張雪 北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)延慶分局

引言

全面預(yù)算管理作為一種先進(jìn)的現(xiàn)代管理手段，其在應(yīng)用過(guò)程中不僅需要全體員工的共同參與，更需要對(duì)單位業(yè)務(wù)進(jìn)行全面覆蓋、跟進(jìn)和監(jiān)督。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的意義

（一）保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的合理性

財(cái)政是國(guó)家治理的基石和支柱，而建立健全的財(cái)稅體系，對(duì)于行政事業(yè)單位進(jìn)行自我管理、促進(jìn)社會(huì)公平建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義。而預(yù)算是行政事業(yè)單位在今后一段時(shí)間內(nèi)對(duì)其工作的組織策劃，是國(guó)家戰(zhàn)略、政策、政府活動(dòng)的具體表現(xiàn)，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具[1]。因此，實(shí)施全面預(yù)算管理是行政事業(yè)單位發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

全面預(yù)算管理是幫助行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部進(jìn)行管控和監(jiān)督的重要手段。對(duì)行政事業(yè)單位而言，實(shí)行全面預(yù)算管理不僅能幫助單位增強(qiáng)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范的能力，更能幫助事業(yè)單位提升整體管理水平，以及彰顯行政事業(yè)單位的服務(wù)能力。

（二）全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)全年目標(biāo)的有效保障

依據(jù)行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，行政事業(yè)單位在設(shè)定年度預(yù)算指標(biāo)后，將預(yù)算分解，制定具體措施，以保證各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)，并持續(xù)跟蹤和改進(jìn)執(zhí)行效果，通過(guò)全面預(yù)算控制，不僅可以實(shí)現(xiàn)完成計(jì)劃的目的，同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃發(fā)展、協(xié)調(diào)行動(dòng)、溝通認(rèn)識(shí)、控制管理和激勵(lì)績(jī)效的目的。

（三）全面預(yù)算管理有利于提高資金使用效率

全面預(yù)算管理能有效地控制成本支出，優(yōu)化資源配置，以提高資金的使用效率。行政事業(yè)單位通過(guò)制定和綜合平衡預(yù)算來(lái)優(yōu)化對(duì)有限資源的利用，以防止資源的浪費(fèi)和無(wú)效使用，有效地解決了行政事業(yè)單位內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)的松散問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)、各成員的有機(jī)結(jié)合[2]。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)單位內(nèi)部的資金使用情況進(jìn)行全方位監(jiān)控，并且要結(jié)合單位的實(shí)際情況頒布各種管理措施，進(jìn)而幫助事業(yè)單位更好地對(duì)自身的業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)查和分析，同時(shí)還要對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)資源進(jìn)行科學(xué)分配，如此才能達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金的目的。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算組織機(jī)構(gòu)不夠完善

預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)不完善是行政事業(yè)單位在管理過(guò)程中遇到的較為嚴(yán)重的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算組織機(jī)構(gòu)的不完善不僅與行政事業(yè)單位的制度不健全存在直接關(guān)系，更與單位的組織能力等存在直接關(guān)系。就制度不健全而言，如果行政事業(yè)單位未針對(duì)全面預(yù)算管理進(jìn)行制度建設(shè)，那么行政事業(yè)單位很有可能因?yàn)橹贫鹊牟唤∪约皹?biāo)準(zhǔn)的不明確而在全面預(yù)算的管理過(guò)程中產(chǎn)生原則性錯(cuò)誤。這種原則性錯(cuò)誤的出現(xiàn)不僅會(huì)導(dǎo)致單位在建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)上面出現(xiàn)“失衡”，更會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理機(jī)構(gòu)在管理的過(guò)程中出現(xiàn)“管理障礙”。就單位的組織能力而言，如果行政事業(yè)單位沒(méi)有較強(qiáng)的組織能力，單位上級(jí)頒布的指令也沒(méi)有較強(qiáng)的落實(shí)能力，那么單位的預(yù)算組織機(jī)構(gòu)在工作過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)“不落實(shí)”“不作為”或者“安于現(xiàn)狀、不聞不問(wèn)”的情況。這就會(huì)導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置猶如池水之萍，不僅難以深入，更會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位蒙受經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致事業(yè)單位的管理水平直接下降[3]。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性與合理性

首先，有些行政事業(yè)單位在預(yù)算編制的方法上，慣用增量預(yù)算法，這種編制方法雖然比較簡(jiǎn)便，但可能造成預(yù)算松弛，容易打消各個(gè)部門的積極性。其次，因?yàn)楦鱾€(gè)部門上報(bào)預(yù)算時(shí)不考慮具體業(yè)務(wù)開(kāi)展情況的實(shí)際因素，進(jìn)而導(dǎo)致行政事業(yè)單位的預(yù)算編制出現(xiàn)脫離實(shí)際情況。例如，部分行政事業(yè)單位在對(duì)固定資產(chǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行上報(bào)之時(shí)，沒(méi)有針對(duì)此階段固定資產(chǎn)的實(shí)際使用情況以及采購(gòu)情況進(jìn)行分析，也沒(méi)有針對(duì)固定資產(chǎn)的報(bào)廢、折舊等情況進(jìn)行報(bào)表編制。長(zhǎng)此以往，其預(yù)算編制就會(huì)因?yàn)槲唇Y(jié)合行政事業(yè)單位發(fā)展的實(shí)際情況而出現(xiàn)落實(shí)性差、真實(shí)性差、可靠性差的情況。最后，部分單位在對(duì)自身預(yù)算管理方法進(jìn)行選擇之時(shí)，過(guò)分追求所謂的“科學(xué)方法”，卻沒(méi)有結(jié)合自身單位的實(shí)際情況對(duì)方法進(jìn)行取舍，也沒(méi)有針對(duì)自身單位的實(shí)際需求對(duì)編制方法進(jìn)行調(diào)整。這種情況的出現(xiàn)不僅會(huì)導(dǎo)致全面預(yù)算管理工作出現(xiàn)較為嚴(yán)重的“偏差”，更會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作失效，最終導(dǎo)致行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理績(jī)效考評(píng)出現(xiàn)問(wèn)題。

（三）預(yù)算執(zhí)行力不高

執(zhí)行力是保障行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作順利落實(shí)的基礎(chǔ)。部分行政事業(yè)單位在實(shí)行預(yù)算管理過(guò)程中未根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況建立相關(guān)績(jī)效考核機(jī)制，這就會(huì)使預(yù)算管理工作的執(zhí)行過(guò)程存在較為隨意的情況。例如有些行政事業(yè)單位會(huì)“憑心情”對(duì)預(yù)算管理的資金使用途徑以及科目進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)存在基本支出預(yù)算不足時(shí)挪用或使用項(xiàng)目資金的現(xiàn)象，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算超支。行政事業(yè)單位各部門的事權(quán)與財(cái)務(wù)資源不相匹配，導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，也使資金支付進(jìn)度緩慢，或突擊執(zhí)行預(yù)算。不僅如此，如果單位對(duì)預(yù)算管理的執(zhí)行度不高，則會(huì)導(dǎo)致單位對(duì)預(yù)算管理的考核結(jié)果存在偏差，考核指標(biāo)也會(huì)存在不合理設(shè)置的情況。如果行政事業(yè)單位無(wú)法對(duì)當(dāng)下全面預(yù)算管理的執(zhí)行情況進(jìn)行全面落實(shí)性管理，那么全面預(yù)算管理的質(zhì)量以及效率也會(huì)受到影響，更為嚴(yán)重的還會(huì)導(dǎo)致單位的經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益等受到影響。

（四）監(jiān)督考核機(jī)制有待完善

行政事業(yè)單位在對(duì)全面預(yù)算管理工作進(jìn)行管理之時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)管理人員的監(jiān)督，更要對(duì)管理人員進(jìn)行全面控制。只有建立完善的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督，才能對(duì)相應(yīng)管理人員的工作進(jìn)行約束和牽制。但事實(shí)上，大多數(shù)行政事業(yè)單位的監(jiān)督考核機(jī)制設(shè)置得并不合理，這就會(huì)制約預(yù)算監(jiān)督考核工作的正常進(jìn)行，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算管理工作出現(xiàn)問(wèn)題。如預(yù)算監(jiān)督考核過(guò)程中較易發(fā)生資金流向不清晰、監(jiān)督考核機(jī)制不完善及調(diào)動(dòng)相關(guān)人員的工作積極性不明顯等狀況，都會(huì)不同程度上影響最終的工作效果。此外，部分行政事業(yè)單位雖已制定了相應(yīng)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度，但在實(shí)際工作中，仍然更多地關(guān)注于財(cái)務(wù)指標(biāo)而忽視了其他方面的影響，因?yàn)槠湓诮⒖?jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)缺乏有效的參考。比如，一些部門為了獲得更多的資金，往往會(huì)設(shè)置更高的指標(biāo)，從而影響到以后的工作，而在行政事業(yè)單位中，如果不能結(jié)合單位的實(shí)際情況以及員工的實(shí)際情況需求建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)考核機(jī)制，那么員工工作的積極性就會(huì)受到影響，就會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作出現(xiàn)“落實(shí)問(wèn)題”。

三、解決行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理問(wèn)題的措施

（一）設(shè)立專業(yè)的全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)

行政事業(yè)單位在推行全面預(yù)算工作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位業(yè)務(wù)的實(shí)際情況以及單位發(fā)展的實(shí)際需求對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，才能使其為單位的全面預(yù)算管理工作而服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的“全面升級(jí)”。要做好預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面做起。首先，單位應(yīng)當(dāng)保證全面預(yù)算組織機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立性”。單位在設(shè)置全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)之后，設(shè)立專門的制度對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行“保護(hù)”和“監(jiān)督”。不僅可以保障組織機(jī)構(gòu)的工作效率，更能保障其工作質(zhì)量，維護(hù)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)安全。其次，單位管理人員應(yīng)當(dāng)提升組織機(jī)構(gòu)管理人員對(duì)全面預(yù)算管理工作的思想認(rèn)識(shí)。只有全面提升了管理人員的思想認(rèn)識(shí)和工作態(tài)度以及工作質(zhì)量，才能得到相應(yīng)保障。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性及合理性

首先，行政事業(yè)單位要構(gòu)建全面的戰(zhàn)略預(yù)算管理思想，其戰(zhàn)略目的應(yīng)與其自身發(fā)展的需求和性質(zhì)特點(diǎn)保持一致。行政事業(yè)單位要重視戰(zhàn)略目標(biāo)的具體實(shí)施和監(jiān)督，通過(guò)預(yù)算管理的全面性、全員性來(lái)營(yíng)造一個(gè)良好的全面預(yù)算管理環(huán)境，提高組織體系內(nèi)全體成員預(yù)算管理意識(shí)，為全面預(yù)算管理工作打下扎實(shí)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位管理人員，特別是高層領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)充分意識(shí)到全面預(yù)算管理工作的重要性，充分發(fā)揮帶頭作用，以順利完成預(yù)算編制工作。其次，在預(yù)算編制中，行政事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化、科學(xué)化、項(xiàng)目支出合理化。按照北京市財(cái)政局要求，除一般公共預(yù)算外，行政事業(yè)單位也要將政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等納入績(jī)效管理。在現(xiàn)實(shí)工作中，預(yù)算管理人員閉門造車的現(xiàn)象要堅(jiān)決杜絕，提倡預(yù)算管理人員及時(shí)與其他部門溝通交流并充分采納業(yè)務(wù)科室的意見(jiàn)，引導(dǎo)業(yè)務(wù)科室根據(jù)各自的工作計(jì)劃，做好合理的科室預(yù)算，將預(yù)算的執(zhí)行與績(jī)效考核結(jié)合，做到預(yù)算與問(wèn)責(zé)同步。

另外，還要加強(qiáng)對(duì)工作人員的教育培訓(xùn)。幫助工作人員對(duì)自身的工作態(tài)度進(jìn)行端正，進(jìn)而為全面預(yù)算管理的順利實(shí)施提供有力支撐。同時(shí)，單位還應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的實(shí)際發(fā)展情況和業(yè)務(wù)實(shí)際特點(diǎn)，選用合適的管理方法，如此才能保障管理工作的質(zhì)量和效率。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理

提高全面預(yù)算管理的執(zhí)行度是保障行政事業(yè)單位預(yù)算管理效果的重要方法。就提高全面預(yù)算管理的執(zhí)行度而言，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)角度做起。

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立明確的管理制度。制度不僅是保障全面預(yù)算管理工作得到落實(shí)的實(shí)際載體，更是提升全面預(yù)算管理執(zhí)行效率和質(zhì)量的“保護(hù)墻”。目前，有關(guān)省市的財(cái)政局已出臺(tái)相關(guān)政策，要將各級(jí)政府以及各部門和單位的預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，深化政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，從多方全面衡量項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果，特別是重大政策落實(shí)情況和重大項(xiàng)目預(yù)算資金配置效率的實(shí)際情況。因此，行政事業(yè)單位要想提升全面預(yù)算管理的質(zhì)量和效率，就應(yīng)當(dāng)先建立科學(xué)管理制度。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理的監(jiān)督和績(jī)效考核。如北京市行政事業(yè)單位為確?？?jī)效目標(biāo)按計(jì)劃順利完成，將對(duì)績(jī)效運(yùn)行進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)控，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的落實(shí)程度和預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行“雙監(jiān)控”。最后，應(yīng)當(dāng)在“行動(dòng)前”開(kāi)展“摸底工作”。在所有行政事業(yè)單位職工對(duì)全面預(yù)算管理工作有了一個(gè)初步的了解之后，就必須采取有力的措施以確保其實(shí)施；在編制預(yù)算時(shí)，要依據(jù)本行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，制定具體詳細(xì)的預(yù)算目標(biāo)，并依據(jù)有關(guān)預(yù)算法律法規(guī)等資料，結(jié)合行政事業(yè)單位實(shí)際情況，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目、財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行分類匯總，最終形成切實(shí)可行的預(yù)算管理方案。除此之外，還要充分論證，選擇科學(xué)、合理的預(yù)算編制方式編制預(yù)算，以保證全面預(yù)算管理體系的嚴(yán)謹(jǐn)性、可行性。

（四）建立完善的監(jiān)督考核機(jī)制

行政事業(yè)單位在構(gòu)建預(yù)算業(yè)績(jī)監(jiān)控體系的同時(shí)，需要各部門根據(jù)自身的具體情況，將預(yù)算考核與預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行相聯(lián)系，并根據(jù)各部門的運(yùn)行特點(diǎn)來(lái)制定預(yù)算考核目標(biāo)；還要將預(yù)算和各部門的年度績(jī)效考核有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“硬聯(lián)動(dòng)”，以提高資金的使用效率?！蛾P(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》這一政策的出臺(tái)使得相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系得以全面升級(jí)，形成一種獨(dú)特的全面預(yù)算管理的模式。這種模式的特點(diǎn)在于全面性，無(wú)論是從格局、成本核算，還是范圍覆蓋方面，都印證了這一屬性。行政事業(yè)單位作為預(yù)算主體，在預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中，主動(dòng)發(fā)揮多主體聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，建立健全全面預(yù)算績(jī)效管理體系。

行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理時(shí)，健全的績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督體系能夠在員工之間實(shí)現(xiàn)賞罰分明，以避免因個(gè)人的私利而導(dǎo)致整個(gè)行政事業(yè)單位的利益受損，必要時(shí)可以制定內(nèi)部審計(jì)制度，內(nèi)部審計(jì)制度和全面預(yù)算管理相互作用并相互影響，內(nèi)部審計(jì)制度的制定可以加強(qiáng)預(yù)算規(guī)范化管理、規(guī)范預(yù)算管理程序，有利于完成預(yù)算管理目標(biāo)。

（五）增強(qiáng)全員參與預(yù)算管理的意識(shí)

預(yù)算管理的核心是“三全”，即全員參與、全面管理、全程跟進(jìn)。全面預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要行政事業(yè)單位內(nèi)部人員樹(shù)立先進(jìn)的全面預(yù)算管理理念，并具備專業(yè)化的綜合預(yù)算管理手段，讓全員積極參與到預(yù)算管理中來(lái)；同時(shí)做好大量數(shù)據(jù)以及相關(guān)信息的準(zhǔn)備工作，做到預(yù)算有依據(jù)和預(yù)算資金核算準(zhǔn)確，進(jìn)而提升預(yù)算管理工作的科學(xué)性和可靠性。全面預(yù)算管理有利于加強(qiáng)各部門之間的溝通與協(xié)作，形成全員參與的管理系統(tǒng)。全面預(yù)算管理可以把行政事業(yè)單位開(kāi)展的各項(xiàng)預(yù)算工作連接成一個(gè)整體，將各責(zé)任部門的子預(yù)算統(tǒng)一于預(yù)算體系，以便組織實(shí)施全面和全方位的預(yù)算。依據(jù)根據(jù)北京市財(cái)政局相關(guān)文件精神，全面預(yù)算管理體系要做到全過(guò)程閉環(huán)、全范圍覆蓋。對(duì)于重大政策和項(xiàng)目的開(kāi)展，要做到事前、事中和事后全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。如北京市行政事業(yè)單位會(huì)按要求對(duì)實(shí)施期超過(guò)一年的重大項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤績(jī)效管理。

在日常全面預(yù)算管理中，各級(jí)財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)要樹(shù)立全面的預(yù)算管理觀念，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)的功能，集中思想，使得每個(gè)職工都自覺(jué)地參與到預(yù)算管理工作中來(lái)，成為一個(gè)全面的預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督者，并及時(shí)總結(jié)及調(diào)整工作流程和方法，確保規(guī)范、合理的預(yù)算編制得以有效實(shí)施。預(yù)算工作的重點(diǎn)是提高預(yù)算工作的質(zhì)量，解決預(yù)算管理工作中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，如注重常態(tài)化培養(yǎng)具有財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)技能的高素質(zhì)的專門人才，積極推進(jìn)業(yè)財(cái)融合等。既要確保預(yù)算工作的順利進(jìn)行，又要密切關(guān)注業(yè)務(wù)進(jìn)展和資金撥付的進(jìn)度，確保資金撥付與業(yè)務(wù)進(jìn)展相匹配。同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，包括定期組織員工學(xué)習(xí)預(yù)算法規(guī)、預(yù)算編制流程，掌握預(yù)算編制過(guò)程中需要注意的事項(xiàng)等。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位在推進(jìn)全面預(yù)算管理工作之時(shí)，應(yīng)結(jié)合單位業(yè)務(wù)的實(shí)際需求以及單位的實(shí)際情況開(kāi)展相應(yīng)的預(yù)算管理編制工作。只有結(jié)合單位的實(shí)際情況編制預(yù)算，才能保障全面預(yù)算管理工作的嚴(yán)謹(jǐn)性以及合理性，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展。