批復濟源示范區(qū)、平輿縣、西平縣、泌陽縣等地開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點工作。2023 年9 月，河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織部分地方以村組為單位申報第二輪土地承包到期后再延長30 年省級試點。目前，濟源試點村已完成延包合同簽訂，試點工作已基本結束；平輿縣、泌陽縣和西平縣分別制訂了延包方案、成立領導小組、開展摸底調(diào)查等工作，正在有序推進延包試點工作。

（二）以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證為抓手，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權

按照河南省委、省政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的工作安排，河南省自2014 年以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作由部分試點到全省推進，截至2017 年底，全省基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作任務。2018 年以來，河南省先后開展了3 次農(nóng)村承包地經(jīng)營權確權登記頒證“回頭看”工作，不斷提高確權登記頒證工作質(zhì)量，有效解決了承包地長期存在的面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全、檔案管理不規(guī)范等歷史遺留問題，實現(xiàn)了承包面積、承包合同、登記簿、承包經(jīng)營權證書“四相符”，做到了承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營權證書發(fā)放“四到戶”。目前，全省完成確權到戶面積727 萬hm2，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書1 837.46 萬本，占應頒證農(nóng)戶的97.5%，基本實現(xiàn)新版農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書應發(fā)盡發(fā)。

（三）以引導規(guī)范土地流轉(zhuǎn)為重點，持續(xù)放活經(jīng)營權

為持續(xù)放活土地經(jīng)營權，河南省采取了完善政策、強化管理、加強指導等措施，推進土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展。截至2021 年底，河南省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積發(fā)展到234.6 萬hm2（位居全國第5 位），占全省家庭承包經(jīng)營耕地面積的31.75%。

1.完善政策。河南省委、省政府先后出臺了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》（豫辦〔2015〕50 號）、《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的實施意見》（豫辦〔2017〕42 號）、《關于嚴格耕地保護保障糧食安全的通知》（豫辦〔2022〕27 號）等文件，構建了較為完善的農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)政策體系。

2.強化管理。河南省認真落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家市場監(jiān)督管理總局指導的全國統(tǒng)一流轉(zhuǎn)合同示范文本，印發(fā)了《關于進一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理工作的通知》（豫農(nóng)文〔2023〕174 號）等文件，指導各地把握土地流轉(zhuǎn)政策原則，進一步引導土地流轉(zhuǎn)有序規(guī)范發(fā)展。

3.加強指導。河南省持續(xù)開展多輪次、多層級、多形式的業(yè)務培訓，指導各地創(chuàng)新發(fā)展模式，加快放活土地經(jīng)營權。如信陽市探索形成“農(nóng)戶+村集體+經(jīng)營主體+運營主體”模式；蘭考縣結合高標準農(nóng)田示范區(qū)建設，探索“流轉(zhuǎn)—建設—托管”模式，提升規(guī)?；?jīng)營水平。

（四）以積極發(fā)展社會化服務為驅(qū)動，加快釋放經(jīng)營權活力

河南省通過培育主體、完善體系、創(chuàng)新方式和項目帶動等，建立健全“主體多元、服務多方、形式多樣、收效多重”的專業(yè)化社會化服務體系，促進了以土地托管為主的農(nóng)業(yè)社會化服務發(fā)展，推動了服務帶動型規(guī)模經(jīng)營。截至2022 年底，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務組織達到12.6 萬個，服務小農(nóng)戶1 601.2 萬戶，生產(chǎn)托管服務面積達1 346.7 萬hm2。

1.培育多元主體。河南省鼓勵引導農(nóng)民合作社、專業(yè)服務公司、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等各類服務主體，發(fā)揮優(yōu)勢、因地制宜開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務,鼓勵各類服務組織開展合作，打造服務聯(lián)盟、行業(yè)聯(lián)合體，建設“為農(nóng)服務中心”等新型服務載體，推動服務鏈條進一步橫向拓展、縱向延伸。

2.開展示范創(chuàng)建。安陽縣等29 個縣（市、場）開展省級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務示范縣創(chuàng)建，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳認定兩批共617 個服務組織作為省級示范組織。加大典型挖掘推薦力度，唐河縣等4 個縣和鄧州首邑、河南農(nóng)吉等5 個社會化服務組織被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認定為全國農(nóng)業(yè)社會化服務創(chuàng)新試點。河南省整理出版35 個不同類型的社會化服務典型案例，下發(fā)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務合同示范文本》，保障服務雙方合法權益。

3.實施項目帶動。2021—2022 年，河南省利用中央財政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金5.85 億元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項目，主要支持社會化服務示范縣和國定脫貧縣開展生產(chǎn)托管服務，實際實施面積達到41.33 萬hm2，群眾對項目實施滿意度均在85%以上，起到了“四兩撥千斤”的作用。

（五）以解決土地細碎化試點為突破，探索“承包權不動、經(jīng)營權連片”有效形式

河南省積極貫徹《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于穩(wěn)妥開展解決承包地細碎化試點的指導意見》（農(nóng)政改發(fā)〔2023〕3 號），組織各地積極探索解決承包地細碎化問題的辦法和路徑。

1.高度重視。2023 年3 月，河南省委、省政府印發(fā)《關于做好2023 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的實施意見》，明確提出“探索在農(nóng)民自愿前提下，結合農(nóng)田建設、土地整治逐步解決細碎化問題”，為各地積極探索解決土地細碎化問題制定政策遵循。

2.統(tǒng)籌推進。河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳先后印發(fā)《河南省高標準農(nóng)田示范區(qū)建設指南（第三版）》《河南省高標準農(nóng)田示范區(qū)“投融建運管”一體化推進操作導則（試行）》等文件，指導各地在高標準農(nóng)田示范區(qū)建設過程中，積極探索土地細碎化問題的解決路徑和辦法。

3.先行先試。2023 年10 月，河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《關于穩(wěn)妥開展解決承包地細碎化問題試點工作的通知》，擬組織開展一批解決承包地細碎化試點，不斷創(chuàng)新“承包權不動，經(jīng)營權連片”的方式方法，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)、土地托管等適度規(guī)模經(jīng)營，積極探索路子、積累經(jīng)驗。例如，濮陽縣魯河鎮(zhèn)在尊重群眾意愿基礎上，創(chuàng)新“土地驛站”模式，村級組織提供居間服務或自主經(jīng)營土地，有效解決了土地細碎化的問題，促進了農(nóng)民增收和集體經(jīng)濟發(fā)展。

二、存在的主要問題

（一）土地細碎化問題在一定程度上影響適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展

土地細碎化不僅增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動量，而且影響了農(nóng)業(yè)機械作業(yè)效率；而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更傾向于連片成方、便于機械化統(tǒng)一作業(yè)的土地。細碎化土地往往會增加生產(chǎn)經(jīng)營成本，對發(fā)展土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)或托管產(chǎn)生消極影響。根據(jù)調(diào)查，河南省農(nóng)村承包地戶均0.43 hm2、3.36 塊地、塊均0.13 hm2；一些丘陵山區(qū)如信陽市平橋區(qū)、南陽市桐柏縣、信陽市光山縣承包地戶均分別達到8.36 塊、7.1 塊、7.02 塊。

（二）社會化服務組織能力和規(guī)模存在短板

1.社會化服務組織的數(shù)量、能力與河南農(nóng)業(yè)大省的地位不匹配。全省12.6 萬家社會化服務組織，單體規(guī)模較小，從業(yè)人員平均僅7.3 人，服務專業(yè)戶占近1/2，普遍缺乏資金、技術、裝備等。而作為農(nóng)業(yè)社會化服務骨干力量的服務型企業(yè)，僅4147 家，占總數(shù)的3.3%。

2.社會化服務領域延伸不夠。農(nóng)村社會化服務主要集中在大宗農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食生產(chǎn)的耕作、種植、防治、收獲等環(huán)節(jié)上，對于農(nóng)產(chǎn)品的收獲、儲藏、銷售和市場信息等服務不夠。特別是2021 年“7·20”洪澇災害、2023 年夏收遭遇的“爛場雨”等影響較大，凸顯了社會化服務在應急物資儲備、履帶式拖拉機、烘干設施、排水設施等方面的欠缺。

（三）土地流轉(zhuǎn)管理的規(guī)范化程度還有待加強

農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)合同簽訂率不高，導致土地流轉(zhuǎn)雙方形成的利益關系和權利義務約定不明晰、不規(guī)范，容易引發(fā)糾紛。部分流轉(zhuǎn)行為風險防范意識不強，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身經(jīng)營風險和市場變化等原因也容易引發(fā)利益矛盾。此外，個別地區(qū)的基層干部對維護農(nóng)民的土地權益和堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要性認識不足，政策把握一知半解；部分基層政府和村級組織能夠提供有效的流轉(zhuǎn)服務不足，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的管理服務工作還存在不足。

三、加快農(nóng)村承包地“三權分置”改革的對策與建議

現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)和土地托管都是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要形式，但從當前情況來看，農(nóng)業(yè)社會化服務不僅具有更廣泛的適應性，也具有更強的生命力。土地托管、社會化服務快速發(fā)展，使小農(nóng)戶通過購買服務就能使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術裝備，相對于土地流轉(zhuǎn)，它又規(guī)避了地租成本。因此，將土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)社會化服務結合起來，效果會更好。

（一）加快發(fā)展社會化服務

因地制宜地發(fā)展標準化生產(chǎn)服務，大力推進農(nóng)機服務，提高農(nóng)機服務質(zhì)量，拓展農(nóng)機服務區(qū)域；健全農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、物流運輸?shù)攘魍ǚ阵w系，加快建設代運、代儲、代烘、代銷等服務中心，拓展農(nóng)產(chǎn)品交易方式，加快農(nóng)產(chǎn)品流通，加大支持農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務轉(zhuǎn)型升級，持續(xù)開展全國農(nóng)業(yè)社會化服務創(chuàng)新試點縣（市）、創(chuàng)新示范服務組織、省級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務示范縣建設，充分發(fā)揮試點先行、示范引領作用，推動全省服務帶動型規(guī)模經(jīng)營。

（二）規(guī)范發(fā)展土地流轉(zhuǎn)

認真貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律規(guī)章，積極推廣使用全國統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，加強土地流轉(zhuǎn)備案、臺賬、檔案等管理工作，健全完善工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權的制度機制，積極探索“土地入股+土地托管”等適度規(guī)模經(jīng)營有效實現(xiàn)形式；鼓勵探索建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，搭建交易平臺，推動流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展。

（三）穩(wěn)妥推進試點工作

以農(nóng)村社會穩(wěn)定為前提，穩(wěn)妥有序?qū)嵤┰圏c，因地制宜、分類施策，有序推進二輪延包、解決承包地細碎化等試點工作，尊重農(nóng)民主體地位，充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，既解決農(nóng)業(yè)問題，又解決農(nóng)民問題，破解改革創(chuàng)新中的難題，積累河南經(jīng)驗。

（四）培育高素質(zhì)農(nóng)民

深入實施農(nóng)民科學素質(zhì)提升、高素質(zhì)農(nóng)民培育等行動，深化“人人持證、技能河南”建設，培養(yǎng)大批有文化、懂技術、善經(jīng)營、會管理的高素質(zhì)農(nóng)民。