*［收稿日期］2023-06-28

［作者簡介］朱可安，浙江大學(xué)光華法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。

［1］ 參見陳新民：《公法學(xué)札記》，法律出版社2010年版，第105頁。

［2］ 參見胡敏潔：《履行給付行政任務(wù)的私人之法律地位——以養(yǎng)老保障行政為例》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期，第18-27頁。

［3］ 參見詹鎮(zhèn)榮：《民營化法與管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第269頁。

文章編號(hào)：2097-020X（2024）01-0101-09DOI：10.20034/j.cnki.hxfxpl.2024.01.008

[摘 要]通過私主體履行行政任務(wù)并非給付行政的專屬，其同樣也是履行秩序行政任務(wù)的手段?；谛姓ㄉ系牡谌搅x務(wù)理論，由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)住宅區(qū)的火災(zāi)預(yù)防義務(wù)，兼具合理性和合法性。在消防體系中，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法律地位具有雙面性，既是提供協(xié)助的私主體，又是受到監(jiān)管的私主體。由于物業(yè)服務(wù)企業(yè)不具備實(shí)施強(qiáng)制力的公權(quán)，僅具有勸阻、報(bào)告的管理權(quán)限，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職權(quán)與法律責(zé)任不完全適配，火災(zāi)預(yù)防事項(xiàng)存在公私權(quán)責(zé)不平衡的問題，建議從三方面進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。

[關(guān)鍵詞]消防管理；火災(zāi)預(yù)防；物業(yè)服務(wù)企業(yè)；秩序行政；第三方義務(wù)

[中圖分類號(hào)] D912.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

一、問題的提出

在學(xué)理上，國家行政有“秩序行政”和“給付行政”的區(qū)分。秩序行政是傳統(tǒng)行政法關(guān)注的核心，其表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)通過限制甚至剝奪行政相對(duì)人權(quán)益的方式來維護(hù)社會(huì)秩序，是實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)目的的一種行政行為。秩序行政通常發(fā)生在兩種情形下，其一是對(duì)可能發(fā)生危險(xiǎn)的預(yù)防、控制，其二是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為作出處置。由于秩序行政是公共安全的保障，傳統(tǒng)上屬于國家保留的范疇，并以此區(qū)別于現(xiàn)代行政法的另一個(gè)核心內(nèi)容——給付行政。在西方國家福利改革和行政國家擴(kuò)張的背景下，行政任務(wù)得到了擴(kuò)充，行政任務(wù)朝著征稅、服務(wù)、引導(dǎo)等方向發(fā)展，［1］給付行政逐漸成為現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容。在給付行政領(lǐng)域，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)由私主體來履行給付行政任務(wù)的情形，這種現(xiàn)象通常被認(rèn)為是給付行政與秩序行政的重要差異。［2］

就整個(gè)國家任務(wù)而言，消防與國防、外交、司法、警察等均為國家傳統(tǒng)職能，此類事項(xiàng)“以物理上強(qiáng)制力行使作為后盾，本于國家權(quán)力獨(dú)占之原則，應(yīng)恒置于國家自己行政之下”，原則上屬于國家保留范疇。［3］據(jù)此，屬于典型秩序行政任務(wù)的消防本應(yīng)由國家承擔(dān)，但在立法和現(xiàn)實(shí)中，住宅區(qū)的消防管理卻被交由物業(yè)服務(wù)企業(yè)（以下簡稱“物業(yè)”）承擔(dān)?！吨腥A人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）要求物業(yè)履行居民住宅區(qū)內(nèi)的消防管理義務(wù)，即為國家通過立法要求私主體承擔(dān)秩序行政任務(wù)的典例。《消防法》于2008年修訂后，第18條第2款進(jìn)一步要求住宅區(qū)的物業(yè)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供“消防安全防范服務(wù)”，將物業(yè)的消防管理義務(wù)具體化?！断婪ā酚?019年修訂后，日常消防預(yù)防責(zé)任被交由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位自身承擔(dān)，而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)的消防監(jiān)督職責(zé)則主要集中于消防設(shè)計(jì)的事前審查，待投入運(yùn)營后，公安派出所可以（而非“應(yīng)當(dāng)”）負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查。2021年，國家應(yīng)急管理部發(fā)布的《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》，進(jìn)一步擴(kuò)大了物業(yè)的消防安全責(zé)任。

上述規(guī)范文本說明，通過私主體履行行政任務(wù)，不再局限于給付行政領(lǐng)域，已經(jīng)擴(kuò)張到本屬于秩序行政領(lǐng)域的消防管理中。雖然在傳統(tǒng)上，公私合作多出現(xiàn)于給付行政，但現(xiàn)實(shí)跡象表明，隨著政府管制的放松，公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)民營化改革風(fēng)生水起，就連本屬于國家保留事項(xiàng)的秩序行政也出現(xiàn)了私主體介入的現(xiàn)象，例如公民輔助參與執(zhí)行警察任務(wù)，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)民營消防隊(duì)，等等。住宅區(qū)的物業(yè)承擔(dān)消防管理職責(zé)，也是通過公私合作實(shí)現(xiàn)秩序行政任務(wù)的一種特殊現(xiàn)象。由此可見，過去學(xué)理上以是否允許公私合作來區(qū)分給付行政和秩序行政的認(rèn)識(shí)，已與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，需要更新。

本文試圖以住宅區(qū)物業(yè)的火災(zāi)預(yù)防義務(wù)為例證，澄清公私合作不再是給付行政的專屬手段，履行秩序行政任務(wù)同樣需要物業(yè)等私主體的參與，其理論基礎(chǔ)是行政法上的第三方義務(wù)。在此背景下，本文通過分析消防體系中物業(yè)的法律地位，具體討論公私主體在火災(zāi)預(yù)防事項(xiàng)中存在權(quán)責(zé)不適配的問題，為制度的優(yōu)化運(yùn)作提出對(duì)策建議。

二、物業(yè)承擔(dān)火災(zāi)預(yù)防義務(wù)的法理基礎(chǔ)

（一）火災(zāi)預(yù)防由公私合作的合理性

1．火災(zāi)預(yù)防的行政資源有限

消防事務(wù)主要由“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）兩個(gè)部分組成。消防安全作為社會(huì)公共安全防控體系的一個(gè)重要部分，對(duì)于國家秩序、社會(huì)穩(wěn)定、個(gè)人生活均有保障意義。改革開放后，我國的消防工作雖然得到了較大的發(fā)展，但消防現(xiàn)代化水平仍然較低。究其現(xiàn)實(shí)原因，主要是我國現(xiàn)階段各個(gè)方面的制度尚不健全完備，尤其是在人口密集的城中村，維護(hù)消防安全的人力不足，資金短缺，安全隱患較多。這樣的現(xiàn)狀說明，僅靠政府單一主體維護(hù)消防是難以濟(jì)事的，不得不依靠多元主體之合力，尋求新的解決途徑。行政資源的有限性和行政任務(wù)的需求間存在的巨大矛盾，為私主體參與秩序行政任務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)必要性。“國家保留的領(lǐng)域并非鐵板一塊，國家保留的密度不一?！保?］即使是消防安全領(lǐng)域，也會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要采取私法手段。為了更富效率地實(shí)現(xiàn)維護(hù)消防安全的秩序行政任務(wù)并減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，把維護(hù)消防安全的部分職責(zé)轉(zhuǎn)由私主體承擔(dān)是必要手段。

2．火災(zāi)預(yù)防義務(wù)的理論基礎(chǔ)：行政法第三方義務(wù)理論

在火災(zāi)預(yù)防事項(xiàng)上，由物業(yè)承擔(dān)一定的公法責(zé)任，其理論基礎(chǔ)為行政法第三方義務(wù)理論。由于物業(yè)擁有管理上的便捷和地理上的優(yōu)勢(shì)，可以更好地發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，更及時(shí)地阻止相關(guān)違法行為，賦予物業(yè)承擔(dān)第三方義務(wù)能夠更有效地實(shí)現(xiàn)《消防法》立法目的。高秦偉教授認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)生活中存在大量設(shè)定第三方義務(wù)的情況，即私主體通過參與行政過程的方式，代替政府實(shí)施法律設(shè)定的執(zhí)行任務(wù)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)以此種方式制止違法行為的成本較低，可以彌補(bǔ)行政資源不足并提升威懾性的時(shí)候，這種義務(wù)的設(shè)定就是可取的，但此種第三方義務(wù)的范圍也不能無限制擴(kuò)大，否則會(huì)給傳統(tǒng)企業(yè)的角色定位帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［5］由此可見，行政機(jī)關(guān)將行政法與規(guī)制的任務(wù)轉(zhuǎn)移給第三方義務(wù)主體，是對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有能力全面實(shí)施法律這一命題的挑戰(zhàn)。目前，在金融機(jī)構(gòu)識(shí)別客戶身份、經(jīng)營者勸導(dǎo)吸煙者、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分級(jí)監(jiān)管、［6］企業(yè)雇傭流動(dòng)人員的注意義務(wù)等諸多方面已經(jīng)展開了相應(yīng)的義務(wù)轉(zhuǎn)移實(shí)踐，而本文所關(guān)注的物業(yè)的火災(zāi)預(yù)防義務(wù)亦為其中一例。

3．火災(zāi)預(yù)防需要公私合作形式

在干預(yù)性國家，法是一種工具，而不是目的本身。干預(yù)性國家較少區(qū)分國家與社會(huì)、公法和私法，可以根據(jù)需要靈活調(diào)控法律制度，通過法達(dá)到目的或產(chǎn)生目的引導(dǎo)性影響。［7］對(duì)行政主體而言，行政任務(wù)雖是經(jīng)指派要求其完成的國家任務(wù)，但在指派時(shí)通常不涉及具體履行方式，也并不規(guī)定行政主體應(yīng)在多大程度內(nèi)自行履行。［8］所以，行政主體在履行行政任務(wù)時(shí)，并不一定要采用公法的行為形式或組織形態(tài)，可以選擇強(qiáng)調(diào)同一目標(biāo)但形式各異的政府規(guī)制形式或工具。在行政任務(wù)擴(kuò)充的時(shí)代背景下，以危險(xiǎn)防范和安全確保為主要內(nèi)容的秩序行政任務(wù)依然是行政權(quán)力的核心使命。哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為，“排除危險(xiǎn)”是國家法定的和不可變更的任務(wù)，但該任務(wù)可以通過社會(huì)的供應(yīng)得到補(bǔ)充。［9］這一論斷為私主體介入秩序行政任務(wù)的履行提供了可能空間?！断婪ā返?條規(guī)定了消防工作社會(huì)化，即“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”，意味著屬于秩序行政任務(wù)的消防安全被交由全社會(huì)共同承擔(dān)，形成毛雷爾所謂的“社會(huì)的供應(yīng)”，助力于實(shí)現(xiàn)立法目的。

針對(duì)消防事務(wù)的兩個(gè)部分，在“滅火救援”方面，章志遠(yuǎn)教授已詳細(xì)分析了民營化可能性，由于其不但具有微觀性和單一性的特點(diǎn)，而且涉及面廣、不確定因素多，所以并不一定完全依賴行政主體的親自實(shí)施，更多時(shí)候可以借助民間力量的參與，最大限度減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，取得更好的救援效果。至于“火災(zāi)預(yù)防”方面，則具有宏觀性和政策性的特點(diǎn)，涉及公共政策的制定以及政策落實(shí)與否的監(jiān)管，章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為需要作為公共政策制定者和監(jiān)管者的政府之“親歷”。［10］對(duì)此，筆者深以為然，但認(rèn)為相較于專業(yè)性強(qiáng)、危險(xiǎn)性大的“滅火救援”，“火災(zāi)預(yù)防”更適宜、也更需要民間力量的參與。根據(jù)《消防法》第2條，現(xiàn)行消防工作的方針是“預(yù)防為主、防消結(jié)合”，比起“滅火救援”具有的“亡羊補(bǔ)牢”的社會(huì)效果，“火災(zāi)預(yù)防”更具有“釜底抽薪”的社會(huì)效應(yīng)。在“火災(zāi)預(yù)防”中，具有政策性和宏觀性的事務(wù)是消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、政策落實(shí)與否的監(jiān)督，這些固然依賴于公權(quán)力的權(quán)威，但消防設(shè)施的配置、火災(zāi)隱患的整治則相比之下更適宜由與其息息相關(guān)的私主體執(zhí)行?；诖耍梢院侠斫忉尅断婪ā窞楹我?guī)定任何單位和個(gè)人都有預(yù)防火災(zāi)的義務(wù)。［11］

（二）物業(yè)承擔(dān)火災(zāi)預(yù)防義務(wù)的法依據(jù)

1．來自法律設(shè)定的作為義務(wù)

行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，可以對(duì)私主體課以行政法上的義務(wù)，這種義務(wù)既可以表現(xiàn)為容忍，也可以表現(xiàn)為作為或不作為。私主體在行政法上的義務(wù)，可被解釋為協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的一種負(fù)擔(dān)。私主體履行行政任務(wù)，通常以法律授權(quán)、委托或簽訂行政協(xié)議的方式進(jìn)行，在秩序行政任務(wù)履行時(shí)，其正當(dāng)性還可以來自立法的強(qiáng)制力。

物業(yè)的消防管理義務(wù)，在我國立法體系中有全方位、多層級(jí)的設(shè)定，表現(xiàn)為具有法律強(qiáng)制力的作為義務(wù)。例如，《消防法》第16條要求包括物業(yè)在內(nèi)的諸單位應(yīng)履行7項(xiàng)消防安全職責(zé)，單位的主要負(fù)責(zé)人即為本單位的消防安全責(zé)任人。若私主體不履行由法律設(shè)定的作為義務(wù)，沒有積極協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政秩序任務(wù)，就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！断婪ā返?8條第2款明確了物業(yè)的消防管理義務(wù)，要求其以積極的作為方式履行法律設(shè)定的消防義務(wù)，包括維護(hù)共用消防設(shè)施。又如，國務(wù)院發(fā)布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第46條第1款對(duì)物業(yè)在安全事故發(fā)生的事前事后應(yīng)發(fā)揮的作用提出了要求，即事前做好安全防范工作，在發(fā)生安全事故時(shí)采取應(yīng)急措施，及時(shí)向行政管理部門報(bào)告，并協(xié)助救助。再如，在部分地方性法規(guī)中，把物業(yè)定位為公共消防安全工作的“負(fù)責(zé)人”。［12］在部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件中，物業(yè)的消防安全職責(zé)更精細(xì)化，根據(jù)公安部《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》第10條第1款規(guī)定，居民住宅區(qū)的物業(yè)不但要制定消防安全制度，開展消防安全宣傳教育，還要定期開展防火檢查，要保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，而且要保障公共消防設(shè)施、器材以及消防安全標(biāo)志完好有效。

2．來自民事合同的約定

誠如學(xué)者所言，私法的出發(fā)點(diǎn)是自利優(yōu)先的行為，行政法的出發(fā)點(diǎn)是公益優(yōu)先的行為，在適當(dāng)抽象的層面上，公法和私法分享著一些潛在的價(jià)值。［13］私主體參與履行的秩序行政任務(wù)雖是基于公益的需要，但在一定程度上也會(huì)與私益相重合，其正當(dāng)性既可以來自法律的強(qiáng)制性規(guī)定，也可以來自私主體間的約定。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳于2017年發(fā)布的《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》第18條第2款規(guī)定，物業(yè)所提供的消防安全防范服務(wù)應(yīng)當(dāng)按照合同約定，包括對(duì)共用消防設(shè)施及疏散通道的維護(hù)管理、對(duì)堵塞安全出口等行為的勸阻制止、對(duì)主管部門的及時(shí)報(bào)告義務(wù)，以及定期開展防火檢查巡查和消防宣傳教育的義務(wù)。據(jù)第14條第7項(xiàng)規(guī)定，房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、督促物業(yè)按照合同約定履行消防義務(wù)。前述兩個(gè)條文中“按照合同約定”的表述，為物業(yè)的消防管理義務(wù)增加了民事法律合同的約束力。2021年8月1日起施行的《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》第4條進(jìn)一步明確，物業(yè)、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)單位可以接受委托提供消防安全服務(wù)，并且“應(yīng)當(dāng)在服務(wù)合同中約定消防安全服務(wù)的具體內(nèi)容”。

三、物業(yè)在消防體系中的法律地位

（一）提供協(xié)助的私主體

在履行行政任務(wù)時(shí)，私主體通常發(fā)揮著輔助性、服務(wù)性的職能，尤其是涉及傳統(tǒng)上由國家保留的秩序行政任務(wù)時(shí)，私主體將呈現(xiàn)出更多元的法律地位，但其仍然主要發(fā)揮著協(xié)助行政機(jī)關(guān)的作用。

1．協(xié)助信息采集

根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第46條第1款，對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的安全防范工作，物業(yè)的義務(wù)表述為“應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好”而非“應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)”?！皡f(xié)助”是指安全事故發(fā)生時(shí)，物業(yè)應(yīng)當(dāng)首先采取應(yīng)急措施，與此同時(shí)，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)行政部門報(bào)告，并協(xié)助做好后續(xù)的救助工作?？梢?，中國作為一個(gè)幅員遼闊的國家，在承擔(dān)維持社會(huì)治安、保障社會(huì)安寧的職能時(shí)，有必要對(duì)涉及基層安全的關(guān)鍵信息進(jìn)行采集管理。國家為了積極地介入社會(huì)生活，更好地承擔(dān)保障監(jiān)督的責(zé)任，需要將部分屬于政府的維護(hù)秩序的責(zé)任交給私主體承擔(dān)。在行政機(jī)關(guān)與身處一線的物業(yè)之間達(dá)成合作，可以在履行秩序行政任務(wù)時(shí)充分利用私主體的彈性和資源，發(fā)揮私主體對(duì)安全事故的信息采集功能，使國家用于維護(hù)秩序的資金、人力、技術(shù)得到更有效的分配。

2．協(xié)助維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施

一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施可分為兩大類，即經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施是指為生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的工程設(shè)施，是社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件，例如供水排水、能源、交通運(yùn)輸、通信、環(huán)境、防水、防災(zāi)等系統(tǒng)。社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施則是向居民提供基礎(chǔ)性服務(wù)，主要功能是改善居民的物質(zhì)生活條件以及提供福利，構(gòu)建社會(huì)保障系統(tǒng)，例如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、金融保險(xiǎn)、社會(huì)福利等設(shè)施。［14］消防設(shè)施屬于防災(zāi)系統(tǒng)的一部分，屬于經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施中的有形投資，住宅區(qū)內(nèi)共用消防設(shè)施的維護(hù)管理責(zé)任屬于該住宅區(qū)的物業(yè)，但對(duì)住宅小區(qū)共用消防設(shè)施進(jìn)行維修、更新、改造的資金則是業(yè)主依照《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》等規(guī)定繳納的住宅專項(xiàng)維修資金。因此，從廣義看，物業(yè)在協(xié)助國家維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施；從狹義看，物業(yè)在協(xié)助業(yè)主維護(hù)住宅區(qū)的共同財(cái)產(chǎn)。

（二）受到監(jiān)管的私主體

秩序行政對(duì)于個(gè)人來說可能會(huì)導(dǎo)致合法權(quán)益受到限制或者剝奪，所以私主體協(xié)助秩序行政任務(wù)的履行時(shí)，會(huì)依法受到多方制約，以免越權(quán)或侵權(quán)。當(dāng)物業(yè)在履行維護(hù)消防安全的職責(zé)時(shí)，至少會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管和業(yè)主的監(jiān)督。

1．受到行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管

物業(yè)受到行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，具有被行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。宏觀層面，國務(wù)院應(yīng)急管理部門對(duì)全國的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門則對(duì)全國的物業(yè)管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。微觀層面，依據(jù)公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，由各地的公安派出所對(duì)居民住宅區(qū)的物業(yè)進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)檢查以下內(nèi)容：是否制定消防安全制度，是否組織防火檢查，是否組織消防安全宣傳教育培訓(xùn)，是否進(jìn)行滅火和應(yīng)急疏散演練，是否保持消防車通道、疏散通道和安全出口的暢通，是否保持應(yīng)急照明、滅火器、室內(nèi)消火栓以及疏散指示標(biāo)志的完好有效，是否及時(shí)對(duì)共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理。如若物業(yè)并未履行職責(zé)，比如未對(duì)消防設(shè)施定期進(jìn)行維護(hù)、保養(yǎng)，以及未按規(guī)定開展檢測(cè)的，將依據(jù)《消防法》第67條，由消防主管部門責(zé)令限期改正，逾期仍不改正的，將對(duì)直接責(zé)任人員給予警告處罰。以杭州市住宅區(qū)為例，各樓棟的消防安全公告欄中公示了消防經(jīng)理人、消防安全樓長、消防參謀，以及社區(qū)民警的姓名、照片和聯(lián)系方式，其中消防經(jīng)理人和消防安全樓長均受聘于物業(yè)，并受到消防參謀和社區(qū)民警的指導(dǎo)和監(jiān)督。

2．受到業(yè)主的監(jiān)督

物業(yè)受到業(yè)主及業(yè)主大會(huì)基于民事合同和法定程序的雙重監(jiān)督。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定了業(yè)主享有監(jiān)督物業(yè)在物業(yè)管理活動(dòng)中是否履行物業(yè)服務(wù)合同的權(quán)利。如果合同中對(duì)物業(yè)如何履行消防安全義務(wù)進(jìn)行了約定，則業(yè)主可以按照民事合同的約定要求物業(yè)提供充分的消防服務(wù)，作為繳納物業(yè)費(fèi)的對(duì)價(jià)。以杭州市住宅區(qū)為例，從屬于物業(yè)的消防安全樓長要接受業(yè)主（租客）的監(jiān)督，履行宣傳火災(zāi)預(yù)防和逃生自救知識(shí)、對(duì)樓棟消防隱患進(jìn)行不定期檢查、帶頭整改火災(zāi)隱患、對(duì)不能整改的隱患及時(shí)報(bào)送物業(yè)（社區(qū)）、對(duì)逾期不改的隱患定期公告等職責(zé)。對(duì)于不履責(zé)的行為，業(yè)主可以撥打96119舉報(bào)電話進(jìn)行反饋。《公安部、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、民政部關(guān)于印發(fā)〈加強(qiáng)城市社區(qū)消防工作的意見〉的通知》規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)監(jiān)督物業(yè)管理單位履行消防安全職責(zé)。”如果物業(yè)需要使用住宅專項(xiàng)維修資金對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，則需要按照《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》規(guī)定的程序辦理。該程序原則上包括物業(yè)提出使用建議、業(yè)主表決通過、物業(yè)組織實(shí)施使用方案、物業(yè)持材料向業(yè)委會(huì)和行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)列支、業(yè)委會(huì)審核并報(bào)行政機(jī)關(guān)備案、劃撥資金等步驟。即使是在消防設(shè)施的維護(hù)迫在眉睫，可能會(huì)發(fā)生危及房屋安全的緊急情況下，物業(yè)也只能依法省略上述步驟中的前三步。另外，業(yè)主享有監(jiān)督共用設(shè)施設(shè)備專項(xiàng)維修資金的管理和使用的權(quán)利。

四、消防管理事項(xiàng)中公私權(quán)責(zé)的不平衡

（一）物業(yè)不具備實(shí)施強(qiáng)制力的公權(quán)

秩序行政對(duì)于個(gè)人來說最大的影響是其合法權(quán)益可能受到限制或者剝奪，因此需要明確的法律依據(jù)，否則行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施相應(yīng)行為。在行政法上，只有法律法規(guī)才能授予私主體行政職權(quán)，行政規(guī)章或行政規(guī)定的授權(quán)可以被視為“委托”。［15］然而，物業(yè)協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行維護(hù)消防安全的秩序行政任務(wù)，既不是授權(quán)也不是委托，因?yàn)樗痪哂邢拗苹騽儕Z個(gè)人合法權(quán)益的行政職權(quán)，其合法性來自法律課以的強(qiáng)制性作為義務(wù)和民事合同的約定。因此，物業(yè)雖然協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行秩序行政任務(wù)，但并不是具有行政機(jī)關(guān)法律地位的組織。

在現(xiàn)實(shí)生活中，物業(yè)雖承擔(dān)了火災(zāi)預(yù)防的義務(wù)，卻不具備對(duì)個(gè)人施加強(qiáng)制力的公權(quán)力，在司法裁判中，部分法院認(rèn)為物業(yè)只要對(duì)消防安全妨礙人進(jìn)行了勸阻即可被視為履行了義務(wù)，這也是出于它是私法上的法律主體的考量。例如，在“楊素芳等與福建永安物業(yè)管理有限公司物業(yè)服務(wù)合同糾紛上訴案”中，［16］中院認(rèn)為：“楊素芳、吳榕晞主張通道被占用，永安物業(yè)服務(wù)不到位的問題，根據(jù)永安物業(yè)的答辯，其已對(duì)涉事業(yè)主進(jìn)行勸阻，永安物業(yè)已盡基本管理義務(wù)。業(yè)主若認(rèn)為物業(yè)管理服務(wù)過程中存在瑕疵，可以根據(jù)物業(yè)服務(wù)合同的約定，通過要求物業(yè)限期整改直至終止合同并提議選聘新的物業(yè)管理企業(yè)等方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，或者要求物業(yè)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任，以拒付物業(yè)管理費(fèi)對(duì)抗物業(yè)服務(wù)瑕疵的行為既無合法依據(jù)，也非明智之舉。本案中，若因?yàn)橄噜彉I(yè)主影響正常通行，亦可向鄰居主張權(quán)利。”從法院的觀點(diǎn)看，物業(yè)作為私主體，只能對(duì)妨礙消防安全的業(yè)主進(jìn)行勸阻，沒有實(shí)施強(qiáng)制力的職權(quán)，亦不具備行政機(jī)關(guān)的法律地位。

（二）物業(yè)僅具有勸阻、報(bào)告的管理權(quán)限

現(xiàn)行法規(guī)范主要規(guī)定了物業(yè)的消防管理責(zé)任與義務(wù)，主要表現(xiàn)為勸阻和報(bào)告，但未賦予物業(yè)直接的管理權(quán)限。比如《物業(yè)管理?xiàng)l例》第45條，對(duì)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安等方面法律法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)應(yīng)當(dāng)制止，并及時(shí)向有關(guān)行政管理部門報(bào)告。又如國務(wù)院辦公廳制定的《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》第18條第2款規(guī)定，對(duì)于占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道等行為，物業(yè)應(yīng)及時(shí)勸阻和制止，勸阻和制止無效的，立即向公安機(jī)關(guān)等主管部門報(bào)告。據(jù)此可知，在消防方面，物業(yè)的管理權(quán)限僅在于勸阻和報(bào)告，在勸阻無效的情形下，它只能對(duì)公權(quán)力的介入懷有單方面的期待。在司法判例中，消防管理權(quán)責(zé)不對(duì)等將給物業(yè)帶來民事賠償責(zé)任，比如在“姚殿賢等與朱守成健康權(quán)糾紛上訴案”中，［17］由于物業(yè)當(dāng)年樓道內(nèi)雜物清理工作尚未開展，法院認(rèn)為物業(yè)未履行保障消防通道暢通的義務(wù)，對(duì)事故發(fā)生具有一定過錯(cuò)，判決對(duì)原告的合理損失承擔(dān)35%的賠償責(zé)任。在法規(guī)范的層面上解讀，物業(yè)固然需要對(duì)阻礙消防通道通暢的行為人進(jìn)行勸阻，勸阻不成就應(yīng)向主管機(jī)關(guān)報(bào)告，物業(yè)并沒有對(duì)障礙物進(jìn)行丟棄、挪動(dòng)等處分的權(quán)限，否則可能侵犯他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但從法院的判決上解讀，堆放雜物人承擔(dān)20%責(zé)任，物業(yè)承擔(dān)35%責(zé)任，實(shí)為課以物業(yè)直接清除障礙物的義務(wù)，超越了法規(guī)定的勸阻和報(bào)告義務(wù)。由此可見，現(xiàn)實(shí)需要物業(yè)擁有更多的消防管理權(quán)限，即在消防隱患面前能有更多積極的作為。但現(xiàn)存規(guī)范仍然是“命令—服從”的層級(jí)監(jiān)管思路，只要求物業(yè)在勸阻無效的情況下向行政機(jī)關(guān)報(bào)告，等待行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為作依法處理。可想而知，在物業(yè)報(bào)告到行政機(jī)關(guān)處理之間的時(shí)間差內(nèi)，如果火災(zāi)隱患造成實(shí)質(zhì)后果，將是法規(guī)范無法顧及的，也不符合人民利益本位。

（三）司法裁判中物業(yè)的責(zé)任承擔(dān)

行政資源有限與行政任務(wù)需求之間的巨大矛盾，使私主體參與秩序行政任務(wù)有了現(xiàn)實(shí)必要性。由法律直接設(shè)定作為義務(wù)，既為私主體參與本屬于國家保留事項(xiàng)的秩序行政任務(wù)提供了合法性基礎(chǔ)，也施加了強(qiáng)制力。由私主體之間簽訂的物業(yè)服務(wù)合同，為物業(yè)履行居民住宅區(qū)的消防安全保障義務(wù)增加了民事責(zé)任。但是，私主體參與并不意味著行政機(jī)關(guān)可以放棄職責(zé)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)如何監(jiān)管私主體參與行政任務(wù)，如何避免公民權(quán)利因?yàn)楣胶献鞫萑搿皟刹还堋钡木车?，仍然需要關(guān)注。公私責(zé)任合理分配才能真正使火災(zāi)預(yù)防的目的得到實(shí)現(xiàn)?；诂F(xiàn)狀的觀察，行政機(jī)關(guān)的角色定位是監(jiān)管者，其治理思路仍是傳統(tǒng)的“命令—服從”型，對(duì)于物業(yè)的監(jiān)督責(zé)任是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部逐級(jí)將監(jiān)管責(zé)任向基層傳遞的結(jié)果，而行政機(jī)關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)則遠(yuǎn)小于作為協(xié)助者的物業(yè)。作為私主體而言，物業(yè)被施加了來自立法、行政、物業(yè)服務(wù)合同（民事合同）等方面的消防管理責(zé)任，但其實(shí)際擁有的管理權(quán)限十分有限，權(quán)責(zé)之間的不對(duì)等使其在面對(duì)消防隱患時(shí)只能對(duì)消防安全妨礙人進(jìn)行勸阻、向公安機(jī)關(guān)等主管部門進(jìn)行報(bào)告。然而，當(dāng)物業(yè)未能履行消防管理義務(wù)，并造成實(shí)際損害時(shí)，又會(huì)受到司法的制裁，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。曾有學(xué)者對(duì)火災(zāi)事故案例進(jìn)行研究，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)最終判處物業(yè)承擔(dān)民事責(zé)任的比例高達(dá)95.67%。［18］在法院裁判的民事案件中，法院多以過錯(cuò)責(zé)任和公平原則認(rèn)定物業(yè)的責(zé)任。而對(duì)于實(shí)際的責(zé)任分配，則主要由有過錯(cuò)的房屋所有人、使用人、物業(yè)、對(duì)火災(zāi)發(fā)生具有過錯(cuò)的責(zé)任人（比如在消防通道堆放雜物）等共同承擔(dān)。在責(zé)任分?jǐn)偟谋壤?，有過錯(cuò)的物業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任比例通常最高不超過50%，最低不少于20%。

（四）行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)責(zé)不適配

在住宅區(qū)的消防安全維護(hù)中，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職權(quán)與法律責(zé)任并不完全適配，具體可從三個(gè)方面進(jìn)行闡釋：

第一，行政機(jī)關(guān)對(duì)于消防安全的監(jiān)管職責(zé)隨著建筑物的投入使用而呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)?！断婪ā酚?019年4月23日修訂后，規(guī)定對(duì)消防安全負(fù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)分別是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)以及應(yīng)急管理部門。其中，對(duì)建筑物的消防安全監(jiān)管，主要集中于建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)的審查，尤其是消防設(shè)計(jì)文件的事前審查。在建設(shè)工程竣工后，行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)工程的消防安全監(jiān)管則是以“抽查”的形式進(jìn)行，監(jiān)管力度明顯降低。在建筑物投入經(jīng)營使用后，相較于前兩個(gè)階段，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管力度達(dá)到最低點(diǎn)，對(duì)住宅區(qū)日常的消防安全監(jiān)管基本取決于行政機(jī)關(guān)的自身意愿。對(duì)此，《消防法》的表述是“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查”。物業(yè)是自利優(yōu)先的私主體，行政的監(jiān)管是任意性的（由行政機(jī)關(guān)選擇是否監(jiān)管），業(yè)主的監(jiān)督是不確定的（多數(shù)業(yè)主可能存在搭便車心理，以及缺乏專業(yè)知識(shí)，主觀和客觀上都難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管）。物業(yè)的消防安全工作在表面上得到多方監(jiān)督，社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)看似已經(jīng)形成，但在實(shí)際上可能完全取決于物業(yè)的能動(dòng)性和自覺性，這并不契合《消防法》“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的原則。

第二，在住宅區(qū)日常消防安全維護(hù)的法規(guī)范中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職權(quán)與法律責(zé)任的規(guī)定存在簡單化的傾向。在《消防法》“法律責(zé)任”一章中，對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管責(zé)任缺位的法律責(zé)任僅規(guī)定在第71條，對(duì)于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和消防救援機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患不及時(shí)通知有關(guān)單位或者個(gè)人整改的，如果尚不構(gòu)成犯罪，將依法給予處分。在該條中，產(chǎn)生法律后果的事實(shí)前提是“發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患”，但在日常消防安全中，是否檢查取決于行政機(jī)關(guān)的意愿，若疏于檢查而不曾發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，那么工作人員或可以免責(zé)。至于行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，由于法律沒有明文規(guī)定，法院由此認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為的司法裁判比較鮮見。

第三，行政機(jī)關(guān)對(duì)物業(yè)服務(wù)合同中消防責(zé)任約定所提供的行政指導(dǎo)并不到位?，F(xiàn)實(shí)中的物業(yè)服務(wù)合同普遍采納招標(biāo)單位的合同模板，而招標(biāo)單位的合同模板則大多參照原建設(shè)部《前期物業(yè)服務(wù)合同（示范文本）》制定，該示范文本可視為一種行政指導(dǎo)。但在此類范本中，通常不會(huì)對(duì)物業(yè)如何履行消防安全管理職責(zé)作單獨(dú)約定或明確細(xì)節(jié)。由此引發(fā)的疑問是，如果物業(yè)服務(wù)合同對(duì)于物業(yè)的消防安全管理職責(zé)沒有約定或約定不明時(shí)，物業(yè)是否可憑此主張民事責(zé)任的豁免？法規(guī)范中，消防服務(wù)“按照合同約定”的表述為住宅區(qū)的火災(zāi)預(yù)防工作帶來了一定法律風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)2018年中國物業(yè)管理協(xié)會(huì)門戶網(wǎng)站進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，在389份有效樣本中，有52.19%的（前期）物業(yè)服務(wù)合同沒有明確物業(yè)消防安全管理的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，有71.26%的（臨時(shí)）管理規(guī)約沒有規(guī)定物業(yè)消防安全管理責(zé)任的邊界。［19］由于原建設(shè)部《物業(yè)服務(wù)合同（示范文本）》早在2004年已制定，彼時(shí)《消防法》尚未對(duì)物業(yè)的消防安全管理職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，故在整份示范文本中僅可見對(duì)消防設(shè)施的數(shù)量統(tǒng)計(jì)。但是，在相關(guān)法律法規(guī)趨于完善的當(dāng)下，部分地區(qū)新制定的《物業(yè)服務(wù)合同（示范文本）》仍然不曾明示物業(yè)的消防安全管理職責(zé)，例如由山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省市場(chǎng)監(jiān)督管理局共同制定的《山東省前期物業(yè)服務(wù)合同》發(fā)布于2018年12月，但相較于原建設(shè)部《前期物業(yè)服務(wù)合同（示范文本）》，該范本對(duì)消防設(shè)備的維護(hù)只增加了針對(duì)停車場(chǎng)范圍的約定。［20］由行政部門制定并發(fā)布的合同示范文本，在行政行為分類中屬于行政指導(dǎo)，如果要在消防安全管理實(shí)踐中發(fā)揮切實(shí)有效的作用，應(yīng)當(dāng)將物業(yè)的消防職責(zé)在范本中列明，便于各住宅區(qū)參照訂立。

五、住宅區(qū)火災(zāi)預(yù)防優(yōu)化設(shè)計(jì)的對(duì)策

消防安全是秩序行政任務(wù)的重要組成部分。在若干重特大火災(zāi)事故中，物業(yè)消防安全管理落實(shí)不到位、應(yīng)急處置能力不足、住宅區(qū)消防設(shè)施運(yùn)行不正常給滅火救人行動(dòng)造成了很大影響，幾次震驚全國的慘劇警醒我們重新審視《消防法》對(duì)公私主體的消防管理責(zé)任分配問題。2019年修訂的《消防法》雖然加強(qiáng)了對(duì)消防設(shè)計(jì)文件的事前審查，但遺憾的是，物業(yè)等私主體在消防管理中所處的法律地位尚不明確，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職權(quán)和法律責(zé)任尚不到位，物業(yè)的火災(zāi)預(yù)防權(quán)限和法律責(zé)任尚不對(duì)等。針對(duì)住宅區(qū)的消防管理制度，筆者提出如下優(yōu)化設(shè)計(jì)構(gòu)想：

第一，將物業(yè)的火災(zāi)預(yù)防義務(wù)與私主體的逐利性勾連。目前的消防監(jiān)管制度是單向線性的科層制結(jié)構(gòu)，從中央到地方行政機(jī)關(guān)，再逐層落實(shí)到社會(huì)基層，火災(zāi)預(yù)防的責(zé)任也呈現(xiàn)向下級(jí)層層分配的狀態(tài)。物業(yè)作為追求私益的私主體，被法律課以消防管理的公益性義務(wù)與其逐利的本質(zhì)是相違背的。在政策層面，甚至有行政規(guī)定鼓勵(lì)物業(yè)為城市社區(qū)消防建設(shè)進(jìn)行捐助。［21］對(duì)此，如果僅以道德層面的號(hào)召來籌集消防資金，其可行性值得懷疑，尤其是對(duì)以營利為目的的物業(yè)課以捐助的社會(huì)責(zé)任，不利于消防設(shè)施穩(wěn)定長久地健康運(yùn)作。所以，將物業(yè)的消防管理義務(wù)與其逐利性掛鉤，才是讓物業(yè)主動(dòng)并優(yōu)質(zhì)完成秩序行政任務(wù)的根本解決方式。建議行政機(jī)關(guān)對(duì)物業(yè)的消防工作進(jìn)行定期監(jiān)督和量化考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果對(duì)社會(huì)公示。并可通過義務(wù)履行紅黑榜等形式，使物業(yè)的消防管理能力成為其市場(chǎng)競爭力的一個(gè)組成部分，在招標(biāo)、議價(jià)等環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)。

第二，需要法規(guī)范將行政機(jī)關(guān)的日常消防檢查進(jìn)行明確規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)定期對(duì)所轄住宅區(qū)的火災(zāi)預(yù)防工作進(jìn)行專業(yè)巡查，切實(shí)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，否則將承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。由此，改變對(duì)住宅區(qū)日常的消防安全監(jiān)管基本取決于行政機(jī)關(guān)自身意愿的現(xiàn)實(shí)情況，從而改變消防安全的監(jiān)管職責(zé)隨著建筑物的投入使用而呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)的現(xiàn)狀。若物業(yè)沒有通過行政檢查，則需要承擔(dān)《消防法》規(guī)定的法律責(zé)任，及時(shí)糾正完善。用量化考核的方式厘清物業(yè)責(zé)任承擔(dān)的邊界，為司法裁判、行政處罰等事項(xiàng)提供裁量依據(jù)。

第三，優(yōu)化針對(duì)物業(yè)服務(wù)合同的行政指導(dǎo)。由于現(xiàn)實(shí)中的物業(yè)服務(wù)合同普遍采納招標(biāo)單位的合同模板，而該模板則大多參照原建設(shè)部《前期物業(yè)服務(wù)合同（示范文本）》制定，已不能適應(yīng)當(dāng)下現(xiàn)狀，有待依據(jù)上位法情況進(jìn)行更新。因此，需要行政機(jī)關(guān)將物業(yè)的火災(zāi)預(yù)防義務(wù)在合同示范文本中列明，從而促使該類行政指導(dǎo)更明確、具體， 便于各住宅區(qū)參照?qǐng)?zhí)行。

本文關(guān)注火災(zāi)預(yù)防中公私主體的法律責(zé)任分配問題，以期對(duì)住宅區(qū)消防管理的實(shí)際運(yùn)作有所裨益。公私合作本來多出現(xiàn)于給付行政中，甚至被認(rèn)為是給付行政與秩序行政的差別之一，但多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)傳達(dá)出這樣的信息：不但給付行政中存在公私合作，傳統(tǒng)上由國家保留的秩序行政任務(wù)也需要私主體的參與。鑒于秩序行政對(duì)公民的合法權(quán)益更容易產(chǎn)生侵害，對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)公私主體的責(zé)任分配應(yīng)持更謹(jǐn)慎的態(tài)度，如作為本文研究對(duì)象的火災(zāi)預(yù)防，在賦予私主體能動(dòng)性的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)仍然需要發(fā)揮充分的監(jiān)管職責(zé)。

【Abstract】The performance of administrative tasks through private entities is not only a means of performing administrative tasks of payment， but also is a means of performing administrative tasks of order. Based on the theory of third-party obligations in administrative law， it is reasonable and legal for property management service enterprises to assume the obligation of fire prevention in residential areas. In the fire protection system， the legal status of property is two-sided， and it is both a private subject that provides assistance and a private subject that is subject to supervision. Because the property does not have the public power to implement coercive force， only has the management authority to dissuade and report， and the regulatory authority and legal responsibility of the administrative organ are not fully adapted， so there is an imbalance between public and private rights and responsibilities in fire prevention matters， and it is recommended to optimize the design from three aspects.

【Keywords】fire management; fire prevention; property management service enterprise; order administration; third-party obligation

（責(zé)任編輯：展鵬賀）

［4］ 鄒煥聰：《論公私協(xié)力的公法基礎(chǔ)》，載《金陵法律評(píng)論》2012年第2期，第92頁。

［5］ 參見高秦偉：《論行政法上的第三方義務(wù)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期，第38-56頁。

［6］ 參見展鵬賀、羅小坤：《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分級(jí)監(jiān)管的法理邏輯與路徑完善——基于歐盟〈數(shù)字服務(wù)法〉的比較觀察》，載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第3期，第72-79頁。

［7］ 參見米歇爾·施托萊斯、王銀宏：《干預(yù)性國家的形成與德國行政法的發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2015年第5期，第3-18頁。

［8］ 參見［德］Schmidt-Aβmann Eberhard：《行政法總論作為秩序理念——行政法體系建構(gòu)的基礎(chǔ)與任務(wù)》（第1版），林明鏘等譯，元照出版有限公司2009年版，第170頁。

［9］ 參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第17頁。

［10］ 參見章志遠(yuǎn)：《民營化：消防管理體制改革的一種路徑》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期，第23-29頁。

［11］ 《消防法》第5條：“任何單位和個(gè)人都有維護(hù)消防安全、保護(hù)消防設(shè)施、預(yù)防火災(zāi)、報(bào)告火警的義務(wù)。任何單位和成年人都有參加有組織的滅火工作的義務(wù)?！?/p>

［12］ 《成都市消防條例》（成都市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告〔2010〕25號(hào)）第24條：“建筑物的公共消防安全應(yīng)當(dāng)實(shí)施統(tǒng)一管理。建筑物實(shí)行物業(yè)管理的，公共消防安全工作由物業(yè)管理單位負(fù)責(zé)。未實(shí)行物業(yè)管理的，產(chǎn)權(quán)人和使用人應(yīng)當(dāng)成立消防安全組織進(jìn)行管理?！?/p>

［13］ 參見［新西］邁克爾·塔格特：《行政法的范圍》，金自寧譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第5-6頁。

［14］ 參見楊靖文：《公私合作與行政法的回應(yīng)》，西南政法大學(xué)2017年博士學(xué)位論文，第48-49頁。

［15］ 參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論（第2版）》，法律出版社2019年版，第116頁。

［16］ 參見楊素芳等與福建永安物業(yè)管理有限公司物業(yè)服務(wù)合同糾紛上訴案，福建省福州市中級(jí)人民法院（2017）閩01民終5430號(hào)民事判決書。

［17］ 參見姚殿賢等與朱守成健康權(quán)糾紛上訴案，吉林省長春市中級(jí)人民法院 （2017）吉01民終4260號(hào)民事判決書。

［18］ 參見連允林：《厘清消防安全責(zé)任邊界》，載《中國物業(yè)管理》2018年第11期，第52-53頁。

［19］ 參見連允林：《厘清消防安全責(zé)任邊界》，載《中國物業(yè)管理》2018年第11期，第52-53頁。

［20］ 《山東省前期物業(yè)服務(wù)合同》（發(fā)布于2018年12月）第9條第1款，停車服務(wù)包括停車場(chǎng)配套的設(shè)施、設(shè)備（包括照明、通排風(fēng)、給排水、消防、標(biāo)識(shí)、道閘等系統(tǒng)）的維護(hù)、管理。

［21］ 《公安部、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、民政部關(guān)于印發(fā)〈加強(qiáng)城市社區(qū)消防工作的意見〉的通知》：“對(duì)以區(qū)域?yàn)橹髦匦抡系纳鐓^(qū)，其消防建設(shè)一次性投資，可依法動(dòng)員社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和居民為城市社區(qū)消防建設(shè)捐助……對(duì)實(shí)行物業(yè)管理的社區(qū)，物業(yè)管理單位必須將社區(qū)的消防安全納入管理之中，落實(shí)責(zé)任，落實(shí)管理措施。各地在發(fā)揮政府投入主渠道作用的同時(shí)，要積極倡導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理單位出資，駐社區(qū)單位和居民捐資，鼓勵(lì)集體、個(gè)人投資辦城市社區(qū)消防事業(yè)……”