☉ 尹政偉 任娜 趙越凡

為貫徹積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，落實(shí)《中華人民共和國(guó)民法典》、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》等關(guān)于老年人監(jiān)護(hù)制度的有關(guān)法律規(guī)定，解決老年人由于身體和認(rèn)知衰退帶來(lái)的生活照料、精神慰藉、財(cái)產(chǎn)管理等問(wèn)題，保障老年人生命健康安全和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使得老年人能夠按照自己的意愿有尊嚴(yán)地度過(guò)晚年生活，民政部社會(huì)福利中心、北京市老齡協(xié)會(huì)及協(xié)作單位組成課題組，深入研究當(dāng)前我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)的現(xiàn)狀與水平，了解老年人對(duì)監(jiān)護(hù)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和訴求，分析老年人監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行存在的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，為維護(hù)老年人權(quán)益、完善監(jiān)護(hù)制度提出建議方案。

老年人監(jiān)護(hù)的內(nèi)涵及特征

監(jiān)護(hù)是指對(duì)無(wú)民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法民事權(quán)益，進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)的法律制度。履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的人稱為監(jiān)護(hù)人，受到監(jiān)督和保護(hù)的人是被監(jiān)護(hù)人。我國(guó)對(duì)老年人的監(jiān)護(hù)屬于成年人監(jiān)護(hù)制度的重要部分，旨在解決老齡社會(huì)中老年人由于身體和智力的逐漸衰退而帶來(lái)的生活照料、身心健康、財(cái)產(chǎn)管理、法律行為代理等權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，保障老年人能夠按照自己的意愿，有尊嚴(yán)、有品質(zhì)地度過(guò)晚年生活，共享社會(huì)發(fā)展成果。當(dāng)前，我國(guó)構(gòu)建了以憲法、民法典、老年人權(quán)益保障法等法律為支撐的老年人監(jiān)護(hù)基本制度框架，具體監(jiān)護(hù)類型包括法定順序監(jiān)護(hù)、協(xié)議監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、公職監(jiān)護(hù)、意定監(jiān)護(hù)、遺囑指定監(jiān)護(hù)等七類，形成了以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底的監(jiān)護(hù)體系。

課題組通過(guò)對(duì)1611名無(wú)子女老年人、計(jì)劃生育特殊家庭老年人、殘障家庭老年人、長(zhǎng)期空巢家庭老年人、有監(jiān)護(hù)糾紛的老年人5類特殊困難老年人開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，并整理分析涉及老年人監(jiān)護(hù)的典型司法判例，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)老年人對(duì)監(jiān)護(hù)制度的認(rèn)知和需求以及有關(guān)老年人監(jiān)護(hù)判例案件，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是老年人對(duì)監(jiān)護(hù)的認(rèn)知水平有限。被調(diào)查老年人無(wú)論處于何年齡段、何種文化程度，整體呈現(xiàn)出對(duì)監(jiān)護(hù)制度和相關(guān)法律的認(rèn)知程度較低。一定程度上說(shuō)明，雖然我國(guó)民法典已實(shí)施2年多，但老年監(jiān)護(hù)制度沒(méi)有被老年人群體普遍接受。二是老年人普遍存在養(yǎng)老擔(dān)憂，且照護(hù)服務(wù)需求大于財(cái)產(chǎn)管理需求。問(wèn)卷調(diào)查顯示，接近80%的老年人擔(dān)心未來(lái)出現(xiàn)生活照護(hù)、緊急醫(yī)療救治、身后事等相關(guān)事務(wù)無(wú)人料理的情況。三是老年人對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的訴求多元。最多的是提供監(jiān)護(hù)監(jiān)督，其次是建立監(jiān)護(hù)人的選擇機(jī)制和登記備案制度。經(jīng)對(duì)司法判例的分析，課題組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)司法實(shí)踐充分運(yùn)用“最有利于被監(jiān)護(hù)人”原則，通過(guò)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、多人共同監(jiān)護(hù)等方式，最大程度保護(hù)老年人合法權(quán)益。

各地實(shí)踐與問(wèn)題分析

近年來(lái)，北京、上海等地對(duì)監(jiān)護(hù)制度建設(shè)和實(shí)踐進(jìn)行了有益的探索。2020年，北京市民政局聯(lián)合市衛(wèi)健委、市高法等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展老年人委托代理與監(jiān)護(hù)服務(wù)試點(diǎn)工作的通知》，旨在解決老年人尤其是特殊家庭老年人日益突出的委托代理及監(jiān)護(hù)服務(wù)需求，開(kāi)展特殊家庭老年人的委托代理和意定監(jiān)護(hù)服務(wù)實(shí)踐探索。2022年，北京市老齡協(xié)會(huì)印發(fā)《老殘家庭權(quán)益保護(hù)服務(wù)實(shí)施方案》，在通州、西城、海淀三個(gè)區(qū)的9個(gè)街道啟動(dòng)服務(wù)試點(diǎn)，組建了“三師”（律師、社工師、醫(yī)師）為骨干的社會(huì)服務(wù)隊(duì)伍，持續(xù)開(kāi)展老殘家庭權(quán)益保護(hù)服務(wù)。上海市2016年修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》時(shí)，在家庭贍養(yǎng)篇第18條增設(shè)了意定監(jiān)護(hù)相關(guān)規(guī)定，建立了“意定監(jiān)護(hù)+公證”的監(jiān)護(hù)模式。2020年，全國(guó)首家專業(yè)從事社會(huì)監(jiān)護(hù)服務(wù)的社會(huì)組織——上海閔行區(qū)盡善社會(huì)監(jiān)護(hù)服務(wù)中心成立，并與普陀區(qū)公證處合作開(kāi)展意定監(jiān)護(hù)服務(wù)和相關(guān)公證實(shí)踐。黃浦區(qū)民政局積極探索公職監(jiān)護(hù)人制度，于2022年制定《黃浦區(qū)公職監(jiān)護(hù)人操作流程》，指導(dǎo)各街道辦事處與居民委員會(huì)解決轄區(qū)內(nèi)的孤老問(wèn)題。2023年，上海市民政局將老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)納入《上海市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2023年版）》。廣州市將國(guó)家監(jiān)護(hù)納入《廣州市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2021版）》，并鼓勵(lì)支持相關(guān)社會(huì)組織發(fā)展。

2023 年 4 月，上海盡善社會(huì)監(jiān)護(hù)服務(wù)中心工作人員陪同被監(jiān)護(hù)老人就醫(yī)。

通過(guò)赴北京、上海、杭州、濟(jì)南等地進(jìn)行實(shí)地考察，與當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、監(jiān)護(hù)服務(wù)組織，以及公證處等專業(yè)組織座談交流，并訪談部分地區(qū)街道和社區(qū)工作人員代表，課題組收集、分析當(dāng)前監(jiān)護(hù)服務(wù)工作實(shí)踐存在的困難和問(wèn)題，主要有以下兩方面。

一是監(jiān)護(hù)立法不完善。我國(guó)法律中的監(jiān)護(hù)制度，整體上多為原則性規(guī)定，未充分考慮老年人特殊的生理心理特點(diǎn)，在實(shí)施中缺乏可操作性，亟待通過(guò)具體化、程序化、可操作化的地方法規(guī)和具體政策，將上位法有關(guān)規(guī)定落地、落實(shí)。比如：法定監(jiān)護(hù)中其他愿意擔(dān)任老年人監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織，因法律中履行“同意”職責(zé)的程序不明確，基層民政部門及村（居）民委員會(huì)對(duì)監(jiān)護(hù)制度認(rèn)知不清晰，且參與度與積極性普遍不高；意定監(jiān)護(hù)關(guān)于監(jiān)護(hù)人或組織的資格條件、監(jiān)護(hù)職責(zé)、監(jiān)護(hù)程序與管理、監(jiān)護(hù)監(jiān)督等內(nèi)容不明確；國(guó)家監(jiān)護(hù)制度缺乏程序性規(guī)定與配套法規(guī)政策，導(dǎo)致基層民政部門及村（居）民委員會(huì)無(wú)法及時(shí)向處于監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)情形的老年人提供兜底監(jiān)護(hù)等。

二是監(jiān)護(hù)制度缺失。在現(xiàn)有監(jiān)護(hù)制度貫徹落實(shí)中，部分地區(qū)開(kāi)展了先行探索，但覆蓋面比較有限，且未形成制度體系，難以滿足越來(lái)越多老年人的監(jiān)護(hù)需求。監(jiān)護(hù)服務(wù)不足、福利保障不夠，以及監(jiān)護(hù)登記、管理和監(jiān)督制度缺失等問(wèn)題客觀存在。

完善老年人監(jiān)護(hù)制度的對(duì)策建議

基于我國(guó)老年監(jiān)護(hù)制度的探索實(shí)踐以及存在的問(wèn)題，就完善老年人監(jiān)護(hù)制度提出以下對(duì)策建議。

第一，出臺(tái)老年人監(jiān)護(hù)專項(xiàng)法規(guī)。通過(guò)專項(xiàng)立法系統(tǒng)解決當(dāng)前老年人監(jiān)護(hù)中存在的法律法規(guī)、制度保障及政策協(xié)同問(wèn)題。從宏觀層面看，我國(guó)老年人口規(guī)模大、增長(zhǎng)速度快；從微觀層面看，老年人與未成年人和殘疾人等其他需要監(jiān)護(hù)群體的特點(diǎn)不同，行為能力發(fā)展存在階段性，各階段需求也不同；從中觀層面看，當(dāng)前，缺少監(jiān)護(hù)人或監(jiān)護(hù)人重度殘疾導(dǎo)致的老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題逐漸增多。建議盡快出臺(tái)老年人監(jiān)護(hù)專項(xiàng)法規(guī)，一方面貫徹落實(shí)民法典、老年人權(quán)益保障法，使得老年人在逐漸喪失民事行為能力的過(guò)程中得到有效監(jiān)護(hù)，實(shí)現(xiàn)有尊嚴(yán)有質(zhì)量的晚年生活；另一方面，通過(guò)專項(xiàng)立法有效構(gòu)建以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底的老年人監(jiān)護(hù)體系，優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，切實(shí)維護(hù)老年人權(quán)益。

第二，建立老年人監(jiān)護(hù)管理制度。老年人監(jiān)護(hù)管理制度應(yīng)包括以下3方面：一是進(jìn)行老年人監(jiān)護(hù)登記。為保障被監(jiān)護(hù)老年人合法權(quán)益、監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)、保護(hù)第三人交易安全，建議建立民政（老齡工作）部門牽頭、司法等有關(guān)部門協(xié)同配合的老年人監(jiān)護(hù)登記制度，對(duì)監(jiān)護(hù)關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一登記管理。二是實(shí)施老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督。通過(guò)登記管理將老年人監(jiān)護(hù)關(guān)系和監(jiān)護(hù)行為納入監(jiān)督，是保護(hù)老年人合法權(quán)益的重要手段?，F(xiàn)行法律下，尚有部分特殊困難老年人無(wú)法依靠子女等近親屬進(jìn)行監(jiān)護(hù)監(jiān)督，需要民政部門、有關(guān)組織、村（居）民委員會(huì)提供監(jiān)護(hù)監(jiān)督，以保障監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)不濫用。三是規(guī)范老年人監(jiān)護(hù)管理。鑒于老年人鮮明的群體特征，需要有全方位的政策保障、完善的服務(wù)體系支持、規(guī)范的監(jiān)護(hù)服務(wù)管理，對(duì)監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)組織、監(jiān)護(hù)資質(zhì)、監(jiān)護(hù)內(nèi)容、監(jiān)護(hù)程序、監(jiān)護(hù)服務(wù)、監(jiān)護(hù)協(xié)議等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范管理，以保障被監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人等多方的權(quán)益，促進(jìn)各利益主體形成良性互動(dòng)、提供有效服務(wù)。

第三，建立老年人監(jiān)護(hù)部門協(xié)同機(jī)制。在老年人監(jiān)護(hù)制度框架下，監(jiān)護(hù)關(guān)系的確立、監(jiān)護(hù)行為的實(shí)施、被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益保護(hù)需要政府部門、相關(guān)組織與機(jī)構(gòu)協(xié)同支持、共同實(shí)施。圍繞老年人監(jiān)護(hù)制度和流程，建議建立由民政（老齡工作）、衛(wèi)生健康、金融監(jiān)管、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)保障、醫(yī)保、人民法院、人民檢察院、公安、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門參與的協(xié)同機(jī)制，分別負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)登記與管理、醫(yī)療服務(wù)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、住房安全、社保醫(yī)保支持、法律保障、打擊犯罪、權(quán)益保護(hù)等方面工作，實(shí)現(xiàn)政務(wù)銜接、政策支持、程序閉環(huán)、信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)同。

第四，培育和發(fā)展專業(yè)監(jiān)護(hù)服務(wù)組織。在以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底的老年人監(jiān)護(hù)體系建設(shè)中，社會(huì)監(jiān)護(hù)的作用將會(huì)逐漸凸顯。由基層民政部門和村（居）民委員會(huì)為越來(lái)越多有監(jiān)護(hù)需求的老年人提供事無(wú)巨細(xì)的監(jiān)護(hù)服務(wù)并不可行。從發(fā)達(dá)國(guó)家老年人監(jiān)護(hù)制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，政府有關(guān)部門主要提供法治保障與業(yè)務(wù)監(jiān)管，監(jiān)護(hù)服務(wù)則委托專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織承擔(dān)，以滿足老年人的具體需求。比如，美國(guó)建立可持續(xù)性代理制度，老年人在意識(shí)健全時(shí)采取簽訂授權(quán)書的方式，預(yù)先選定自己信任的人擔(dān)任代理人；英國(guó)設(shè)立專門的保護(hù)（監(jiān)護(hù)）法院及公設(shè)監(jiān)護(hù)人，將司法監(jiān)督與行政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合；德國(guó)設(shè)置監(jiān)護(hù)法院，且通過(guò)“預(yù)防性代理權(quán)”確立意定監(jiān)護(hù)制度，具有完全民事行為能力的自然人及法人均可被授權(quán)為代理人；日本創(chuàng)立法定監(jiān)護(hù)與任意監(jiān)護(hù)（即意定監(jiān)護(hù)）組成的監(jiān)護(hù)登記制度，老年人喪失行為能力后，任意監(jiān)護(hù)人向家事法院提出申請(qǐng)，在家事法院選任的“任意監(jiān)護(hù)監(jiān)督人”的監(jiān)督下行使代理權(quán)。一方面政府有關(guān)部門積極鼓勵(lì)和支持專業(yè)監(jiān)護(hù)組織發(fā)展，通過(guò)制定監(jiān)護(hù)人報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定等，在滿足老年人個(gè)性化多元化監(jiān)護(hù)需求的同時(shí)，保障監(jiān)護(hù)組織工作人員的報(bào)酬獲得權(quán)。另一方面，規(guī)范社會(huì)監(jiān)護(hù)管理，明確監(jiān)護(hù)組織的公益性，提供監(jiān)護(hù)協(xié)議范本，使得監(jiān)護(hù)組織在主管部門的監(jiān)督下，不以營(yíng)利為目的，向有監(jiān)護(hù)需求的老年人提供低償服務(wù)，增強(qiáng)公益組織公信力，提升老年人安全感和獲得感。

第五，探索建立老殘一體家庭社區(qū)托養(yǎng)模式。家中只有老年人和殘疾人的老殘一體家庭是監(jiān)護(hù)問(wèn)題最突出的群體，建議聚焦這一特殊困難群體，探索建立老殘一體家庭的福利保障型托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。在不改變家庭成員共同居住形式的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)老年人的照護(hù)和殘疾人的醫(yī)療康復(fù)、特殊教育，以及家庭關(guān)系維護(hù)、權(quán)益保護(hù)和監(jiān)護(hù)等多重功能?？商剿魍ㄟ^(guò)政府投資建設(shè)、事業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、公益化支持的方式，在加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)、充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源、積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量、鞏固家庭責(zé)任等方面形成合力，多層次提供兜底保障型無(wú)償服務(wù)、公益性低償服務(wù)、市場(chǎng)化個(gè)性服務(wù)，形成政府、企業(yè)、社會(huì)、家庭和個(gè)人責(zé)任共擔(dān)、協(xié)同合作的可持續(xù)發(fā)展模式，以最大程度地提升對(duì)老殘一體家庭群體的保障水平。

第六，將監(jiān)護(hù)服務(wù)納入基本養(yǎng)老服務(wù)體系。鼓勵(lì)各地以滿足老年人生活需求、保護(hù)老年人合法權(quán)益為導(dǎo)向，健全老年監(jiān)護(hù)機(jī)制，完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系。一方面，將監(jiān)護(hù)服務(wù)納入基本養(yǎng)老服務(wù)清單，對(duì)經(jīng)認(rèn)定生活不能自理且意識(shí)不清的老年人，在無(wú)監(jiān)護(hù)人的情況下，可由基層民政部門或具備監(jiān)護(hù)條件的村（居）民委員會(huì)承擔(dān)公職監(jiān)護(hù)職責(zé)。另一方面，支持社會(huì)組織開(kāi)展專業(yè)的老年監(jiān)護(hù)服務(wù)，為無(wú)子女、長(zhǎng)期空巢老年人及老殘一體家庭提供監(jiān)護(hù)服務(wù)或監(jiān)護(hù)監(jiān)督服務(wù)，在加強(qiáng)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)、保障老年人合法權(quán)益等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新，完善基本養(yǎng)老服務(wù)保障機(jī)制。