朱 燕，朱光喜

（1.桂林理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西桂林 541004；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430073）

一、問題提出

我國政府治理中經(jīng)常出現(xiàn)的政策修補(bǔ)現(xiàn)象，被公眾和媒體以“政策補(bǔ)丁”來刻畫［1］。用公共政策學(xué)話語描述的話，政策補(bǔ)丁是指政策剛開始執(zhí)行，甚至剛宣布出臺(tái)還未執(zhí)行就進(jìn)行頻繁調(diào)整的快速局部變化現(xiàn)象，是針對(duì)原有政策框架中的目標(biāo)和工具的調(diào)整或補(bǔ)充行為，其與常規(guī)政策調(diào)整相比，突出表現(xiàn)為時(shí)間短、頻率高并往往伴隨出臺(tái)程序不規(guī)范的特征［2］。這種政策補(bǔ)丁現(xiàn)象對(duì)公共治理產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響，但評(píng)價(jià)不一，有的肯定其積極作用，如“政策補(bǔ)丁解決了實(shí)操難題”，也有的明確持批評(píng)態(tài)度，如“給政策漏洞打補(bǔ)丁要避免按下葫蘆浮起瓢”①。政策補(bǔ)丁的效果和影響相差甚遠(yuǎn)，與其生成過程密切相關(guān)，不同出臺(tái)方式形成的政策補(bǔ)丁會(huì)導(dǎo)致不同的治理效果和影響。所以，有必要深入探討此問題，即現(xiàn)實(shí)中的政策補(bǔ)丁到底是如何出臺(tái)的，為何它引致的治理效果差異如此明顯。

目前鮮有直接探討政策補(bǔ)丁的研究，但如果將政策補(bǔ)丁視為政策制定及其調(diào)整現(xiàn)象，其理論源頭可追溯到林德布洛姆（Lindblom）的漸進(jìn)主義決策理論那里［3］。林德布洛姆認(rèn)為，完全的理性決策是不可能的，不存在完全正確的解決辦法，因而需要通過評(píng)估和分析來對(duì)問題進(jìn)行嘗試和修正，所以漸進(jìn)決策被看作是通過補(bǔ)救措施以緩和現(xiàn)狀，而不是提升未來的社會(huì)目標(biāo)。基于有限理性的漸進(jìn)主義決策理論和公共政策實(shí)踐，豪利特（Howlett）等提出政策方案的兩種形成方式［4］：一種是“政策打包”（Policy Packaging），即針對(duì)特定領(lǐng)域的公共問題完全重新設(shè)計(jì)體系化的政策方案；一種是“政策修繕”（Policy Patching）②，即在實(shí)施過程中不斷進(jìn)行修補(bǔ)而形成最終的政策體系，并非單一的、直接的政策打包。鑒于漸進(jìn)主義決策理論和“政策修繕”的政策體系形成理論以及相關(guān)研究所針對(duì)的都是長期跨度和程序規(guī)范的政策的局部調(diào)整現(xiàn)象［5］，而不是我國政府治理中的政策補(bǔ)丁現(xiàn)象，所以新近有研究借鑒豪利特等人的“目標(biāo)—工具”二維政策修繕框架，對(duì)具有短期而頻繁“修繕”特征的政策補(bǔ)丁現(xiàn)象的類型及其成因進(jìn)行了分析，將政策補(bǔ)丁劃分為細(xì)化、補(bǔ)漏、糾偏和更迭這4種，并指出決策的有限理性、實(shí)驗(yàn)主義治理策略，尤其是公共決策結(jié)構(gòu)的缺陷是導(dǎo)致政策補(bǔ)丁的基本原因［2］。

從政策補(bǔ)丁的理論源頭到對(duì)政策補(bǔ)丁特征、類型及成因的初步探討，都沒有從過程的角度探討政策補(bǔ)丁如何生成、治理效果為何產(chǎn)生明顯差異等問題。所謂政策補(bǔ)丁的生成，是指政策制定主體如何出臺(tái)新的政策方案來彌補(bǔ)原有政策的缺陷。實(shí)際上，如果沒有出臺(tái)新的修補(bǔ)方案，原有政策只是停留在“漏洞”階段，“補(bǔ)丁”階段尚未完成，因此補(bǔ)丁如何生成是分析的重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，盡管政策補(bǔ)丁在表象上是對(duì)原有政策框架的修補(bǔ)而不是出臺(tái)完全新的政策框架，但每項(xiàng)補(bǔ)丁的出臺(tái)在本質(zhì)上都可以視為單獨(dú)的政策制定過程，其出臺(tái)方式必然影響補(bǔ)丁的方案質(zhì)量和治理效能。鑒于此，本文將基于政策制定過程的視角和多案例分析，對(duì)政策補(bǔ)丁的生成模式及產(chǎn)出效果進(jìn)行深入探討。

為了提高分析的有效性，本文案例的選擇標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）案例具有代表性，選擇受社會(huì)高度關(guān)注的、有明確的補(bǔ)丁效果和社會(huì)影響的案例；（2）案例具有同期性，選擇發(fā)生于相同治理時(shí)期的案例，以避免不同時(shí)期治理風(fēng)格差異產(chǎn)生的影響偏差；（3）資料具有可獲取性，選擇能夠通過公開渠道獲取關(guān)鍵信息的案例，以保證案例高度可信；（4）案例具有中觀性，選擇發(fā)生于中觀以上治理層級(jí)的案例，以避免案例層級(jí)過于微觀帶來的偶然性。本文主要使用的4個(gè)具體案例，包括全國“營改增”、天津“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃、深圳“禁摩限電”和長沙“樓市調(diào)控”等，均符合以上標(biāo)準(zhǔn)。

二、政策補(bǔ)丁生成：基本模式

（一） 政策補(bǔ)丁生成模式的理論框架

盡管政策補(bǔ)丁不是制定全新的政策，但補(bǔ)丁方案的出臺(tái)本質(zhì)上依然屬于一項(xiàng)公共決策的制定，因此考察政策補(bǔ)丁的生成就需要從基本的政策過程出發(fā)。政策過程的基本環(huán)節(jié)劃分源于拉斯韋爾（Lasswell）等倡導(dǎo)的“階段啟發(fā)法”［6］。盡管不同學(xué)者對(duì)具體階段的劃分各不相同，但豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）認(rèn)為，最基本的環(huán)節(jié)是問題認(rèn)識(shí)、目標(biāo)確定、方案選擇、方案實(shí)施和結(jié)果監(jiān)控等五個(gè)邏輯步驟［7］。在這些環(huán)節(jié)中，從問題認(rèn)識(shí)到方案選擇屬于公共政策制定的環(huán)節(jié)，此過程可以分為議程設(shè)定、方案規(guī)劃和政策決策等三個(gè)步驟。而安德森（Anderson）則進(jìn)一步認(rèn)為，政策制定環(huán)節(jié)最核心的步驟可以簡化為議程設(shè)置和政策決策這兩個(gè)步驟［8］（55），議程設(shè)置是解決問題、是如何發(fā)現(xiàn)并上升為議程的步驟，政策決策是解決方案、是如何形成以及如何通過的步驟。由此，“議程設(shè)置—政策決策”成為分析公共政策制定的基本框架。盡管在實(shí)踐中政策補(bǔ)丁的制定過程往往不太規(guī)范，難以辨識(shí)議程設(shè)置以及由方案規(guī)劃、方案論證、方案選擇等程序構(gòu)成的政策決策的完整過程，但議程設(shè)置和政策決策兩個(gè)基本方面仍可以被區(qū)分出來，進(jìn)而從“缺陷發(fā)覺途徑”和“決策流程”兩個(gè)維度進(jìn)行刻畫。

1.缺陷發(fā)覺：政策補(bǔ)丁的議程設(shè)置

議程設(shè)置是政府將所有問題中真正成為關(guān)注焦點(diǎn)的問題篩選到列表中的過程［9］，其本質(zhì)是從政府角度認(rèn)識(shí)問題。相對(duì)于初始政策框架的出臺(tái)而言，作為對(duì)既有政策框架進(jìn)行修補(bǔ)的政策補(bǔ)丁，其制定過程中的議程設(shè)置不是首次將某個(gè)特定問題列上日程，而是如何發(fā)覺既有政策框架的缺陷和問題的過程。對(duì)于問題是如何被發(fā)現(xiàn)并列上議程，經(jīng)典的解釋主要有科布（Cobb）等的外部推動(dòng)、動(dòng)員、內(nèi)部推動(dòng)的“3模式理論”［10］，梅（May）的外部推動(dòng)、加強(qiáng)民意、內(nèi)部推動(dòng)、動(dòng)員的“4模式理論”［11］，以及王紹光的關(guān)門、動(dòng)員、內(nèi)參、借力、上書、外壓的“6模式理論”［12］。盡管劃分的具體模式不一樣，但這三個(gè)經(jīng)典理論的劃分依據(jù)一脈相承，基本依據(jù)都是問題提出者差異和公眾參與程度差異。借鑒此標(biāo)準(zhǔn)并考慮政策補(bǔ)丁的特點(diǎn)，可以將議程設(shè)置即初始政策缺陷發(fā)覺的途徑進(jìn)行簡化，劃分為“自行察覺”和“外壓倒逼”兩種情形。自行察覺指的是，初始政策制定的相關(guān)主體主動(dòng)或直接意識(shí)到問題的存在并自覺地提上政策議程，公眾的角色主要是政策目標(biāo)的群體，功能主要是通過政策遵從行為使問題外顯化，并且不需要向政府施壓介入；外壓倒逼指的是，民眾、媒體以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行為形成的明顯壓力，使得初始政策制定的相關(guān)主體意識(shí)到政策缺陷的嚴(yán)重性，從而將問題提上日程。

2.決策流程：政策補(bǔ)丁的方案制定

政策決策是準(zhǔn)備并選擇政策方案的過程，對(duì)于政策補(bǔ)丁而言就是相關(guān)主體針對(duì)政策漏洞擬定并出臺(tái)補(bǔ)丁方案。政策決策是理性選擇和利益分配兼具的過程，因此理性不足和利益沖突是初始政策框架存在漏洞的基本原因。無論是理性不足還是利益沖突，多元主體的參與互動(dòng)都是解決問題的重要途徑，因此政策方案規(guī)劃的關(guān)鍵首先是明確相關(guān)行動(dòng)者及其動(dòng)機(jī)、需求和目的［13］，其次是確定政策論證是公開的還是私密的，以及哪些主體被允許進(jìn)入決策流程［7］。對(duì)于政策補(bǔ)丁而言，其決策流程比初始政策決策流程更能反映政策補(bǔ)丁出臺(tái)的特征，因?yàn)槠湔菫榱私鉀Q初始政策存在的問題而產(chǎn)生的。無論是何種原因?qū)е碌膯栴}，在邏輯上都需要優(yōu)化決策流程方能最大程度地彌補(bǔ)缺陷或者避免問題的重復(fù)出現(xiàn)，因此決策流程是否改善可以刻畫補(bǔ)丁生成的維度。這個(gè)維度可以分為“優(yōu)化改善”和“維持不變”兩種類型，優(yōu)化改善是指在涉及相關(guān)主體的環(huán)節(jié)上有明顯的補(bǔ)充或調(diào)整，反之采用維持不變。

依據(jù)缺陷發(fā)覺的途徑和決策流程是否改進(jìn)這兩個(gè)維度，可以將政策補(bǔ)丁的生成過程分為“未雨綢繆”“亡羊補(bǔ)牢”“知錯(cuò)就改”和“顧此失彼”四種基本模式，如表1所示。

表1 政策補(bǔ)丁的生成模式

所謂“未雨綢繆”，指的是政策制定主體主動(dòng)或直接意識(shí)到初始政策的缺陷，主動(dòng)提上議程、不斷優(yōu)化決策流程，以及強(qiáng)化相關(guān)主體的參與和互動(dòng)而制定出補(bǔ)丁方案的模式；所謂“亡羊補(bǔ)牢”，指的是政策制定主體自行察覺到初始政策的缺陷，但補(bǔ)丁方案的決策流程維持不變、沒有改進(jìn)；所謂“知錯(cuò)就改”，指的是政策制定主體在民眾、媒體或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的巨大壓力下發(fā)覺初始政策的缺陷，并采取措施來優(yōu)化決策流程、形成補(bǔ)丁方案的模式；至于“顧此失彼”，即初始政策缺陷發(fā)覺與“知錯(cuò)就改”模式相同，而補(bǔ)丁制定的決策流程與“亡羊補(bǔ)牢”模式相同，沒有做出實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)優(yōu)化。

（二） 政策補(bǔ)丁生成模式的案例比較

1.4個(gè)案例的基本情況

案例1：全國“營改增”案例。為了解決重復(fù)收稅問題及健全稅制，國務(wù)院從2012年起在交通運(yùn)輸、電信等部分行業(yè)以及上海、北京、江蘇等部分地區(qū)試點(diǎn)探索營業(yè)稅改增值稅的方案（簡稱“營改增”）。2016年3月，國務(wù)院在全國“兩會(huì)”上決定從2016年5月起全國實(shí)施“營改增”，3月23日，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局公布由《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法》《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過渡政策的規(guī)定》《跨境應(yīng)稅行為適用增值稅零稅率和免稅政策的規(guī)定》等4個(gè)文件組成的基本方案?！盃I改增”既是全新的政策框架也是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在其全面實(shí)施過程中，國務(wù)院以及財(cái)政部、國家稅務(wù)總局在積極主動(dòng)研判、廣泛調(diào)查和聽取意見的基礎(chǔ)上出臺(tái)了大量有關(guān)發(fā)票、稅務(wù)服務(wù)、征管、退稅免征、稅率調(diào)整、海關(guān)等方面的政策補(bǔ)?。簭?016年3月24日至當(dāng)年4月30日“營改增”正式實(shí)施前，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》《關(guān)于營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)政策及征收管理問題的通知》等12項(xiàng)補(bǔ)充政策；從2016年5月1日全面實(shí)施起的1年內(nèi)，發(fā)布了《關(guān)于納稅人銷售其取得的不動(dòng)產(chǎn)辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)使用的增值稅發(fā)票聯(lián)次問題的通知》等53份文件；截至2021年7月共發(fā)布了103項(xiàng)補(bǔ)丁文件。盡管補(bǔ)丁眾多，但全國“營改增”改革始終有序進(jìn)行、不斷完善。

案例2：天津“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃。為吸引人才和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，天津市于2018年5月公布“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃和《天津市引進(jìn)人才落戶實(shí)施辦法》，并決定于2018年5月16日起實(shí)施。該計(jì)劃的核心內(nèi)容是擴(kuò)大引進(jìn)人才范圍和放寬人才落戶條件，例如普通高校畢業(yè)的學(xué)歷型人才，全日制本科不超過40周歲、碩士不超過45周歲、博士不受年齡限制可直接落戶，技能型人才中具有技師職業(yè)資格不超過40周歲或具有高級(jí)技師職業(yè)資格不超過50周歲也可以直接落戶；人才落戶的程序也大大簡化，即使在天津無就業(yè)單位、無產(chǎn)權(quán)房的學(xué)歷型和資格型人才，只需提供身份證、學(xué)歷學(xué)位證書、職稱或職業(yè)資格證書也可在天津中國北方人才市場落戶，落戶的方法只需通過“天津公安”APP提交申請，審核通過后即可到行政服務(wù)中心辦理準(zhǔn)遷證。5月16日中午12點(diǎn)30分政策開始實(shí)施后的20個(gè)小時(shí)內(nèi)，便有超過30萬人在線申請，并且人數(shù)呈井噴式增長而導(dǎo)致網(wǎng)站和APP癱瘓。不過，“海河英才”落戶政策存在一些問題，例如很多無就業(yè)、無住房者，不需要社保和納稅條件就可以“投機(jī)性”落戶。天津人社部門很快就發(fā)現(xiàn)了問題，并從5月18日起4天內(nèi)迅速連續(xù)打了4次補(bǔ)?。阂皇?月18日，調(diào)整存檔與準(zhǔn)遷辦理的先后順序，“兩無”人員必須先將檔案調(diào)至中國北方人才市場后才可辦理后續(xù)落戶手續(xù)；二是5月19日，規(guī)定在外省市有工作單位的人員不能按在津無工作單位申報(bào)落戶，否則“注銷戶口”；三是5月20日，要求落戶人提供工作單位信息和準(zhǔn)入就業(yè)失業(yè)檔案材料；四是5月21日，再次明確必須嚴(yán)格實(shí)行先落檔、再落戶的規(guī)定。此后，人才落戶政策按修補(bǔ)后的要求程序執(zhí)行。

案例3：深圳“禁摩限電”。為消除摩托車、電動(dòng)車急劇增加帶來的社會(huì)治安和交通秩序隱患，深圳市于2015年底決定全面實(shí)施“禁摩限電”，根據(jù)“城市管理治理年”和市“禁摩限電”聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一部署，決定從2016年3月21日起到6月，在全市范圍開展被稱為史上最嚴(yán)的“禁摩限電”專項(xiàng)整治行動(dòng)。公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)布了具體的“禁行”和“限行”規(guī)定及處罰措施，限行具體區(qū)域包括522條道路、22個(gè)限行片區(qū)以及1條嚴(yán)管示范路，覆蓋約85%的全市道路。專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施10天就查扣電動(dòng)車17975輛、拘留874人，公共道路和場所的交通秩序明顯好轉(zhuǎn)。然而一刀切式“禁摩限電”很快暴露出問題，并引起公眾強(qiáng)烈不滿。快遞行業(yè)受到最直接沖擊，小區(qū)居民日常收發(fā)快遞受到影響，并由此引起“快遞員被拘留”“快遞行業(yè)離職潮”等社會(huì)輿情。不僅如此，一刀切“禁摩限電”還與國家鼓勵(lì)發(fā)展和使用新能源純電動(dòng)物流車的政策相沖突，更重要的是，廣大市民通過論壇、貼吧、微博、QQ等方式批評(píng)“一刀切”政策的“無能”，痛斥其堵塞了交通出行的“最后一公里”，侵犯了市民出行的“路權(quán)”。此類現(xiàn)象甚至還引起了國務(wù)院總理的批評(píng)：總理在2016年4月6日召開的國務(wù)院第128次常務(wù)會(huì)議上明確指出，物流與生產(chǎn)密不可分，歷史上的“產(chǎn)業(yè)革命”和“流通革命”始終是一對(duì)“孿生姐妹”，沒有百姓便利的生活條件，大城市就會(huì)萎縮，流通業(yè)發(fā)展也就失去了根基，政府必須提高規(guī)劃、管理能力，決不能光圖省事而“一禁了之”，并認(rèn)為這就是懶政③。在遭受爭議和各種批評(píng)后，深圳很快通過收集輿論呼聲、設(shè)置“政協(xié)委員議事廳”、公開征求意見、舉行聽證會(huì)等形式出臺(tái)了政策補(bǔ)?。菏紫仁菍ｍ?xiàng)行動(dòng)開始10天后，深圳市交管局宣布對(duì)快遞等特殊行業(yè)設(shè)立過渡期并增加配額，并承諾等電動(dòng)車“新國標(biāo)”出臺(tái)后再制定分區(qū)域、分路段具體通行政策，隨后還發(fā)布和更新《新能源純電動(dòng)物流車電子備案規(guī)程》和《關(guān)于對(duì)新能源純電動(dòng)物流車實(shí)施通行優(yōu)惠政策的通告》，鼓勵(lì)新能源純電動(dòng)物流車的發(fā)展使用；其次是針對(duì)出行“最后一公里”的剛性需求問題，交管部門在規(guī)劃投放共享電動(dòng)自行車或社區(qū)微巴作為補(bǔ)充服務(wù)的同時(shí)，對(duì)電動(dòng)車的具體限行范圍在公開征求意見的基礎(chǔ)上作出規(guī)定并確定每半年調(diào)整1次，以滿足市民基本出行需求。此后，深圳市“禁摩限電”從“一刀切”向“堵疏結(jié)合”良性發(fā)展，得到市民認(rèn)可和肯定。2021年5月，深圳市政府在反復(fù)征求意見和論證的基礎(chǔ)上正式出臺(tái)《深圳市電動(dòng)自行車管理規(guī)定（試行）》，基于“新國標(biāo)”對(duì)特殊行業(yè)電動(dòng)車管理及市民電動(dòng)車出行限行范圍的調(diào)整程序以地方政府法規(guī)的形式予以確定，“禁摩限電”進(jìn)入更合理的法治階段。

案例4：長沙“樓市調(diào)控”。為落實(shí)中央“房住不炒”和“一城一策”要求，2017年3月18日，長沙市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，針對(duì)非長沙戶籍進(jìn)行區(qū)域性限購，同時(shí)實(shí)行差別化房貸，在限購區(qū)域內(nèi)依據(jù)購買房屋的套數(shù)差異實(shí)行不同的首付比例及貸款條件?！?·18”政策出臺(tái)后迅速遭到已交納定金或首付款的購房者的反對(duì)，鑒于這種情況，長沙市住建委于2017年4月19日發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行“長政辦函〔2017〕38號(hào)”文件有關(guān)問題的通知》，規(guī)定3月18日前已簽訂認(rèn)購書且能證明繳納部分房款但未完成購房合同網(wǎng)簽的按原政策執(zhí)行。但是，“3·18”政策“限外不限內(nèi)”，長沙戶籍不限購買數(shù)量，湖南戶籍不限首套，變相提高了長沙戶籍含金量，而最低不超過35%的二套房首付比例與其他城市限貸政策相比也較為寬松。長沙市在輿論指責(zé)聲中連續(xù)打補(bǔ)?。?017年5月20日，長沙市住建委發(fā)布通知將長沙戶籍納入限購范疇，限購區(qū)內(nèi)最多2套，將長沙之外的湖南戶籍也限制在首套之外，并規(guī)定商品房拿到不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證2年后才能交易；9月23日又發(fā)布通知規(guī)定長沙戶籍無住房單身戶和集體戶的限購從2套降為1套，已有1套住房的需在取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證3年后才可購買第2套，非長沙戶籍繳納個(gè)稅或社保從12個(gè)月延長至24個(gè)月，商品房取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證從2年后加碼到3年后方可交易；2018年6月25日，長沙市政府辦公廳又印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》，限制父母投靠子女、未成年人、落戶學(xué)校集體戶在校大學(xué)生及企業(yè)的購房資格，商品住房上市交易的最低年限由3年增加到4年，住房公積金貸款購買家庭第2套住房首付比例下限統(tǒng)一為60%，不再區(qū)分首套貸款是否還清。在此過程中又多次出現(xiàn)補(bǔ)丁的銜接問題，例如針對(duì)“5·20”政策，2017年6月1日，長沙市房屋交易管理中心發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行長沙市商品住房限購政策的相關(guān)規(guī)定》，再次明確5月20日之前申購的按“3·18”政策執(zhí)行。

以“限購”和“限貸”為核心的調(diào)控政策實(shí)施以來，“買房難”成為常態(tài)，而“捂盤惜售”“通宵排隊(duì)買房”現(xiàn)象更是層出不窮。為此，長沙相關(guān)部門先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管的通知》《關(guān)于加快在建商品住房入市銷售的通知》《關(guān)于實(shí)施差別化購房措施的通知》《加快發(fā)展住房租賃市場工作實(shí)施方案》等文件，推出“公開房源”“搖號(hào)銷售”“加快供給”“首套剛需優(yōu)先”“租購?fù)瑱?quán)”的政策補(bǔ)丁?！跋拶彙辈粌H催生了“買房難”，而且還刺激了價(jià)格上漲，為此長沙相關(guān)部門又出臺(tái)《長沙市住宅用地“限房價(jià)、競地價(jià)”試點(diǎn)操作規(guī)則》《長沙市定向限價(jià)商品住房管理暫行辦法》《關(guān)于全面推行不動(dòng)產(chǎn)（二手房）買賣合同網(wǎng)簽工作的通知》等政策，實(shí)施土地“熔斷+搖號(hào)”控地價(jià)、規(guī)范限價(jià)商品房和二手房銷售。針對(duì)價(jià)格亂象，2017年6月29日，長沙市住建委等部門印發(fā)《長沙市商品房銷售價(jià)格明碼標(biāo)價(jià)監(jiān)制操作規(guī)程》，規(guī)定初始報(bào)建為毛坯住宅的不予認(rèn)定為全裝修住宅預(yù)售、申請全裝修住宅的裝修價(jià)格不得超過毛坯價(jià)格的15%，結(jié)果導(dǎo)致全裝修房捆綁毛坯房預(yù)售并抬高起價(jià)情況出現(xiàn)。針對(duì)這個(gè)問題同時(shí)為減少裝修垃圾，2018年3月15日，長沙市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新建商品住宅全裝修建設(shè)的通知》，放開裝修價(jià)格并鼓勵(lì)供給全裝修房，規(guī)定全裝修交付主城區(qū)不低于70%，周邊不低于30%，并將全裝修寫入土地掛牌方案及出讓合同之中。但是，“全裝修新政”由于沒有規(guī)定清楚全裝修交付房源的最高限價(jià)及公共部分裝修標(biāo)準(zhǔn)，又給了開發(fā)商變相推高房價(jià)的空間。為此，長沙市住建委不得不出臺(tái)《長沙市新建商品住宅全裝修建設(shè)實(shí)施細(xì)則》和《關(guān)于新建商品住宅全裝修價(jià)格核算規(guī)定的通知》作為補(bǔ)充，規(guī)定“兩限房”全裝修價(jià)格不得超過2500元/平方米，公共部分裝修不計(jì)入全裝修價(jià)格內(nèi)。然而這些本來屬于政策補(bǔ)丁的政策又引發(fā)了新的問題，全裝修房成了維權(quán)的重災(zāi)區(qū)。開發(fā)商的房屋裝修質(zhì)量、成本公開以及間接推高房價(jià)等問題引發(fā)的維權(quán)事件和信訪事件，給地方社會(huì)穩(wěn)定帶來了極大壓力，導(dǎo)致湖南省委主要領(lǐng)導(dǎo)不得不指出，長沙市推進(jìn)全裝修可以提倡但不是“必需”。最后，長沙市住建委不得不再次做出政策修補(bǔ)，將長沙市內(nèi)五區(qū)的全裝修比例70%調(diào)整為目標(biāo)值而不是現(xiàn)實(shí)硬性要求。

“限購”還關(guān)系到人才引進(jìn)的問題。2017年6月21日，長沙市委長沙市人民政府印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈長沙市建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才高地的若干措施〉的通知》（簡稱“長沙人才新政22條”），實(shí)施“打造人才安居家園”工程，規(guī)定高層次人才享受長沙戶籍人口購房政策及補(bǔ)貼，在長沙工作、具有?？萍耙陨蠈W(xué)歷或技師及以上職業(yè)資格的人才不受戶籍限制。人才政策與限購政策不一致，于是2017年8月18日，長沙市住建委依據(jù)市委市政府要求出臺(tái)《長沙市人才購房及購房補(bǔ)貼實(shí)施辦法（試行）》，明確人才首套購房不受戶籍限制。但引進(jìn)人才范圍過寬又存在投機(jī)空間，2017年9月23日，長沙市房屋交易管理中心發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行“長建發(fā)〔2017〕151號(hào)文件”的操作細(xì)則》，補(bǔ)充規(guī)定具有?？埔陨蠈W(xué)歷及技師以上職業(yè)資格的人員申請人才購房資格的，需提交本人連續(xù)24個(gè)月以上在長沙工作單位的工資流水和公安部門出具的已滿24個(gè)月的居住證明。但這個(gè)政策與“6·25”新政《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》又不一致，由此還引起人才直接到長沙市政府呼吁，最后2018年6月，長沙市委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)定經(jīng)市組織人事部門認(rèn)定的3類高層次人才不受限購政策限制。經(jīng)歷長達(dá)2年多的補(bǔ)丁和波折，長沙樓市調(diào)控在2020年才逐漸趨于穩(wěn)定和平靜。

2.比較案例分析

一是“未雨綢繆”模式：全國的“營改增”。全國“營改增”初始政策的缺陷是政策制定主體自行察覺甚至事先做好了應(yīng)對(duì)問題的預(yù)期安排?！盃I改增”是涉及面廣且影響重大的復(fù)雜政策改革，尤其是眾多的細(xì)節(jié)問題會(huì)在執(zhí)行中暴露出來，因此難以一次形成完善的方案。正是如此，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局在《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》中就明確指出，各級(jí)稅務(wù)部門要做好“監(jiān)測分析”工作，遇到問題“及時(shí)反映”；國務(wù)院在《關(guān)于做好全面推開營改增試點(diǎn)工作的通知》中也要求，“加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，完善應(yīng)對(duì)預(yù)案”。為了發(fā)現(xiàn)問題和不足之處，國家稅務(wù)總局及地方稅務(wù)部門在2016年5月1日該政策全面實(shí)施后，廣泛開展座談和調(diào)研活動(dòng)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要做到“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”“細(xì)致梳理需要完善之處”“完善問題順暢反饋和快速反應(yīng)機(jī)制”等后續(xù)工作。在這種機(jī)制下，很多問題都是稅務(wù)部門等政策制定主體自身主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的。

在補(bǔ)丁方案的決策上，國務(wù)院、國家稅務(wù)總局等政策制定主體非常注重相關(guān)主體的參與協(xié)商和決策程序的完善，強(qiáng)調(diào)要“廣泛聽取意見建議，完善科學(xué)決策”。除了政策實(shí)施之初的國務(wù)院“營改增”部際聯(lián)席會(huì)議、國家稅務(wù)總局“營改增”督促落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策協(xié)調(diào)外，國家稅務(wù)總局和財(cái)政部的負(fù)責(zé)人還通過全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)等方式，聽取委員、專家及企業(yè)代表等有關(guān)“營改增執(zhí)行情況和改進(jìn)的建議”。對(duì)于具體方案的制定，財(cái)政部與相關(guān)行業(yè)主管部門建立信息共享平臺(tái)，廣泛聽取中央各部門、地方財(cái)稅部門意見和企業(yè)的意見，國家稅務(wù)總局要求“暢通稅務(wù)系統(tǒng)上下溝通渠道、征納雙方溝通渠道”，注意“會(huì)同相關(guān)部門研究解決”，甚至采取了大會(huì)戰(zhàn)式的指揮調(diào)度模式，把視頻系統(tǒng)直接連到各級(jí)辦稅大廳和稅務(wù)部門，有問題從基層到總局領(lǐng)導(dǎo)直接協(xié)商解決，財(cái)稅部門經(jīng)常是“連夜討論，然后出臺(tái)補(bǔ)充政策”④。此外，對(duì)于部分漏洞問題，國家稅務(wù)總局在全面實(shí)施“營改增”的同時(shí)以“試點(diǎn)中的試點(diǎn)”的形式來補(bǔ)充方案，例如小規(guī)模納稅人專用發(fā)票從代開改到自開的細(xì)節(jié)問題，既關(guān)系到納稅人的納稅成本問題，也關(guān)乎稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力問題，為了謹(jǐn)慎起見，國家稅務(wù)總局是在局部地區(qū)和行業(yè)進(jìn)行“優(yōu)化納稅服務(wù)”再試點(diǎn)，以及聽取意見和建議的基礎(chǔ)上才形成了最后的方案。

二是“亡羊補(bǔ)牢”模式：天津的“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃。天津“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃中暴露出的問題是天津市人社部門等在政策剛剛開始執(zhí)行時(shí)迅速自行察覺到的。從2018年5月16日中午到17日上午不到1天時(shí)間內(nèi)超過30萬人登錄和下載“天津公安”APP辦理落戶申請，隨著落戶申請進(jìn)入“白熱化”并超出預(yù)期，政策制定者很快就意識(shí)到其中存在的“投機(jī)落戶”“空掛戶口”的漏洞。由于政策極大降低了天津落戶門檻以及天津自身在發(fā)展機(jī)會(huì)，尤其是教育資源方面的巨大優(yōu)勢，政策不僅對(duì)各類人才具有非常強(qiáng)的吸引力，而且也為高考移民、投機(jī)炒房留下了巨大空間，甚至?xí)霈F(xiàn)戶口落在天津但實(shí)際上人在外省份正常就業(yè)的情況，如“北漂”人群。因此，天津市人社局迅速直接在媒體上公開表明“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃的目的是“吸引各類優(yōu)秀人才，參與天津各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展”，“對(duì)不在天津工作，只想把戶口‘空掛’在天津的，借機(jī)高考移民、投機(jī)炒房，是不允許的”⑤，這些人會(huì)被注銷戶口、納入誠信“黑名單”并通報(bào)原籍。雖然從缺陷發(fā)覺過程來看，開始是申請“井噴”導(dǎo)致的壓力，但并不屬于“外壓倒逼”，因?yàn)檫@個(gè)壓力只是表明申請系統(tǒng)的載荷問題，“投機(jī)”的政策核心漏洞依然是政策制定主體自行覺察出來的。

盡管政策的漏洞是政策制定者自行察覺的，但補(bǔ)丁方案的出臺(tái)程序并沒有優(yōu)化流程，呈現(xiàn)出閉門決策的特征。其實(shí)“海河英才”的初始政策框架就已經(jīng)顯示出“閉門決策”問題，例如，作為涉及戶口問題核心政策內(nèi)容的《天津市引進(jìn)人才落戶實(shí)施辦法》，是由人社局而不是戶籍的主管部門公安局牽頭發(fā)文，另外也沒有吸取此前西安等地人才政策實(shí)施中的“子女教育移民”問題的教訓(xùn)。人才引進(jìn)新政不僅涉及人社、公安、教育、住房以及審批局等眾多職能部門，更涉及大量作為利益相關(guān)者的潛在“落戶者”和天津本地用人單位、廣大市民。但政策制定者在發(fā)現(xiàn)漏洞后，并沒有與相關(guān)利益主體進(jìn)行必要的互動(dòng)，即使利益相關(guān)者轉(zhuǎn)向在人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”、百度貼吧“天津海河英才吧”以及天涯“海河英才”板塊上紛紛表達(dá)對(duì)政策的需求和評(píng)論，但這些基本上都是民眾單方的訴求表達(dá)。隨后，從5月18日到5月19日，兩個(gè)涉及“先調(diào)檔、再落戶”的重大補(bǔ)丁《天津市公安局優(yōu)化辦事流程方便群眾辦理落戶手續(xù)》和《天津市引進(jìn)人才落戶實(shí)施辦法政策解讀》，是天津市公安局和人社局在極短時(shí)間內(nèi)直接發(fā)布的。政策制定者與民眾僅有的互動(dòng)，是在出臺(tái)重大補(bǔ)丁引起社會(huì)對(duì)天津人才政策是否要廢除的憂慮后，天津市人社局在官方網(wǎng)站發(fā)布的《引進(jìn)人才落戶實(shí)施辦法有關(guān)問題解答》。

三是“知錯(cuò)就改”模式：深圳的“禁摩限電”。深圳市“禁摩限電”政策缺陷提上議程是外壓倒逼的?！敖ο揠姟憋L(fēng)暴行動(dòng)一開始就引起強(qiáng)烈爭議和批評(píng)?！吨律钲冢狠p點(diǎn)，你的市民疼》《深圳究竟發(fā)什么瘋》等文章在網(wǎng)絡(luò)和微信朋友圈瘋傳，指責(zé)深圳針對(duì)弱勢群體粗暴執(zhí)法，并嚴(yán)重?fù)p害快遞業(yè)發(fā)展；實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)也引發(fā)了目標(biāo)群體的極度不滿。隨后，央視、新華社等權(quán)威媒體也紛紛對(duì)深圳給予批評(píng)。而在專項(xiàng)行動(dòng)不久后的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上總理嚴(yán)厲批評(píng)一些城市“一禁了之”的懶政，輿論和媒體進(jìn)一步將矛頭指向深圳。面對(duì)巨大的爭議和輿論壓力，深圳市啟動(dòng)了政策修補(bǔ)程序。

深圳市“禁摩限電”政策補(bǔ)丁方案出臺(tái)的決策流程，與初始政策決策相比有顯著的改善優(yōu)化。對(duì)于初始政策，有法學(xué)專家明確指出如此重大的決策“必須經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論五道程序，不能僅由一個(gè)政府部門出個(gè)通告就解決了”。市民更是對(duì)“禁摩限電”政策出臺(tái)過程強(qiáng)烈不滿，指責(zé)其“幾乎就是拍腦袋看天花板來決策”，“為什么不把這些研究先搞明白了研究透了，然后再推行禁摩限電呢？”⑥顯然，初始方案的決策流程有重大缺陷，但這些缺陷在后續(xù)的補(bǔ)丁決策中都得到了糾正。2016年4月5日，深圳交警組織召開座談會(huì)，邀請快遞、物流等行業(yè)協(xié)會(huì)以及企業(yè)代表、人大代表、政協(xié)委員共同研討快遞行業(yè)電動(dòng)車配額和管理問題；6月19日深圳市專門主辦“電動(dòng)單車之困與路權(quán)共享之夢”為主題的“政協(xié)委員議事廳”活動(dòng)，市政協(xié)委員中的規(guī)劃專家、交通專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、運(yùn)輸企業(yè)老板與市民、自行車愛好者代表等，就如何解決城市電動(dòng)單車之痛以及如何實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車、行人的路權(quán)配置和共享等問題展開深入討論；在此基礎(chǔ)上，深圳市公安局交通警察局每半年都會(huì)通過電話、傳真、電子郵件、門戶網(wǎng)站等形式廣泛征求社會(huì)意見，以便動(dòng)態(tài)調(diào)整限行區(qū)域。電動(dòng)車“新國標(biāo)”出臺(tái)后的2018年7月，深圳市人民政府法制辦主動(dòng)全方位征求《深圳市電動(dòng)自行車管理若干規(guī)定》的立法意見，并且通過“深圳法制”微信公眾號(hào)舉行立法聽證會(huì)，70名市民、30家機(jī)構(gòu)代表參加聽證。在2021年正式公布的管理規(guī)定的第23條和第44條中還明確規(guī)定了禁行的區(qū)域和時(shí)段，還規(guī)定民生服務(wù)行業(yè)的范圍的調(diào)整，市交管部門要會(huì)同交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管等部門確定并公開征求社會(huì)意見后按程序公布實(shí)施。

四是“顧此失彼”模式：長沙的“樓市調(diào)控”。長沙“樓市調(diào)控”補(bǔ)丁的議程設(shè)置是外壓倒逼形成的，眾多問題最終被政府重視是因?yàn)槭忻?、媒體和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)形成了倒逼壓力。首先是，在2017年“3·18”新政出臺(tái)后，社會(huì)和媒體就強(qiáng)烈批評(píng)“限外不限內(nèi)”政策的意義不大，由此導(dǎo)致更嚴(yán)格的“5·20”及“9·23”限購補(bǔ)丁政策出臺(tái)；其次是，民眾對(duì)限購中出現(xiàn)的銷售不公亂象極為不滿的壓力，促使政府部門出臺(tái)“增加供給”“搖號(hào)銷售”“規(guī)范限價(jià)房價(jià)格”“差別化政策”等政策補(bǔ)?。辉俅问?，省委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)日益嚴(yán)峻的“裝修維權(quán)”事件做出批示，倒逼長沙取消“全裝修”70%的要求；最后是，2018年《湖南日報(bào)》連續(xù)4篇社論及省委主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)長沙樓市亂象的暗訪和“震驚”，直接促使長沙市做出“主要矛盾不是供需矛盾，而是炒房與反炒房的重大斗爭”的結(jié)論⑦，并出臺(tái)再次修補(bǔ)后的“嚴(yán)限購、反炒房”的“6·25”新政。顯然，長沙這些政策補(bǔ)丁的出臺(tái)均因外部壓力促成，并非長沙市樓市調(diào)控政策制定主體的自覺重視而促成。

城市的住房調(diào)控是重大決策，對(duì)市民和準(zhǔn)市民有至關(guān)重要的影響，涉及眾多利益相關(guān)者。但長沙樓市調(diào)控補(bǔ)丁方案的制定過程相對(duì)于初始政策的決策而言并沒有改進(jìn)優(yōu)化，依然由各部門直接決策公布，明顯缺乏部門協(xié)商、研究論證以及公開征求意見等環(huán)節(jié)。即使在政策的操作化細(xì)節(jié)方面也是如此，例如長沙樓市調(diào)控在出臺(tái)“搖號(hào)銷售”政策補(bǔ)丁之前，盡管南京、成都等先行試點(diǎn)城市已經(jīng)出現(xiàn)部分開發(fā)商通過提高首付比例、禁用公積金貸款等方式提高購房門檻，或者利用搖號(hào)程序和排序軟件的“貓膩”自行篩選客戶規(guī)避搖號(hào)的情況，但長沙的補(bǔ)丁政策依然沒有經(jīng)過任何征求社會(huì)意見的程序，沒有提前就避免類似問題的發(fā)生而研究出任何預(yù)防措施，只是在政策運(yùn)行之后被動(dòng)地臨時(shí)在補(bǔ)丁政策基礎(chǔ)上再打補(bǔ)丁，來規(guī)范搖號(hào)銷售具體操作程序和加強(qiáng)搖號(hào)銷售排序現(xiàn)場監(jiān)督公證。

三、政策補(bǔ)丁的產(chǎn)出：效果差異

公共政策的產(chǎn)出效果指的是政策的實(shí)際效能及其影響。鄧恩認(rèn)為，政策產(chǎn)出效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括效益、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性［14］（437）。顯然，考察公共政策的產(chǎn)出效果是多重維度的，至少包括事實(shí)和價(jià)值兩個(gè)維度，而且需要把經(jīng)驗(yàn)主義和規(guī)范評(píng)估整合起來［15］（24）。其中，效率、效益和充足性指的是政策在客觀上實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的程度與質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)事實(shí)上的“直接產(chǎn)出”，而公平性、回應(yīng)性和適宜性則是政策在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的深層影響，更強(qiáng)調(diào)價(jià)值上的“效果影響”。對(duì)于政策補(bǔ)丁而言，其“直接產(chǎn)出”是考察補(bǔ)丁對(duì)于初始政策框架缺陷的彌補(bǔ)作用以及對(duì)初始目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的推動(dòng)作用，而“效果影響”則要考察對(duì)利益相關(guān)者影響的合理性、正當(dāng)性，以及目標(biāo)群體和社會(huì)的反應(yīng)與調(diào)適情況。

從直接產(chǎn)出的層面看，任何性質(zhì)和類型的政策補(bǔ)丁都會(huì)在不同程度上具有彌補(bǔ)初始政策框架缺陷和推動(dòng)原始目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能，但不同模式生成的政策補(bǔ)丁在效果反饋層面可能會(huì)存在顯著差異。政策補(bǔ)丁的不同生成模式由缺陷發(fā)覺和決策流程的差別決定，缺陷發(fā)覺是否自覺主動(dòng)以及決策流程是否改進(jìn)優(yōu)化實(shí)質(zhì)上反映的是補(bǔ)丁出臺(tái)過程的理性程度，決策流程是否改進(jìn)優(yōu)化尤其如此。理性是指治理過程的公共性、正當(dāng)性和科學(xué)性，而非特定主體的經(jīng)濟(jì)人的自利理性。缺陷發(fā)覺的自覺主動(dòng)性越大則理性程度越高，決策流程的改進(jìn)越明顯則理性程度越高。從基本原理上看，政策制定的理性程度與其產(chǎn)生的非預(yù)期性效果和不良影響的可能性密切相關(guān)，非理性程度越高則負(fù)面效果會(huì)越大。由此，前述4種模式生成的政策補(bǔ)丁的效果差異關(guān)系可以用圖1 描述：“未雨綢繆”型生成模式的非理性程度最低，其負(fù)面效果也最?。弧邦櫞耸П恕毙蜕赡Ｊ降姆抢硇猿潭茸罡?，其負(fù)面效果也最大；“知錯(cuò)就改”和“亡羊補(bǔ)牢”兩種生成模式的非理性程度和負(fù)面效果都處于中間水平，但決策流程優(yōu)化程度相對(duì)于如何發(fā)現(xiàn)問題而言更能反映出理性程度，因?yàn)閷?duì)于政府而言，正確地解決問題比發(fā)現(xiàn)問題更重要，因此較之“亡羊補(bǔ)牢”型而言“知錯(cuò)就改”型的非理性程度更低且負(fù)面效果更小。

圖1 政策補(bǔ)丁生成模式的效果差異

前述4種生成模式的具體效果差異是：“未雨綢繆”模式因政策補(bǔ)丁的出臺(tái)是積極主動(dòng)的且優(yōu)化了決策流程，不僅能較好地彌補(bǔ)初始政策的缺陷，而且不容易引致社會(huì)不良影響，補(bǔ)丁出臺(tái)前后治理秩序都會(huì)比較平穩(wěn)；“知錯(cuò)就改”模式因是外在壓力倒逼政策制定者打補(bǔ)丁，在議程設(shè)置階段可能會(huì)出現(xiàn)比較強(qiáng)烈的社會(huì)不滿，但隨著決策流程的優(yōu)化和相關(guān)主體利益的協(xié)調(diào)，政策補(bǔ)丁的質(zhì)量會(huì)比較高，后期會(huì)進(jìn)入良性循環(huán)；“亡羊補(bǔ)牢”模式盡管政策缺陷是自行察覺，但由于決策流程沒有優(yōu)化，政策補(bǔ)丁基本只是單方面從政策制定者角度出發(fā)擬訂方案，很容易導(dǎo)致政策的跳躍和引起社會(huì)新的不滿；“顧此失彼”模式不僅政策缺陷的發(fā)覺是外壓倒逼的，而且決策流程也沒有改進(jìn)，因此除了會(huì)出現(xiàn)“亡羊補(bǔ)牢”模式的問題外，還可能出現(xiàn)“顧此失彼”和“補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁”的情況，進(jìn)而出現(xiàn)政策秩序在某個(gè)時(shí)期內(nèi)混亂的局面。政策補(bǔ)丁的4種生成模式及產(chǎn)出效果差異的案例實(shí)證分析，如表2所示。

表2 政策補(bǔ)丁不同生成模式及產(chǎn)出效果差異案例比較

（一） 全國“營改增”：改革成功且成為典范

盡管全國“營改增”政策補(bǔ)丁數(shù)量較多，尤其是實(shí)施的前兩年修補(bǔ)文件出臺(tái)非常密集，但這些政策補(bǔ)丁是通過“未雨綢繆”模式生成的，缺陷和問題是政策制定主體自行察覺、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的，政策制定主體通過不斷調(diào)整和優(yōu)化決策流程形成的補(bǔ)丁方案，不僅彌補(bǔ)了初始政策框架的不足，而且獲得了良好的效果產(chǎn)出。全國“營改增”不僅“平穩(wěn)運(yùn)行”實(shí)現(xiàn)了“如期轉(zhuǎn)換”，而且“獲國際高度認(rèn)可”，成為全球“稅制改革成功典范”⑧。

（二） 天津“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃：堵住漏洞但爭議強(qiáng)烈

“海河英才”的政策補(bǔ)丁堵住了漏洞，但也引起了社會(huì)和媒體的巨大爭議，朝令夕改不僅被批評(píng)“太不講信用”，而且還導(dǎo)致“多少人一夜夢碎”，甚至傷及無辜，影響一些真正落戶者的意愿。天津“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃的政策補(bǔ)丁雖是自行發(fā)覺缺陷，但補(bǔ)丁方案決策流程沒有優(yōu)化改進(jìn)。從決策者的角度看，其目的是要快刀斬亂麻迅速堵住漏洞，將投機(jī)落戶者擋在政策之外，因而沒有征求利益相關(guān)者的意見。從實(shí)際產(chǎn)出來看，補(bǔ)丁的確起到了亡羊補(bǔ)牢、堵住漏洞的作用，在計(jì)劃實(shí)施1周年時(shí)天津宣布引進(jìn)各類人才15.6萬人⑨。然而，“亡羊補(bǔ)牢”模式出臺(tái)的補(bǔ)丁迅速引起社會(huì)的巨大爭議，而且關(guān)注的焦點(diǎn)不是天津如何引進(jìn)人才，而是方案如何“拍腦袋決策”，“不講信用”“損害天津形象”的評(píng)論充斥媒體和各種網(wǎng)絡(luò)論壇，甚至有人因此宣稱“把天津從落戶城市中完全勾掉了”。連續(xù)緊急補(bǔ)丁的出臺(tái)，不僅使部分人因政策不斷“升級(jí)”而放棄落戶，造成“人才落戶新政”要取消的輿情，甚至造成申請落戶秩序的短期混亂，天津人社局更是不得不公開辟謠。此外，補(bǔ)丁還直接導(dǎo)致直接利益相關(guān)者落戶人才的困境，因?yàn)榇蜓a(bǔ)丁之后要求先轉(zhuǎn)檔案才能落戶，導(dǎo)致部分準(zhǔn)遷證獲得者陷入“黑戶”的窘境——原籍戶口已經(jīng)注銷，但在準(zhǔn)遷證規(guī)定時(shí)間內(nèi)又無法解決檔案問題。這個(gè)問題在補(bǔ)丁出臺(tái)時(shí)沒有考慮，落戶者只得在人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板上向天津主要負(fù)責(zé)人求助。

（三） 深圳“禁摩限電”：實(shí)現(xiàn)糾偏且民眾認(rèn)可

深圳市“禁摩限電”的政策缺陷由外壓倒逼方式提上政府日程，但補(bǔ)丁方案的決策非常注重各利益相關(guān)主體的深度參與，其流程較之于初始方案有根本性完善。因此，盡管在政策實(shí)施之初民眾的反應(yīng)遠(yuǎn)超預(yù)期，但后續(xù)補(bǔ)丁出臺(tái)逐漸調(diào)整后，輿論爭議沒有在相同問題上再次強(qiáng)烈反彈。自2016年以來，深圳市“禁摩限電”綜合整治效果明顯，交通傷亡事故明顯下降。民眾對(duì)深圳市積極征求并聽取意見的行為也給予肯定，認(rèn)為“深圳終于給了自己一個(gè)臺(tái)階”，“出現(xiàn)一道曙光”，媒體也認(rèn)為深圳“禁摩限電”事件不僅成為促使深圳提升城市治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)力，而且使深圳保持了代表特區(qū)的開放態(tài)度⑩。

（四） 長沙“樓市調(diào)控”：有所成效但秩序混亂

盡管近年來長沙的樓市調(diào)控顯現(xiàn)了積極作用，但由于政策前后反復(fù)多變，以至于問題追問題，補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，從2017年到2019年近3年時(shí)間里持續(xù)引起公眾輿論、媒體甚至上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的不滿和批評(píng)。以這種模式出臺(tái)的政策補(bǔ)丁，很容易引發(fā)治理的失序而讓民眾無所適從。在“樓市調(diào)控”案例中，政策之間銜接不暢、考慮不細(xì)，個(gè)別條款前后不一，讓人摸不著頭腦；不僅民眾不滿意而經(jīng)常發(fā)生上訪行為，造成社會(huì)不穩(wěn)定，并且上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也不滿意。此外，政策本身和社會(huì)的適應(yīng)過程也出現(xiàn)失序，導(dǎo)致出現(xiàn)以缺陷政策補(bǔ)充缺陷政策、為解決舊問題又制造新問題的惡性循環(huán)，出現(xiàn)到處救火、疲于應(yīng)付的尷尬狀態(tài)。而且，這種被動(dòng)、封閉的政策補(bǔ)丁出臺(tái)方式，非常容易在相同問題上再次制造政策缺陷而形成補(bǔ)丁的補(bǔ)丁，這在裝修問題和人才問題上表現(xiàn)得尤為突出，甚至在最簡單的不同階段政策前后銜接的問題上，都需要多次為補(bǔ)丁打補(bǔ)丁。

四、結(jié)論與討論

政策補(bǔ)丁是政府治理中的獨(dú)特現(xiàn)象，但不同方式生成的政策補(bǔ)丁的產(chǎn)出效果存在較大差異。政策補(bǔ)丁的生成模式依據(jù)初始政策缺陷的發(fā)覺途徑和補(bǔ)丁方案的決策流程差異，大致分為“未雨綢繆”“亡羊補(bǔ)牢”“知錯(cuò)就改”和“顧此失彼”4種基本類型。盡管不同模式形成的政策補(bǔ)丁在直接產(chǎn)出上都具有彌補(bǔ)初始政策缺陷的功能，但在社會(huì)影響和公共治理效果上卻存在顯著差異。補(bǔ)丁生成的理性程度越高，其積極效果就越強(qiáng)；反之，理性程度越低，其負(fù)面效果就越強(qiáng)：“未雨綢繆”和“知錯(cuò)就改”模式生成的政策補(bǔ)丁能夠比較好地產(chǎn)生完善或彌補(bǔ)原有政策體系的不足，從而促進(jìn)治理良性運(yùn)行的效果，而“亡羊補(bǔ)牢”尤其是“顧此失彼”模式生成的政策補(bǔ)丁，則容易造成政府公信力的流失和治理秩序的混亂。

從理論層面看，本文對(duì)非常規(guī)的微觀政策變遷具有理論拓展意義。在政策科學(xué)中，主流的政策過程與政策變遷理論，都是適用于刻畫和解釋比較重大的政策變化現(xiàn)象的，而基于漸進(jìn)主義理論及其衍生的“政策修繕”和局部變遷理論盡管涉及較為微觀的政策變化現(xiàn)象，但其變遷過程都是符合標(biāo)準(zhǔn)政策過程的常規(guī)調(diào)整現(xiàn)象。本文在對(duì)政策補(bǔ)丁這種頻繁而快速的政策局部變化現(xiàn)象的特征、類型和成因分析的基礎(chǔ)上［2］，又對(duì)其形成過程及其不同生成模式下的產(chǎn)出效果差異進(jìn)行分析，因此可以拓展“政策補(bǔ)丁”的理論框架，進(jìn)一步對(duì)政策變遷與過程理論的研究起到豐富作用。

從實(shí)踐層面看，政策補(bǔ)丁盡管刻畫的是我國政策過程中微觀層面的獨(dú)特變遷現(xiàn)象，但在本質(zhì)上反映的是我國政府的治理糾錯(cuò)機(jī)制。治理體制是否成熟最重要的一點(diǎn)是看它在關(guān)鍵時(shí)刻有沒有發(fā)現(xiàn)問題和糾偏糾錯(cuò)的機(jī)制和功能［16］，而我國國家治理之所以能在正確的方向上運(yùn)行，就是因?yàn)槠渚哂泻軓?qiáng)的糾錯(cuò)能力。從微觀的角度來看，政策過程及其運(yùn)行也是觀察我國政府治理糾錯(cuò)機(jī)制的重要方面。本文探討的政策補(bǔ)丁就是政策過程中微觀層面的治理糾錯(cuò)機(jī)制，即對(duì)已經(jīng)出臺(tái)甚至執(zhí)行的政策缺陷進(jìn)行糾錯(cuò)，而這種行動(dòng)迅速并且頻率高的糾錯(cuò)機(jī)制在分權(quán)制衡和“否決”體制中是無法實(shí)現(xiàn)的［17］。

從治理糾錯(cuò)機(jī)制的視角看，政策出現(xiàn)補(bǔ)丁是復(fù)雜治理情形中的正?，F(xiàn)象。政策出現(xiàn)“漏洞”不可怕，關(guān)鍵在于后續(xù)補(bǔ)丁的質(zhì)量和糾錯(cuò)效能是否有效。積極主動(dòng)發(fā)覺問題缺陷和及時(shí)改進(jìn)決策流程有利于形成高質(zhì)量的政策補(bǔ)丁和取得良好的治理效果。從整體上考量，盡管我國政府的治理糾錯(cuò)能力是很強(qiáng)的，但具體的單個(gè)政府尤其是地方政府的糾錯(cuò)能力依然存在差異。這一方面源于地方政府決策結(jié)構(gòu)的差異。地方政府特別是基層政府，其決策權(quán)力越集中，決策結(jié)構(gòu)越集中，黨政主要負(fù)責(zé)人對(duì)公共決策就越容易產(chǎn)生決定性的影響，在這種決策結(jié)構(gòu)下，政策決策就越容易陷入經(jīng)驗(yàn)主義和路徑依賴，本文中的部分案例就顯出這種狀況。糾錯(cuò)能力的差異另一方面則源于政策學(xué)習(xí)的差異。政策補(bǔ)丁的生成過程既是政府政策學(xué)習(xí)能力的反映，也是政府政策學(xué)習(xí)能力提升的重要途徑。政策學(xué)習(xí)不僅是一個(gè)政府向其他政府模仿借鑒的過程，也是“教訓(xùn)吸取”的自我學(xué)習(xí)過程以及與利益相關(guān)者互動(dòng)獲取知識(shí)的社會(huì)學(xué)習(xí)過程［18］，學(xué)習(xí)的目的是深化環(huán)境認(rèn)識(shí)和理解新的問題以及尋找更佳的政策方案。政策學(xué)習(xí)能力既取決于決策者的認(rèn)知理念和接受新事物的態(tài)度，也受到政策子系統(tǒng)中信息交流規(guī)則的影響，如果決策者的觀念比較開放，而且有比較暢通的信息交流渠道，其政策學(xué)習(xí)能力就會(huì)比較強(qiáng)，全國“營改增”和深圳“禁摩限電”的案例即是如此。

從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求來看，要改善政策補(bǔ)丁質(zhì)量從而提高政府的治理糾錯(cuò)能力，需要從三個(gè)方面改進(jìn)。第一，增強(qiáng)政府決策者政策學(xué)習(xí)意識(shí)和能力，政府領(lǐng)導(dǎo)尤其是地方政府主管要有更開放的觀念，正確看待自身知識(shí)和能力的有限性，善于從政府系統(tǒng)內(nèi)外部獲取新的信息和政策知識(shí)，尤其是要善于向?qū)I(yè)群體和社會(huì)民眾進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。第二，擴(kuò)大決策的開放性和利益相關(guān)者的參與度，不斷拓展和完善政策反饋及參與機(jī)制，擴(kuò)大決策結(jié)構(gòu)的開放性和利益相關(guān)者的參與度，完善公共決策結(jié)構(gòu)和決策者與相關(guān)主體的互動(dòng)機(jī)制。第三，強(qiáng)化政策規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)能力，在改善決策者知識(shí)狀況和決策結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，努力提高政策規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)能力，將缺陷問題的解決前置，盡可能減少不必要的政策補(bǔ)丁。

注釋：

①參見 《“營改增” 今年減稅已超2000億新一輪政策補(bǔ)丁將至》，https： //www.yicai.com/news/5109 085.html, 2016-09-20；《“打補(bǔ)丁” 與 “治根本”》，http： //www.ctzrzz.com/a/index/376.html,2014-01-10。

②Patching盡管有 “補(bǔ)丁” 或 “打補(bǔ)丁” 的含義，但豪利特的論文中實(shí)際指的是政策的長期漸進(jìn)調(diào)整完善過程， 因此此處將其翻譯成 “政策修繕”， 而非本文意義上的 “政策補(bǔ)丁”。

③參見 《“互聯(lián)網(wǎng)+流通” 李克強(qiáng)要求破除四大“ 瓶頸”》，http： //www.gov.cn/xinwen/2016 -04/08/content_5062517.htm, 2016-04-08。

④參見 《視頻連線基層微信對(duì)接稅戶， 營改增接地氣有底氣》， http： //www.xinhuanet.com//politics/2016-12/05/c_1120050444.htm, 2016-12-05。

⑤參見劉詩萌、 陳巖鵬：《政策 “打補(bǔ)丁” 背后究竟發(fā)生了什么？ 戶口攪動(dòng)天津一池春水》，《華夏時(shí)報(bào)》， 2018年5月25日第2版。

⑥參見 《深圳 “禁摩限電”： 城市到底是誰的城市？ 》 ， http： //m.sohu.com/a/68002274_119902,2016-04-07。

⑦2018年6月25日， 長沙市人民政府在加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控的通氣會(huì)上所作的公開評(píng)論， 參見《打響 “反炒房攻堅(jiān)戰(zhàn)” 長沙推4年限售、 暫停企業(yè)購房等新政》， http： //house.people.com.cn/n1/2018/0625/c164220-30084406.html。

⑧參見 《中國營改增獲國際高度認(rèn)可》， http： //www.gov.cn/xinwen/2017-02/15/content_5168154.htm,2017-02-15。

⑨參見 《“海河英才” 一周年成果重磅發(fā)布： 引進(jìn)各類人才15.6 萬人》， http： //www.tjyun.com/system/2019/05/18/037246509.shtml, 2019-05-18。

⑩參見深圳晚報(bào)編輯部：《在 “禁摩限電” 輿情中保持開放態(tài)度》，《深圳晚報(bào)》， 2016年4月6日第A02版。