劉亞玲/文

我國對教育的重視程度有目共睹,伴隨著綜合國力的不斷提升,我國高等教育也進入高速發(fā)展階段,取得了較為顯著的成果。但同樣,高速發(fā)展也導致學校規(guī)模的迅猛膨脹,除了反映在財政投入的大幅增長,還反映在學校內部經(jīng)營管理的復雜性明顯提高上。因此,學校不得不關注自身的內部控制管理,希望以此達到提升學校管理水平的目的。從外界政策頒布來看,從2012年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》,到2015年的《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》,再到2016年《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內部控制指南(試行)》,都充分驗證了我國對學校內部控制管理的重視程度,相應地,學校在經(jīng)過不斷應用與優(yōu)化后,也形成了一套個性鮮明的內部控制管理體系,但從其應用成果上來看,與預期尚存差距。本文從內部控制基本解釋出發(fā),結合學校內部控制現(xiàn)狀,有針對性地提出相應的優(yōu)化方法,希望能夠幫助學校更好地應用內部控制,助力學校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

我國的內部控制最早出現(xiàn)在20世紀末,經(jīng)過長時間的發(fā)展與建設,我國關于內部控制的理論逐漸成熟,內容越發(fā)豐富,形成較為健全的理論體系。但就其適用對象來看,內部控制多以企業(yè)為主,面向學校這類行政事業(yè)單位的研究還較少,故而在學校優(yōu)化內部控制時,其理論的指導作用不足。本文對相關內容的分析,旨在基于前人研究的基礎上,從學校特性出發(fā),完善學校內部控制理論,構建實用性更強的內部控制管理框架。同時從學校內部控制具體實踐環(huán)節(jié)出發(fā),能夠更直觀地發(fā)現(xiàn)其中存在的長短板,進而加以調整,保證內部控制的實行質量。

內部控制基本內容介紹

內部控制就是經(jīng)濟單位和各個組織在經(jīng)濟活動中建立的一種相互制約的業(yè)務組織形式和職責分工制度,旨在實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標,保證經(jīng)營效率和效果,為決策層和利益相關者提高真實準確的財務信息,并確保經(jīng)濟主體的一切活動都在國家法規(guī)和相關監(jiān)管要求下進行。目前,較多認可的內控理念當屬美國COSO委員會在1992年提出的《內部控制——整合框架》,其中明確指出了內部控制的五要素,即內控環(huán)境、風險管理、控制活動、信息溝通及內部監(jiān)督。

就本文闡述的學校來看,其內部控制具有以下基本特征。

第一,內部控制覆蓋面廣。學校的經(jīng)濟活動雖不復雜,但其牽涉對象諸多,這使學校內部控制邊界范圍較為廣泛。同時,如果學校與其他附屬單位有合作,其內部控制邊界需要進一步延展,如出版社(企業(yè))、改擴建(政府)、采購(供應商)等。

第二,內部控制關注點較特殊。相較企業(yè)來說,學校實行的內部控制不以盈利為目的,對成本收益和財務管理較為松散,更重視內部控制在學校社會聲譽、科研項目研究等方面帶來的效益。

學校內部控制現(xiàn)狀

內控環(huán)境不理想

內控環(huán)境是學校進行內部控制管理的基礎,是決定內部控制管理是否有效的基石,但目前學校內控環(huán)境并不理想,主要表現(xiàn)如下:一是學校組織結構不健全。學校并未嚴格按照要求構建組織體系,且人員兼任現(xiàn)象明顯,無法滿足職能分離的基本原則,橫向部門間和縱向上下層級間無法形成相互制衡的關系,不利于內部控制工作的下沉。二是學校教職工內控意識淡薄。盡管諸多學校在政策要求下紛紛開始了內部控制的探索,也逐漸形成了系列內部控制規(guī)章細則,但從內部控制意識的全面認識上來看,多數(shù)人員都認為其是管理層、財務部的工作,并未認識到自身在其中的角色與職責,導致其參與度不高,內部控制無法如實開展。

風險管理不到位

學校屬于行政事業(yè)單位的一種,通常情況下都是根據(jù)政府要求開展教學或相關科研工作,隨著行政事業(yè)單位改革進入深水區(qū),學校的經(jīng)濟活動也發(fā)生較大變化,財政撥款不再為其兜底,學校勢必面臨一定的經(jīng)營風險,但目前學校對大環(huán)境下的風險認識明顯不足,因此,也未成立獨立的風險管理組織,缺乏風險應對措施,無法充分識別學校潛在的各種風險因素,如資產盜失、財務信息失真、法律風險、監(jiān)管風險等,一旦出現(xiàn)風險和危機,會直接影響學校的持續(xù)運作。

控制活動待強化

控制活動問題也是學校內部控制中較為突出的問題,各個學校的規(guī)模不同、實際需求不同,其控制活動也各有差異,總體來看,學校的控制活動問題表現(xiàn)如下:

第一,預算管理存在問題。一是學校預算編制規(guī)范性差,彈性過大,且學校每年的招生數(shù)量或其他經(jīng)濟活動的不確定性大,但大部分學校都以上一年度數(shù)據(jù)為預算參數(shù),一定程度上雖能提高編制效率、節(jié)約時間,但由此得出的預算編制計劃或無法滿足學校的實際需求,降低了預算的實用性,不利于學校提高控制能力。二是預算執(zhí)行不徹底,就學校而言,其控制活動仍以主觀意識為主,預算編制的客觀約束力不足,且部門分散嚴重,協(xié)調作用未發(fā)揮,不利于預算計劃的如實開展。

第二,實物資產管理待提升。目前,學校并未就實物資產管理形成專業(yè)的管理體系,尤其是一些單價較低的資產,如打字機、飲水機等,且多部門都在使用,歸屬管理部門不明確,大量低價設備集合在一起的總價值較高,但學校并未重視該方面的管理,直接降低了實物資產核算的準確性,也不利于各項設備的日常維護。

信息溝通不通暢

良好的信息溝通能夠幫助學?？v向、橫向間保持高度的信息對稱,提高學校整體的內部控制管理力度,但目前學校信息溝通呈現(xiàn)明顯的局部流轉,學校各部門間明顯缺少信息溝通。一方面,在學校推進內部控制過程中,僅將相關的文件、政策等發(fā)布在學校內網(wǎng)上,卻并未發(fā)揮學校的宣講作用,導致很多人對相關制度理解不到位,再加上信息置換得不及時,內部控制效果大打折扣。另一方面,學校的信息披露工作不徹底。在信息溝通傳遞中,其信息質量是被逐層削弱的,且學校信息公開范圍小,公開程度有限,像物資設備、財務信息等,并不會完全披露,導致外界難以了解學校的實際情況,也間接阻滯了內部控制工作的開展。

內部審計不專業(yè)

學校的內部監(jiān)督就是對內部控制建立與實施的檢查,對其有效性進行評價,并督促相關部門和人員及時改正。學校內部監(jiān)督不專業(yè)主要表現(xiàn)在以下方面。

第一,學校內部審計監(jiān)督獨立性不夠。獨立性是保證內部審計監(jiān)督結果公正有效的根本,但目前其受管理層的約束,依附于學校的行政權力,不具備較高的權威性,沒有發(fā)揮內部審計應有的震懾力。再加上學校各部門也沒有端正對內部審計的態(tài)度,配合度較弱,不利于內部審計的監(jiān)督作用的完全發(fā)揮。

第二,學校內部審計專業(yè)性有待考察。就學校內部審計人才分布來看,其人員數(shù)量與質量與學校日漸擴大的規(guī)模和業(yè)務量不匹配,且因為內部審計的地位不高,現(xiàn)仍存在財務人員兼任行為,未嚴格秉持不相容職位相分離的原則,既是內部審計的執(zhí)行者,又是審計內容的提供者,從根源上降低了內部審計的準確性。

學校優(yōu)化內部控制的方法

優(yōu)化學校內部控制環(huán)境

要想做好學校的內部控制管理工作,就必須從基礎的內控環(huán)境建設入手,具體可從如下角度展開。

首先,完善學校的組織機構,明確權責分配。學校要根據(jù)自身的規(guī)模和實際需求,實行垂直化管理,減少上下管理層級,精簡程序。同時,學校在橫向部門設置上注重彼此間的制衡與牽制,明確具體部門、人員的職務職責。學校還可據(jù)此制訂相應的手冊、崗位說明書等,提高學校工作人員的理解力。

其次,提高學校全員對內部控制認知的準確性。內部控制是由人推動的,因此,準確客觀的內控認知能更好地指導其行為,一方面,是管理層的理解,實踐證明,任何得到管理層支出的決策、任務等其執(zhí)行的成功率更高。學?？赏ㄟ^專家咨詢、專題會議等,不斷提高管理層在內部控制上的參與度,奠定學校內控環(huán)境基礎。另一方面,學校要從具體的執(zhí)行人員入手,做好內部控制的宣傳工作,普及內部控制基本內容,可選擇綜合性強的人員率先進行培訓,進而由點到面,逐步培養(yǎng)其學校整體范圍內的內部控制管理氛圍。

提高風險管理質量

風險管理也是學校內部控制中一項重要的工作,學校必須提高風險管理能力,構建科學實用的風險管理體系。

第一,切實制訂學校發(fā)展目標。學校在進行風險管理之前,必須明確自身的發(fā)展目標,而風險就是影響這一目標順利實現(xiàn)過程中的意外因素。因此,學校必須明確自身定位,確定其發(fā)展規(guī)劃,制訂發(fā)展戰(zhàn)略,并在此戰(zhàn)略引導下確定學校的業(yè)務活動,結合各部門具體職責進行分解。

第二,科學識別學校風險,即盡可能精準地發(fā)現(xiàn)風險。學?？稍O置風險管理委員會,全權負責收集和整理學校各類信息,并采用流程分析、調查分析等方法發(fā)現(xiàn)學校運轉中存在的潛在風險,并與相關部門進行交流,置換風險信息,協(xié)助其進行業(yè)務梳理,將風險點對應到具體環(huán)節(jié)上,便于后續(xù)采取具體的風險應對措施。

第三,根據(jù)風險的危險程度對其分類,構建學校風險數(shù)據(jù)庫。在識別風險后學校就要對風險進行分析,明確風險的成因、發(fā)生概率及危害程度等,并將其錄入風險數(shù)據(jù)庫,對后續(xù)風險管控提供參考。學?？赏ㄟ^定性定量結合的方式對風險進行識別,將風險劃分為極低、較低、中等、較高和極高5個檔次,并設置針對性的風險對策。

第四,應對風險。在充分識別并精準定位風險后,學校要考慮風險可能造成的損失或帶來的收益,并向各部門分配風險任務,強調部門協(xié)作能力,共同應對風險,同時對風險管理后的結果進行分析,汲取經(jīng)驗和不足,為后續(xù)的風險管理提供借鑒參考。

改進內部控制活動

內部控制活動是學校實行內部控制管理的重點,也是彰顯內部控制是否有效的關鍵環(huán)節(jié),學?？蓮囊韵路矫孢M行優(yōu)化。

首先,做好預算管理工作,提高學校內部資源的有效配置率,以此實現(xiàn)學校信息流、資金流及實物流的集中管理。其一,學?？沙闪⑴c風險管理委員會并列的預算管理委員會,全權負責預算管理事宜,如預算方案的審核、預算執(zhí)行監(jiān)督及預算管理細則、制度等的制定與實施等。其二,提高預算編制的規(guī)范性、標準性,學校要根據(jù)實際需求采用實用性強的預算編制方法,保證預算的全覆蓋性,同時督促各部門準確填寫預算申請單,積極配合預算工作的開展。其三,加大預算執(zhí)行力度,保證預算管理權威。學校各部門、各人員都必須按照預算計劃切實執(zhí)行,不得隨意變更預算使用,嚴禁未經(jīng)審批的預算支出,啟用預算動態(tài)跟蹤管理,并定期反饋預算執(zhí)行效果,若存在偏差,也要及時調整。

其次,做好學校實物資產管理。實物資產管理完善需要啟用全周期管理理念,從資產采購源頭入手,到資產報廢環(huán)節(jié)結束。實物資產采購環(huán)節(jié)要做好采購必要性評審工作,根據(jù)事業(yè)單位資產管理規(guī)定確定資產采購類別,配置專業(yè)采購人員,保證資產采購的性價比;驗收入庫環(huán)節(jié),可啟用條碼化管理,一鍵更新資產狀態(tài),根據(jù)資產屬性采用不同的管理模式,同時在儲存過程中財務部門要定期進行資產盤點,若在盤點中發(fā)現(xiàn)問題,也要及時解決,保證學校資產的安全性與完整性;資產調配環(huán)節(jié),學校的實物資產調配主要在各部門進行,部門提交資產申請后,由財務部門和資產管理部門審批通過,同時在線上更新資產狀態(tài),明確資產管理責任歸屬;資產報廢環(huán)節(jié),在進入資產報廢處置階段前,使用部門需要提交資產報廢申請,財務部門及相關審核人員對資產價值進行核查,如實反映資產實際情況,若滿足報廢要求,則必須按照規(guī)定進入報廢流程。

暢通信息交流渠道

信息溝通是連接各內部控制要素的重要紐帶,充分高效的溝通能幫助學校人員明確自身的職責權利,更好地配合學校展開內部控制工作。就目前學校溝通現(xiàn)狀來看,可從以下方面進行調整:其一,擴寬學校內部的溝通渠道,實現(xiàn)信息共享。學?？山⑿畔⒒脚_,提供信息溝通置換載體,幫助學校教職工和外部社會人員更好地了解學?；厩闆r,但相應地也要做好信息保密工作,在此基礎上不斷延展學校信息共享邊界,提高學校橫向、縱向的信息透明度。其二,做好學校信息公示工作,加大信息公開力度,如學校的預算情況、財務狀況、招生情況及經(jīng)費收支情況等,滿足基本的知情權,拉近學校與民眾的關系,同時便于學校后續(xù)監(jiān)督工作的開展。

保證內審專業(yè)獨立

內部審計監(jiān)督是個動態(tài)的過程,及時有效的監(jiān)督能夠幫助學校發(fā)現(xiàn)問題,進而解決問題,保證內部控制順利運行的同時,維持學校的高速運轉。配備專業(yè)度高的審計人員,以保證學校內部審計工作的獨立性、專業(yè)性與權威性。學校必須注重提高內部審計在各部門間的地位,使全員充分認識到內部審計的重要性,在日常工作中積極配合內部審計工作的開展。此外,學校還要注重審計人員素質的持續(xù)提高,設置相應的培訓計劃,不斷增強其專業(yè)技能,以此提高對學校內部監(jiān)督的質量與有效性。

學校在我國教育事業(yè)上發(fā)揮了重要的作用,再加上近些年各項政策及資源等對學校的偏向力度不斷加大,于是學校的內部控制管理等也逐漸提上日程。本文從內部控制五要素入手,就學校現(xiàn)狀分別進行了分析,也從內部控制環(huán)境培養(yǎng)、強化風險管理、做好內部控制活動、提高信息溝通效率、保證內部審計監(jiān)督質量等方面提出了相應的優(yōu)化建議,希望能夠達到提升學校整體內部管理質量、實現(xiàn)學?？沙掷m(xù)發(fā)展的最終目的。