吳宏岐 張超凡

(暨南大學(xué) 歷史地理研究中心,廣東 廣州 510632)

歷史政區(qū)地理是現(xiàn)代歷史地理學(xué)的重要研究內(nèi)容之一,然而在很長一段時(shí)間里,歷史政區(qū)地理研究大多針對的都是陸上政區(qū),直至近年才有少數(shù)學(xué)者關(guān)注到水上政區(qū)問題。(1)參見陳冰:《20世紀(jì)50年代中國漁民行政區(qū)置廢初探》,《中國歷史地理論叢》2019年第3輯;黎心竹:《水域政區(qū)化:新中國水上民主改革的歷史透視(1950—1955 年)》,《當(dāng)代中國史研究》2019年第6期。不過,已有成果在研究時(shí)段上更重視新中國成立以后的情形,在研究對象上也鮮少關(guān)注城市內(nèi)的水域。有研究者強(qiáng)調(diào),“新中國建國前28年的市制歷史是市制創(chuàng)立和完善階段。盡管城市發(fā)展緩慢,設(shè)市數(shù)量不多,但經(jīng)過28年的創(chuàng)立和完善,基本形成了比較完整的中國現(xiàn)代城市行政區(qū)劃制度,在中國行政區(qū)劃體系中增添了一種新的建制?！?2)戴均良:《中國市制》,中國地圖出版社2000年版,第22頁。雖然民國時(shí)期設(shè)置的建制市數(shù)量有限,但仍是我國城市行政區(qū)劃發(fā)展的重要階段(3)相關(guān)研究如吳元康:《民國時(shí)期安徽設(shè)市之變遷》,《安徽史學(xué)》2023年第6期,等。,對現(xiàn)今城市行政區(qū)劃體制也有不小影響。尤其值得注意的是,當(dāng)時(shí)不少建制市所轄水域還居住著一定數(shù)量的居民,為了更好地管理這些水上人口,在民國時(shí)期城市行政區(qū)劃制度創(chuàng)立與初步完善的過程中,如何設(shè)置城市水上政區(qū)也是相關(guān)部門必須考慮的問題之一。正因如此,細(xì)致探討民國時(shí)期城市水上政區(qū)的建置過程,就是一個(gè)饒有意義的話題。

一、清末民初的水上警察機(jī)構(gòu)對城市水域的管理

歷史上的政區(qū)管理包括陸上與水域兩個(gè)部分。與陸上管理不同,水域被正式納入國家管理的時(shí)間較晚,根據(jù)張偉然等學(xué)者的研究,直到唐宋時(shí)期,水域仍是化外之地,各級政府都很難進(jìn)行有效管理;元明清三代,先是通過設(shè)置河泊所對水域進(jìn)行賦稅管理,后又設(shè)置水師進(jìn)行軍事化管理。(4)張偉然、李偉:《論中國傳統(tǒng)政治地理中的水域》,《歷史地理》第34輯,上海人民出版社2017年版。河泊所、水師所管理的水域不僅僅是鄉(xiāng)村的水域,同樣也包括城市的水域。如明清時(shí)期,廣州府城附郭番禺、南海二縣的河泊所分別管理著廣州城東中部和城西部的水域。(5)參見吳宏岐、黃碧藍(lán):《清代番禺縣河泊所署位置遷移與職掌變化》,《廣東史志》2022年第4期。由此可見,傳統(tǒng)中國的水域管理主要以賦稅或軍事化為目的,仍有較多局限性。

近代以來,尤其是清末民初,政府對水域的管理逐漸有所深化,突出表現(xiàn)是水上警察機(jī)構(gòu)的設(shè)置。1936年的《內(nèi)政年鑒·警政篇》就曾總結(jié)說:“水警亦地方警察也。其創(chuàng)辦時(shí)期較后于陸警,清時(shí)曾就長江水師改編試辦,設(shè)總署、分署等機(jī)關(guān)管理之。迨民國元年六月,湖北長江及荊襄水師實(shí)行廢除,一律改組為水上警察,歸民政長官節(jié)制,是為我國水上警察正式成立之始。二年二月,內(nèi)務(wù)部制定長江及其他水師改組令,于是各省相繼仿行,制度漸宏?！?6)內(nèi)政部年鑒編纂委員會:《內(nèi)政年鑒》第2冊,商務(wù)印書館1936年版,第8、173、124頁。由水師改組而來的水上警察歸民政部門管理,這意味著水上警察的職責(zé)更偏重于民政,管理的內(nèi)容相應(yīng)要更復(fù)雜一些。不僅如此,有些沿海省份還根據(jù)水域的不同類型設(shè)置相應(yīng)的水上警察局,如浙江省在民初就設(shè)有內(nèi)河水上警察局和外海水上警察局(7)內(nèi)政部年鑒編纂委員會:《內(nèi)政年鑒》第2冊,商務(wù)印書館1936年版,第8、173、124頁。,將全省的內(nèi)河和外海分置于不同警察局管理之下。此外,一些省在大型湖泊等水域也會設(shè)置專門的水警部門,如安徽省的巢湖,在民初就由巢湖水師營改置的巢湖水上警察局管制。(8)巢湖志編纂委員會編:《巢湖志》,黃山書社1989年版,第126頁。這些水上警察機(jī)構(gòu)所管轄的區(qū)域肯定涉及到了城市水域,但主要還是面積更為廣闊的鄉(xiāng)村水域。

城市通常要選址在水源充沛的地方,有些城市管轄著面積不小的水域。在清末民初,如何通過水上警察機(jī)構(gòu)對城市水域?qū)嵤┯行У墓芾?是地方政府必須面對的重要問題。從現(xiàn)在掌握的資料來看,這一時(shí)期的廣州、長沙等地,先后設(shè)置了主要管轄城市水域的水上警察機(jī)構(gòu)。

1921年,廣州市政廳成立,廣州市成為獨(dú)立行政區(qū),標(biāo)志著中國也正式形成了城市型政區(qū)。(9)戴均良:《中國市制》,第11頁。不過,在此之前,有關(guān)政府部門就已經(jīng)考慮過如何管理廣東省城內(nèi)外的水域。在清末,廣東省曾設(shè)有水巡總局管理珠江廣州段的水面治安,1912年水巡總局改隸廣東省城警察廳,并更名為警察第十二區(qū)署,分設(shè)5個(gè)水上警察分署。(10)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,廣州出版社1998年版,第68頁。這就是說,在設(shè)市之前,廣州城就已經(jīng)開始通過廣東省城警察廳下屬的相關(guān)水上警察機(jī)構(gòu)來管理城市水域。

類似的情況也出現(xiàn)在湖南省會長沙。長沙城橫跨湘江兩岸,有一定數(shù)量的水上人口。在1933年正式設(shè)市之前,長沙城的水上人口應(yīng)當(dāng)是由湖南全省水上警察廳下屬的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。據(jù)1936年的《內(nèi)政年鑒》記載,湖南全省水上警察廳成立于1915年。(11)內(nèi)政部年鑒編纂委員會:《內(nèi)政年鑒》第2冊,商務(wù)印書館1936年版,第8、173、124頁。又據(jù)《民國二十五年湖南年鑒》所說,“惟水警前僅分八局、一保安隊(duì),分駐于省河、湘潭、衡陽、岳陽、安鄉(xiāng)、南縣、沅江、常德等處。”(12)湖南省政府秘書處統(tǒng)計(jì)室:《民國二十五年湖南年鑒》,長沙洞庭印務(wù)館1936年版,第242頁。由此可以推知,1915—1933年間,長沙城湘江兩岸水上人口的管理應(yīng)當(dāng)是由湖南全省水上警察廳下屬的省河水上警局具體負(fù)責(zé)。

二、城市型政區(qū)創(chuàng)立期的水上警區(qū)

民國時(shí)期城市型政區(qū)的發(fā)展大致可以1943年《市組織法》的頒布為界,分為創(chuàng)立期和初步完善期,這兩個(gè)時(shí)期城市水域的管理制度有所不同。

1921年城市型政區(qū)誕生伊始,相關(guān)部門并未明確政區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃體制。至1930年,國民政府頒布的《市組織法》第五條規(guī)定,“市劃分為區(qū)、坊、閭、鄰,除有特殊情形者外,鄰以五戶、閭以五鄰、坊以二十閭、區(qū)以十坊為限?！?13)《市組織法》,《行政院公報(bào)》1930年第153號,第1頁。根據(jù)這條法規(guī),建制市轄區(qū)內(nèi)需要設(shè)置區(qū)、坊、閭和鄰四個(gè)層級的政區(qū),這也是近代中國第一次從法律層面明確了城市的行政區(qū)劃體制。但是,“區(qū)—坊—閭—鄰”的行政區(qū)劃體制實(shí)際上并未得到普遍推廣,并且具體實(shí)施情況也往往因市而異,如1942年的重慶、成都、昆明以及桂林等市,采用“區(qū)—鎮(zhèn)—?！住彼募壭姓^(qū)劃體制,而自貢、貴陽、長沙、衡陽和蘭州等市,則采用“鎮(zhèn)—?！住比壭姓^(qū)劃體制。(14)陳之邁:《中國政府》第3冊,商務(wù)印書館1947年版,第147—148頁。直到1943年,國民政府頒布的新版本《市組織法》第六條規(guī)定,“市以下為區(qū),區(qū)內(nèi)之編制為保甲。十戶至三十戶為甲,十甲至三十甲為保,十保至三十保為區(qū)?！?15)《市組織法(民國三十二年五月十九日修正公布)》,《行政院公報(bào)》1943年第6卷第6號,第1頁。此后,絕大多數(shù)建制市才在轄區(qū)內(nèi)普遍設(shè)置“區(qū)—保—甲”三級政區(qū),城市內(nèi)的行政區(qū)劃體制才得以初步完善。

總的來看,1921—1943年,在城市型政區(qū)創(chuàng)立期,以警區(qū)劃分市轄區(qū)是一種較為常見的現(xiàn)象,“警區(qū)在很多城市仍然起著市內(nèi)一級政區(qū)的作用”。(16)胡樂偉、吳宏岐:《論中國市轄區(qū)形成的歷史過程》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期,第55頁。例如,1931年廣州市曾按照《市組織法》的要求設(shè)置了30個(gè)區(qū)(17)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷2《建置志》,第153頁。,但1934年版《廣州指南》在羅列廣州市的黨政和警察兩類機(jī)關(guān)名錄時(shí),并未提到區(qū)級行政機(jī)關(guān)(18)廣州市政府:《廣州指南》,培英印務(wù)局1934年版,第23—40頁。,說明彼時(shí)的廣州市政府并不認(rèn)為區(qū)具備行政管理的職能。另外,1936年出版的《廣州市政府市政公報(bào)》第535期載有《市財(cái)政局收入警察各區(qū)域臨時(shí)地稅統(tǒng)計(jì)表》一表(19)佚名:《市財(cái)政局收入警察各區(qū)域臨時(shí)地稅統(tǒng)計(jì)表》,《廣州市政府市政公報(bào)》1936年第535期,第105頁。,從統(tǒng)計(jì)表的標(biāo)題就可以發(fā)現(xiàn),廣州市財(cái)政局是按照市內(nèi)警區(qū)來進(jìn)行分區(qū)統(tǒng)計(jì)的,警區(qū)起著市轄區(qū)的作用。

在此背景下,一些設(shè)置水上警察機(jī)構(gòu)的警區(qū),相應(yīng)地就具有水上政區(qū)的性質(zhì),如前文提及的廣東省城警察廳警察第十二區(qū)署的5個(gè)水上警察分署與湖南全省水上警察廳下轄的省河水上警局所管的警區(qū)等。1930年,廣州的5個(gè)水上警察分署又分別更名為海珠、花地、鵝潭、南石、芳村等水上警察分局。(20)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,第68頁。不過,在1934年的一份政府文件中,廣州市政府認(rèn)為當(dāng)時(shí)市內(nèi)警局僅有海珠、南石和鵝潭3個(gè)水上分局(21)廣州市政府:《令知將西禪東西區(qū)并為一區(qū)、惠福東西區(qū)并為一區(qū)、芳村花埭并為一區(qū)、西山南岸并為一區(qū)由》,廣州市公民發(fā)證處編:《廣州市公民發(fā)證處工作概況》,1934年編印,第98頁。,花地、芳村警區(qū)不再被視為水上警區(qū),這說明在城市發(fā)展過程中,部分水上警區(qū)也會向陸上警區(qū)轉(zhuǎn)變。到1937年,廣州市又將水上各警區(qū)合并為珠江分局。(22)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,第68頁。可見,1930—1937年,廣州市的水上警區(qū)數(shù)目實(shí)際經(jīng)歷了由5個(gè)到3個(gè)再到1個(gè)的變化。

汕頭也有類似的水上警區(qū)。汕頭在1921年設(shè)立市政廳后,成為直隸于廣東省政府的行政區(qū)域。據(jù)地方志記載,設(shè)市之初,汕頭市政廳“以水上區(qū)為第五區(qū),并將礐石劃為第八區(qū),警區(qū)增設(shè)為八?！?23)饒宗頤總纂:《潮州志·沿革志》,上海書店2003年版,第167、168頁?？梢娫谏穷^設(shè)市以后,通過重新規(guī)劃區(qū)域,全市一共有了8個(gè)警區(qū),也是以警區(qū)作市轄區(qū),其中管理水域、屬于水上警區(qū)性質(zhì)的則是水上區(qū),即第五區(qū)。1925年,全市又調(diào)整為7個(gè)警區(qū),“以礐石為第六區(qū),水上改為第七區(qū),另以崎碌為第五區(qū)”(24)饒宗頤總纂:《潮州志·沿革志》,上海書店2003年版,第167、168頁。,仍以水上區(qū)充當(dāng)著市轄水上政區(qū)。1933年12月出版的《汕頭指南》曾記載,“全市自治,劃分五區(qū),共四十六坊,約共二萬三千余戶”,各區(qū)均設(shè)有自治處并有具體地址。(25)謝雪影:《汕頭指南》,時(shí)事通訊社1933年版,第189頁。毋庸置疑,此時(shí)汕頭市所設(shè)之區(qū)和坊,當(dāng)是在1930年《市組織法》要求下設(shè)置的。不過,據(jù)1934年10月調(diào)查資料編制的《廣東省汕頭市各類公共場所統(tǒng)計(jì)表》,仍然是按7個(gè)警區(qū)統(tǒng)計(jì)全市黨、政、軍、警、監(jiān)獄、學(xué)校、習(xí)藝所、醫(yī)院、慈善機(jī)關(guān)、商會、工會、商業(yè)公會、學(xué)會、祠堂、會館、俱樂部和其他等17類公共場所的情況,其中屬于水上警區(qū)的水上區(qū)僅有1個(gè)警類場所。(26)汕頭市政府秘書處編輯統(tǒng)計(jì)股:《市政公報(bào)[統(tǒng)計(jì)]》,《汕頭市市政公報(bào)》1935年第119—121期合刊,第8頁。

廈門同樣也存在以水上警區(qū)充作市轄水上政區(qū)的情況。廈門于1935年正式設(shè)市,抗戰(zhàn)時(shí)期也是以警區(qū)作市轄區(qū)的。(27)廈門市地方志編纂委員會編:《廈門市志》第1冊,方志出版社2004年版,第185—186頁。據(jù)1941年出版的《新廈門指南》載,偽廈門市警察廳設(shè)有第一部、第二部以及水警處和東區(qū)、南區(qū)、北區(qū)、西區(qū)和禾山區(qū)5個(gè)警察署,其中水警處下設(shè)總務(wù)科、司法科以及美人宮、廈門港2個(gè)分駐所,各區(qū)警察署則有內(nèi)勤股、外勤股、司法股以及分駐所。(28)楊滴翠:《新廈門指南》,華南新日報(bào)社1941年版,第21、3—4頁。水警處下設(shè)機(jī)構(gòu)為科級單位,區(qū)警察署下設(shè)機(jī)構(gòu)則為股級單位,水警處的級別應(yīng)該要更高。另外,《新廈門指南》還列有《廈門市戶數(shù)及人口統(tǒng)計(jì)表》,從這份統(tǒng)計(jì)表來看,廈門市共計(jì)有120098人,其中東、西、南、北以及禾山5個(gè)警區(qū)分別有23568、21331、14071、30686和27336人,另有船戶(即水上居民)3106人,各警區(qū)的人口數(shù)加上船戶人口數(shù)正好等于全市總?cè)丝跀?shù)。(29)楊滴翠:《新廈門指南》,華南新日報(bào)社1941年版,第21、3—4頁。據(jù)此,廈門市的水上居民并非由5個(gè)警察署管理,而是由水警處管轄。只不過當(dāng)時(shí)廈門市警察廳水警處的行政級別要高于各區(qū)警察署,似又可說明淪陷期間廈門市水上警區(qū)較之陸上警區(qū),有著更特殊的地位。

總之,在城市型政區(qū)創(chuàng)立期,中央政府雖然曾頒布法令規(guī)定市內(nèi)行政區(qū)劃體制,但在具體實(shí)踐中,不少城市仍用警區(qū)充作實(shí)質(zhì)上的市轄區(qū),轄區(qū)內(nèi)的水域也與設(shè)市前一樣,繼續(xù)由水上警區(qū)充當(dāng)水上政區(qū)來進(jìn)行管理,并且各地市政府在水上警區(qū)的數(shù)量、行政管理體制等方面也往往不盡相同。

三、城市型政區(qū)初步完善期的水上政區(qū)

毋庸諱言,以警區(qū)充作市轄區(qū),以水上警區(qū)充當(dāng)市轄水上政區(qū),只是城市型政區(qū)誕生初期的一種權(quán)宜之計(jì)。有資料揭示,大致在1930年代后期,已有個(gè)別縣或市先后設(shè)置了以管轄水域?yàn)橹鞯乃险^(qū)。如棗莊市薛城區(qū)的前身是1938年中共領(lǐng)導(dǎo)的抗日政權(quán)所置沛滕邊縣,境域?yàn)樵婵h第七區(qū)以及滕縣第八區(qū)、夏鎮(zhèn)區(qū)和水上區(qū)。(30)山東省地方史志編纂委員會編:《山東省志·建置志》,山東人民出版社2003年版,第327頁。考慮到近代以前滕縣西南部有微山湖等大型湖泊,1938年前滕縣下轄的水上區(qū)應(yīng)該就是以微山湖等水域?yàn)橹黧w的縣下基層政區(qū)。至于城市設(shè)置的水上政區(qū),最早是重慶市的水上區(qū),大約設(shè)置于1939—1942年之間。(31)《重慶市志》提到,1939年時(shí)全市劃分為12個(gè)區(qū),在1941年至1942年之間又陸續(xù)設(shè)置了第十三到第十七等5個(gè)新區(qū),到1942年時(shí)全市下轄17個(gè)陸上區(qū)和1個(gè)水上區(qū)(重慶市地方志編纂委員會總編輯室編:《重慶市志》第1卷,四川大學(xué)出版社1992年版,第687頁),其中并未明確水上區(qū)設(shè)置的具體時(shí)間,僅可推知重慶市水上區(qū)設(shè)置于1939—1942年之間。該區(qū)主要管理朝天門、千廝門、香國寺、彈子石、海棠溪、黃沙溪、磁器口等碼頭的水上居民。(32)周勇主編:《重慶通史》第2冊,重慶出版社2014年版,第428頁。不過,就全國范圍而言,在城市內(nèi)較為廣泛地設(shè)置水上政區(qū),是在1943年以后。1943年頒布新版本《市組織法》后,各城市陸續(xù)設(shè)置了“區(qū)—?！住比壭姓^(qū),不少城市設(shè)置了水上區(qū)、水上保和水上甲等不同等級的水上政區(qū)。

(一)水上區(qū)

如前所述,重慶市水上區(qū)的設(shè)置時(shí)間略早于新版《市組織法》頒布的1943年。不過,該水上區(qū)在1946年即被撤并,所轄地域劃入鄰近各陸上區(qū)。(33)重慶市地方志編纂委員會總編輯室編:《重慶市志》第1卷,第687頁。可見重慶市水上區(qū)存續(xù)時(shí)間并不長,前后應(yīng)該不足7年。

值得注意的是,在1946年重慶市的水上區(qū)被撤并之當(dāng)年,廣州市設(shè)置了起有專名的水上區(qū),即珠江區(qū)。(34)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷2《建置志》,第155頁。1947年的一篇新聞報(bào)道稱:“船戶羅清,住泊芳村江村民船”。(35)佚名:《流彈傷人 船戶受飛災(zāi)》,《現(xiàn)象報(bào)》1947年8月17日,第1版。民國末年,廣州市設(shè)有芳村區(qū),新聞中提到的羅清應(yīng)該就是居住在芳村區(qū)的船戶,說明當(dāng)時(shí)的芳村區(qū)也有船戶生活的水域,珠江區(qū)的范圍并沒有涵蓋廣州市境有船戶生活的全部水域。無獨(dú)有偶,1950年2月的一篇新聞報(bào)道亦云:“珠江區(qū)政府籌備召開各界人民代表會議,全區(qū)劃分水面六辦事處,一個(gè)街辦事處,已成立者有石二涌口街辦事處、西北段辦事處,在籌備中者有東北段、西南段、中北段、中南段、直南段五個(gè)辦事處(包括芳村、花棣、永興街河面)?！?36)佚名:《珠江區(qū)分六段辦事處一個(gè)街辦事處》,《現(xiàn)象報(bào)》1950年2月27日,第4版。新聞中特意強(qiáng)調(diào)正在籌備中的水面辦事處中包括芳村、花棣(又作花埭、花地)和永興街河面,也恰恰說明這幾處此前并不屬于珠江區(qū)。此外,由于四面環(huán)水,原本屬于德宜分局敦和分駐所管轄的二沙頭(即今二沙島)在1948年7月改隸珠江警局。(37)佚名:《各分局轄區(qū)略有變更》,《現(xiàn)象報(bào)》1948年7月23日,第8版。考慮到抗戰(zhàn)勝利后廣州市各區(qū)區(qū)長由對應(yīng)的警察分局局長兼任(38)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷2《建置志》,第155頁。,說明市內(nèi)各警區(qū)和市轄區(qū)的范圍應(yīng)該一致,二沙頭很可能也就此劃入了珠江區(qū)。據(jù)地方志記載,“民國時(shí)期,廣州市珠江警察分局對陸上居民以門牌為單位立戶,每10戶至15戶為一甲,10甲為一保;對水上船戶,以一船為一戶。廣州解放前夕,有船戶9088戶,船上居民46699人;陸上戶693戶,居民2798人,設(shè)14保?！?39)廣州市地方志編纂委員會編:《廣州市志》卷12《公安志》,第69頁。由此看來,作為水上區(qū)的珠江區(qū)雖以船戶為主,但也有少量陸上戶,這也可證珠江區(qū)的轄區(qū)并非僅限于水面,而是也包括珠江近岸陸地。當(dāng)然,珠江區(qū)所管理水域范圍也有限,并沒有涵蓋全市所有船戶生活的水域。

值得注意的是,汕頭市在20世紀(jì)二、三十年代設(shè)置過屬于水上警區(qū)的水上區(qū),但1946年汕頭市依據(jù)1943年版《市組織法》改鎮(zhèn)為區(qū)(按:淪陷時(shí)期汕頭市區(qū)劃分為五個(gè)鎮(zhèn)),全市僅設(shè)有6個(gè)市轄行政區(qū),原來作為水上警區(qū)(第七警區(qū))的水上區(qū)并沒有相應(yīng)地改設(shè)(40)廣東省汕頭市地方志編纂委員會編:《汕頭市志》第1冊,新華出版社1999年版,第553頁。,估計(jì)與后來汕頭市區(qū)內(nèi)船戶的大規(guī)模減少不無關(guān)系。

(二)水上保和水上甲

按照1943年版《市組織法》規(guī)定,市轄區(qū)下面還有保和甲兩級政區(qū),城市內(nèi)的水上政區(qū)也是如此。1946年重慶市的水上區(qū)被裁撤以后,原屬之保、甲兩級政區(qū)也都劃入鄰近各陸上區(qū)(41)周勇主編:《重慶通史》第2冊,第428頁。,這意味著此前重慶市水上區(qū)之下還有水上保和水上甲兩級水上政區(qū)。1946年廣州市設(shè)置珠江區(qū)時(shí),也同時(shí)下設(shè)水上保和水上甲,即存在“區(qū)—保—甲”三級水上政區(qū)。有資料稱,1947年1月時(shí)廣州市珠江區(qū)下轄13個(gè)保、191個(gè)甲(42)廣州市政府統(tǒng)計(jì)室:《廣州市保甲數(shù)(民國三十六年一月份)》,《廣東統(tǒng)計(jì)月報(bào)》1947年第4期,第23頁。,平均每個(gè)保有約15個(gè)甲,水上政區(qū)的層級管理制度比較完善。

此外,有些未設(shè)置水上區(qū)的城市也曾在所轄水域內(nèi)設(shè)置過水上保和水上甲。例如,1946年上海市政府頒布的《上海市保甲整編施行細(xì)則》第十五條指出,“船戶甲以船戶為編組單位,整編時(shí)應(yīng)就各船在水面常泊地之順序分段編組?！?43)上海市政府:《上海市保甲整編施行細(xì)則》,《上海市政府公報(bào)》1946年第2卷第6期,第158頁。這里特別提到了如何將水上居民編入船戶甲(也就是水上甲),可推論編組保甲之后,上海市內(nèi)應(yīng)該會有一批水上甲政區(qū)。此外,上海市還有一些水上保政區(qū),如1946年4月由上海市政府民政處第二科所制《上海市各區(qū)人口統(tǒng)計(jì)報(bào)告表》的備注中,在羅列未完成人口調(diào)查各保名錄時(shí),曾提到上海市第二區(qū)第三十三保、第十三區(qū)第三十四保和第二十五區(qū)第二十五保都是水上保。(44)上海市政府民政處:《上海市各區(qū)人口統(tǒng)計(jì)報(bào)告表》,《上海市政府公報(bào)》1946年第3卷第25期,第448頁。另有文獻(xiàn)表明,1947年的上海市常熟區(qū)內(nèi)共有4個(gè)水上保。(45)黃東升:《本市警管區(qū)制推行前后(續(xù)完)》,《上海警察》1947年第2卷第1期,第13頁。從這些材料來看,民國后期上海市應(yīng)設(shè)有不少水上保和水上甲。

又如,據(jù)1949年修撰的《廈門市志》記載,廈門市內(nèi)有廈西、廈南、廈港、禾山和鼓浪嶼5個(gè)區(qū),共轄57個(gè)保,其中廈港區(qū)轄的7保(分128甲)中有個(gè)水上保。(46)廈門市地方志編纂委員會辦公室整理:民國《廈門市志》,方志出版社1999年版,第6頁?？紤]到廈門市下設(shè)上述5個(gè)區(qū),是在1945年10月至次年5月間(47)廈門市地方志編纂委員會編:《廈門市志》第1冊,第187頁。,則該水上保應(yīng)該是抗戰(zhàn)勝利后廈港區(qū)內(nèi)的保級行政區(qū)。此外,1948年6月28日發(fā)行的《江聲報(bào)》所載《本市國民教育最近設(shè)施進(jìn)度概況》一文稱:“廈港區(qū)三千余文盲,以水上保占多數(shù),內(nèi)約二千漁民全數(shù)未受教育?！?48)佚名:《本市國民教育最近設(shè)施進(jìn)度概況》,《江聲報(bào)》1948年6月28日,第3版?？梢姀B港區(qū)水上保內(nèi)泛海為生的水上居民數(shù)量是相當(dāng)可觀的,水上保下面估計(jì)至少設(shè)置有十多個(gè)水上甲。

再如,1948年漢口市政府頒布的《漢口市整編保甲暫行辦法》第四條云:“各區(qū)整編保甲應(yīng)按街巷自然形勢自西至東或自上至下,水上住戶以停泊碼頭及固定船場為標(biāo)準(zhǔn)?！?49)漢口市政府:《漢口市整編保甲暫行辦法》,《漢口市政府公報(bào)》1948年第1卷第1期,第9頁?！稘h口市整編保甲督導(dǎo)暫行辦法》第四條也指出,“船戶有無遺漏編組”是整編保甲督導(dǎo)組需要注意的一個(gè)事項(xiàng)。(50)漢口市政府:《漢口市整編保甲督導(dǎo)暫行辦法》,《漢口市政府公報(bào)》1948年第1卷第1期,第9頁。不難看出,1948年漢口市政府在整編保甲時(shí)有考慮如何將水上居民編入水上保和水上甲,并強(qiáng)調(diào)這一工作是整編保甲活動(dòng)中的重要任務(wù)。整編保甲工作完成后,漢口市應(yīng)該也有一定數(shù)目的水上保、水上甲。

需要強(qiáng)調(diào)的是,按照1943年版《市組織法》的規(guī)定,各水上保應(yīng)該歸區(qū)級政區(qū)管轄,但在實(shí)際運(yùn)作中,亦有直接歸市政府管理的。如天津市于1948年建立了直屬水上保(51)天津市地方志編修委員會編:《天津通志·民政志》,天津社會科學(xué)院出版社2001年版,第91頁。,顧名思義,此水上保當(dāng)是直屬于天津市政府的保級政區(qū),該水上保下轄有34個(gè)甲。(52)天津市地方志編修委員會編:《天津通志·公安志》,天津人民出版社2001年版,第262頁。

總的來說,雖然在1943年以后,有不少城市正式設(shè)置了水上區(qū)、水上保和水上甲等不同級別的水上政區(qū),但有明確史料證明,同時(shí)設(shè)置水上區(qū)、水上保和水上甲這三級水上政區(qū)的僅有重慶和廣州市,只設(shè)有水上保與水上甲這兩類層級較低水上政區(qū)的市明顯要更多。不僅如此,汕頭市原本設(shè)置過屬于水上警區(qū)的水上區(qū),但在設(shè)置正式的市轄政區(qū)時(shí)卻沒有正式設(shè)置水上區(qū),也未見有明確記載設(shè)置過水上保與水上甲。民國時(shí)期城市型政區(qū)對于設(shè)置區(qū)級水上政區(qū)的意愿明顯偏低,似更傾向于設(shè)置層級較低的水上政區(qū)。有意思的是,根據(jù)陳冰的研究,華東和中南地區(qū)的不少建制市一度曾在1953年設(shè)置水上區(qū)作為市轄區(qū),但1954年國家頒布《城市街道辦事處組織條例》以后,諸水上區(qū)陸續(xù)被裁撤,大多數(shù)都改組為水上街道辦事處。(53)陳冰:《20世紀(jì)50年代中國漁民行政區(qū)置廢初探》,《中國歷史地理論叢》2019年第3輯,第100頁。這同樣說明,中華人民共和國建立初期,建制城市所轄水域的管理與民國后期的情形一樣,往往也只適合設(shè)置層級較低的水上政區(qū)。

四、城市型政區(qū)內(nèi)水上政區(qū)普遍層級偏少、偏低的原因

民國時(shí)期,城市內(nèi)水上政區(qū)普遍層級偏少、偏低的原因,主要有以下兩個(gè)方面:

(一)城市型政區(qū)內(nèi)水上人口相對有限的規(guī)模

《漢書·百官公卿表上》云:“縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠,鄉(xiāng)、亭亦如之,皆秦制也。”(54)《漢書》卷19《百官公卿表》,中華書局1962年版,第742頁。秦漢時(shí)期,每個(gè)縣的疆域大抵上以方圓百里為基礎(chǔ),進(jìn)而根據(jù)區(qū)域內(nèi)的人口規(guī)模來適當(dāng)增減面積,縣下所設(shè)鄉(xiāng)、亭兩級政區(qū)也以此原則確定幅員。周振鶴曾指出,除去“方百里”這個(gè)具體數(shù)字不計(jì),至今也沒有更高明的政區(qū)幅員確定原則來替代《漢書》提到的方法,并舉例說,青海省的一些縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)的一些旗,地域之遼闊幾和沿海的省一般大,就是因?yàn)槟抢锏娜丝谶^于稀少。(55)周振鶴、李曉杰:《中國行政區(qū)劃通史·總論、先秦卷》,復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版,第66頁。由此看來,人口規(guī)模對于政區(qū)的層級和幅員有著不小的影響,當(dāng)政區(qū)的幅員一定時(shí),區(qū)域內(nèi)的人口規(guī)模越大,則該政區(qū)內(nèi)的行政管理問題就會越復(fù)雜,相應(yīng)設(shè)置的行政區(qū)劃層級也就會更多;反之,一定政區(qū)內(nèi)的行政管理問題相對簡單,設(shè)有的行政區(qū)劃層級就會偏少。值得注意的是,1943年新版《市組織法》也將戶口數(shù)作為設(shè)置各級政區(qū)的重要標(biāo)準(zhǔn),水上政區(qū)的層級顯然與轄區(qū)內(nèi)水上人口規(guī)模有著密切的聯(lián)系。

表1 民國時(shí)期廈門、天津、重慶三市水上人口統(tǒng)計(jì)表

表1可知,1944年的重慶、1948年的天津和1949年的廈門等市分別有水上居民8763、6678、5840人,水上人口數(shù)量均已經(jīng)具備一定規(guī)模,要想管理好這些流動(dòng)性強(qiáng),且與陸上居民存在明顯差異的人口,需要設(shè)置專門的政區(qū)。不過,各市水上居民的數(shù)量占所在城市總?cè)丝诘谋戎貐s較少,如重慶市僅占0.84%,天津市0.36%。水上人口與任一陸上區(qū)的人口數(shù)也有很大的差距,如1944年重慶市共有18個(gè)區(qū),其中人口數(shù)最少的陸上區(qū)(即第十六區(qū))有33146人(56)重慶市政府:《本市重要統(tǒng)計(jì)表:戶口數(shù)(三十三年十二月)》,《重慶市政》1945年第2卷第6期,第27頁。,其人口數(shù)是水上區(qū)的3.78倍。1948年天津市人口數(shù)最少的第五區(qū)也有78268人(57)李競能主編:《天津人口史》,南開大學(xué)出版社1990年版,第306頁。,其人口數(shù)是直屬水上保人口數(shù)的11.72倍。1948年底天津市共有318保(58)天津市地方志編修委員會編:《天津通志·民政志》,第91頁。,全市平均每保有5849.70人,而這與當(dāng)時(shí)水上保人口數(shù)基本相當(dāng)。1949年廈門市的水上人口數(shù)僅占全市總?cè)丝跀?shù)中的3.54%,水上人口占比較之重慶、天津略高,但市內(nèi)僅設(shè)有思明、開元、廈港、鼓浪嶼以及禾山五個(gè)區(qū),其中人數(shù)最少的廈港區(qū)有18710人(59)廈門市地方志編纂委員會辦公室整理:民國《廈門市志》,第171頁。,水上人口數(shù)也只占到此區(qū)人口的31.21%。以上可見,重慶、廈門和天津三市的水上人口都只有幾千名,遠(yuǎn)少于人口數(shù)最少的陸上區(qū)。正是由于水上居民的人口規(guī)模有限,重慶市的水上區(qū)在設(shè)置僅數(shù)年后即被裁撤,天津市和廈門市設(shè)置的最高層級水上政區(qū)也都只是保級。

(二)多數(shù)市政府普遍緊張的財(cái)政現(xiàn)實(shí)

市政府的財(cái)政現(xiàn)狀也會影響到轄區(qū)內(nèi)水上行政區(qū)劃的設(shè)置。1943年以后,雖然是城市型政區(qū)的初步完善期,但由于戰(zhàn)亂不斷、政治環(huán)境不穩(wěn)定等因素的影響,多數(shù)市政府的財(cái)政壓力也日益增大。據(jù)統(tǒng)計(jì),1946年天津市的財(cái)政收入和支出分別約為232億元和205億元,但超過70億元財(cái)政收入是由中央政府補(bǔ)助的,若去掉這一部分,則天津市會有超過43億元的財(cái)政赤字;1947年上半年,天津市的財(cái)政收入和支出分別約為535億元和460億元,去掉中央政府補(bǔ)助的近184億元,則會有超過109億元的財(cái)政赤字。(60)吳孝禹:《復(fù)員以來天津地方之財(cái)政》,《天津經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)月報(bào)》1947年第19號,第3—4頁。為行文便利,財(cái)政收支數(shù)據(jù)所取為整數(shù),下同。由此可見,如果沒有中央政府的財(cái)政支持,天津市的財(cái)政就會出現(xiàn)赤字。

上海市雖然是近代中國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的城市,但抗戰(zhàn)勝利后該市的財(cái)政也曾面臨赤字,1946、1947年上海全市財(cái)政收入約為682億元和6878億元,財(cái)政支出則分別超過805億元和6892億元,分別有123和14億元的虧空;1948年1—8月的財(cái)政收入近99846億元,支出則超過89128億元,雖然已略有盈余,但其中的行政經(jīng)費(fèi)支出超過77626億元(占財(cái)政總支出的87.10%),經(jīng)濟(jì)建設(shè)和教育文化衛(wèi)生方面的支出超過10720億元(占財(cái)政總支出的12.03%),社會福利方面的經(jīng)費(fèi)約為704億元(占財(cái)政總支出的0.79%),其他支出約77億元(僅占財(cái)政總支出的0.08%)(61)相關(guān)數(shù)據(jù)參見上海通志編纂委員會編:《上海通志》第5冊,上海人民出版社2005年版,第3269、3277頁。,財(cái)政緊張的局面仍然沒有大的改觀。

至于廈門,抗戰(zhàn)勝利后的財(cái)政狀況也不理想,1945—1947年間,廈門市就已出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政赤字,隨著1948年國民政府實(shí)施《財(cái)政緊急處分令》,當(dāng)?shù)氐呢?cái)政危機(jī)也愈發(fā)嚴(yán)重。(62)廈門市地方志編纂委員會編:《廈門市志》第4冊,第2355頁。

有研究者業(yè)已指出,1943年版《市組織法》頒布以后,原先依附于警察系統(tǒng)的保甲正式成為市區(qū)基層組織,但政府行政權(quán)力深入底層的同時(shí),組織成本亦成倍增長。(63)楊巍巍:《保甲制度與城市社會控制——以戰(zhàn)后漢口為中心》,《江漢論壇》2020年第5期。對民國后期的各市政府而言,按照1943年版《市組織法》的要求重置各級政區(qū),意味著需要設(shè)置數(shù)量不少的行政機(jī)構(gòu),必然會導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇,在財(cái)政普遍緊張甚至入不敷出的現(xiàn)實(shí)背景下,新版《市組織法》的貫徹與落實(shí)自然就會大打折扣,甚至不得不通過調(diào)整行政建置的方法來緊縮行政開支。如蘭州在1941年設(shè)市以后曾長期受到財(cái)政問題的困擾,為了削減開支,市政府于1947年元旦裁局改科,將行政機(jī)構(gòu)自降一級。(64)邵彥濤:《民國設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政能力之關(guān)系——以蘭州設(shè)市為中心的考察》,《甘肅社會科學(xué)》2016年第2期。其實(shí),這類情況在設(shè)置水上政區(qū)的城市也有反映。如1946出版的《廈門一覽》曾說:“近為管理上之便利,及節(jié)省人物力計(jì),將原有廈西、廈南兩區(qū)合并為市中心區(qū)公所,并于六月一日起實(shí)行?！?65)廈門市政府統(tǒng)計(jì)室編:《廈門要覽》,1946年,第46頁。由此可知,為了優(yōu)化行政管理,節(jié)省財(cái)力,廈門市政府在1946年曾將廈西、廈南兩區(qū)合并為一個(gè)區(qū)。

總的來說,在民國后期,重慶市的水上區(qū)在設(shè)置僅數(shù)年后即被裁撤,而天津市、廈門市、上海市和漢口市等只設(shè)置有水上保與水上甲,顯然是與各市財(cái)政緊張的現(xiàn)實(shí)有一定聯(lián)系的。

結(jié) 語

水域行政管理是近代中國尤其是民國時(shí)期行政管理的重要組成部分,但民國時(shí)期城市內(nèi)水上政區(qū)的建置卻有一個(gè)比較曲折復(fù)雜的過程。

與陸上管理相比,傳統(tǒng)中國的水上管理是以賦稅或軍事化目的為主。近代以來,尤其是清末民初,地方政府對水域的管理逐漸有所深化,廣州等城市就已經(jīng)設(shè)置了水上警察機(jī)構(gòu)進(jìn)行專職管理。

1921年城市型政區(qū)誕生以后,城市型政區(qū)的發(fā)展大致可以1943年《市組織法》的頒布為界,分為創(chuàng)立期和初步完善期兩個(gè)階段。在城市型政區(qū)創(chuàng)立期,中央政府雖然曾頒布法令規(guī)定市內(nèi)行政區(qū)劃體制,但在具體實(shí)踐中,不少地方政府仍用警區(qū)作為實(shí)質(zhì)上的市轄區(qū),轄區(qū)內(nèi)的水域管理也與設(shè)市前一樣,繼續(xù)由水上警區(qū)充當(dāng)水上政區(qū),并且各地市政府在水上警區(qū)的設(shè)置數(shù)量、行政管理體制等方面也往往不盡相同。

在1943年以后,有不少城市設(shè)置了水上區(qū)、水上保和水上甲等三類水上政區(qū),但其中又以僅設(shè)置水上保與水上甲的城市居多,只有重慶、廣州等少數(shù)城市設(shè)置有“區(qū)—保—甲”三級水上政區(qū)。城市內(nèi)水上政區(qū)普遍層級偏少、偏低的原因,一是當(dāng)時(shí)各城市的水上人口規(guī)模相對有限,沒必要設(shè)置較多層級的水上政區(qū);二是各地市政府普遍面臨緊張的財(cái)政現(xiàn)實(shí),需要盡可能精簡行政機(jī)構(gòu)。

總之,民國時(shí)期,對城市型政區(qū)內(nèi)的水域行政區(qū)劃制度作過一些嘗試,通過梳理這一時(shí)期水上政區(qū)的建置歷程及其影響因素,有助于更為全面地了解民國時(shí)期行政區(qū)劃與行政管理的特點(diǎn),為現(xiàn)今建制城市的行政區(qū)劃制度改革與調(diào)整提供有益的參考借鑒。