姚遠

“基層”，是國家與社會最廣博的接觸面?；鶎又卫淼姆N種事務看似細小瑣碎，卻是國家治理的基石。

自改革開放以來的40余年，高歌猛進的經濟發(fā)展伴隨著劇烈的社會變遷。只消幾代人的時間，這片土地上，一幢幢高樓拔地而起，人煙從農村飄向城市。經濟結構以驚人的速度，實現制造業(yè)的全球鼎盛，爾后吹響向著第三產業(yè)和高新技術產業(yè)進發(fā)的號角。急劇的變化，形塑了一個擁有著復雜生態(tài)的基層社會。高頻的流動率、高度的異質化，生活在城市中的人成為一座座孤島。孤島與孤島之間如果無法交流，矛盾就會在沉默中積攢，在剎那間爆發(fā)。

廈門大學社會學系教授黃曉星，長期研究社區(qū)、城市社會學和社會治理，他告訴南風窗，在中國現實中，國家與社會并非二元對立與沖突的，而是一種良性互動、互相嵌入的關系。因此，基層治理并非基層政府單方面的行政管理，而是發(fā)生在多元化主體之間的協商、溝通與合作。

如今，政府的基層治理思路正在發(fā)生轉變，社會組織的力量正在發(fā)展，城市居民的權利意識正在逐步形成。最終的目標，是建構起一個獨屬于中國的、“強政府、強社會”的關系狀態(tài)。而各方角力的此消彼長、生生不息，就悄悄發(fā)生在你我的周圍，發(fā)生在廣闊、具象的基層社會之中。

最小的單位

南風窗：“基層”是一種政治概念，如今被應用于愈來愈多的語境中。譬如“基層治理”與“社會治理”，它們的區(qū)別是什么？

黃曉星：“基層治理”與“社會治理”的概念內涵存在交叉，具體指向又不太一樣。十九大報告以后，我們開始強調，社會治理的重心要向基層下移，基層逐漸變得越來越重要。所以我們如今談論社會治理，總是與基層治理混在一起。

從科層制的角度理解，“基層”指的是國家治理體系的基礎部分，是相對于中央和上層來說的縣、鄉(xiāng)一級政府。從空間含義上來說，“基層”是相對于中央、省、市的地域空間，譬如街道和社區(qū)。而從社會學含義上來說，“基層”是社會治理的最小單元。

南風窗：經典社會學中，國家與社會二分，二者有各自的獨立領域，甚至是此強彼弱的關系。但以經典社會學的理論來理解和解釋中國社會的現實，顯然不太合適。改革開放以來的中國，隨著市場經濟的建立和推進，國家與社會逐漸發(fā)展出一種怎樣的關系？

黃曉星：經典社會學中國家社會關系的理論框架，它的社會情境是上個世紀八九十年代的東歐國家，東歐劇變、蘇聯解體，這些國家政治體制崩潰以后，社會學家去觀察國家與社會的關系發(fā)生了如何的變化。中國的現實語境顯然與之不同，我們始終處于一個比較穩(wěn)定的政治體制之下去發(fā)展和調整我們的經濟體制。

在1978年以前的單位制時期，中國還沒有社會的概念，或者說沒有一個“大社會”的概念。單位大包大攬解決一切社會事務，使得社會領域缺乏自主性。隨著國有企業(yè)改革、單位制改革和民營企業(yè)的發(fā)展，中國的市場領域逐漸釋放，社會領域隨之逐步發(fā)展起來。

在中國社會領域的發(fā)展中，國家對社會的培育是非常重要的一個特點。中國社會服務的發(fā)展，國家力量在其中發(fā)揮了強大的作用。這是依據中國的體制現實和特定資源，我們自己選擇的社會發(fā)展道路。

所以在某種意義上，在中國，國家與社會并非二元對立與沖突的關系，而是一種良性互動、互相嵌入的關系。

不過，盡管社會組織的發(fā)展空間逐步釋放與培育，目前來看，相對來說依然比較弱。中國社會發(fā)展如此之迅速，需要龐大的社會組織作為國家與市場之外的補充。一些政府做不了的社會工作，可以交給社會組織來完成。從前我們一直在說“強國家、弱社會”，希望往后社會力量能夠繼續(xù)發(fā)展，逐步建構起“強國家、強社會”的狀態(tài)。

盡管社會組織的發(fā)展空間逐步釋放與培育，目前來看，相對來說依然比較弱。中國社會發(fā)展如此之迅速，需要龐大的社會組織作為國家與市場之外的補充。

南風窗：“基層”這一概念被引入國家與社會的互動關系中，它扮演著怎樣的角色？

黃曉星：如果我們只談“基層”的政治含義或空間含義，它更多偏向于管制或管理，似乎我們需要通過基層把社會管理起來。但倘若從社會學含義來看，“基層”強調社會中人的聚合，它是人與人在一起的地方。從國家與社會的關系來說，“基層”應該是國家與社會碰撞和連接的產物。它是老百姓生活的場所，同時也是國家治理的實施場域，行政的力量與社會各方匯合在這里，形成一個全社會的公共空間?；鶎又卫淼娘L格不應過于行政化，需要注重這一場域中多元主體的互動關系。

一種思路的轉變

南風窗：目前，我們的城市基層生態(tài)呈現出怎樣的特點？

黃曉星：首先是流動性。改革開放以來，中國社會的流動性越來越高，不如以前那么穩(wěn)定，這給社會秩序的維持帶來很大的困難。

其次是高分化、異質化。人與人的態(tài)度與觀念不一樣，差異性比較大，比較容易演化為社會的撕裂?，F在經常發(fā)生一種情況，人與人一旦有爭吵，就拍視頻、發(fā)自媒體，矛盾不通過基層來解決，更傾向于在媒體上解決。

第三個特征是原子化，人與人之間變得很陌生，特別在大城市當中，人們把自己關在小小的地方，不僅從空間上把自己保護起來，同時在心理上把自己保護起來。從前中國是熟人社會，有什么矛盾，三言兩語聊一聊就解決了，然而現在人們彼此不熟悉，對彼此的戒備心很強。

我們經常強調，基層治理或社區(qū)治理需要建構社區(qū)的公共性，然而這種社區(qū)的公共性必然基于人與人之間的良性互動。但因為目前基層生態(tài)流動性、高分化和原子化的特點，社區(qū)的公共性是非常欠缺的。

南風窗：針對當下這些基層生態(tài)特點，我們政府部門的治理思路是怎樣的？

黃曉星：基層生態(tài)的高分化意味著利益訴求的多元化，所以基層治理中的首要工作就是協商機制的建設，讓大家可以好好說話。當前一些地方，比如溫州、福州在基層治理中，已然在嘗試建構這一套體系，比如舉辦懇談會，通過基層內部的民主協商機制來解決基層矛盾。利益訴求的多元化，同時也在要求基層政府以服務導向去滿足不同群體的不同需求。

最后，我還是希望強調，我們需要建構起社區(qū)的公共性，充分發(fā)展居民自治、村民自治，締造一種良好的社區(qū)公共氛圍，去解決社區(qū)內部發(fā)生的問題。

南風窗：流動攤販治理是城市基層治理中經久不衰的命題，過去，流動攤販在很長一段時間中被認為是一種邊緣性經濟活動，且與城市管理部門沖撞不斷。然而這幾年，一些城市出臺相關政策，支持“地攤經濟”的發(fā)展，社會公眾和基層治理者對它的認識似乎發(fā)生了一些變化。據您觀察，這種變化是臨時的，還是意味著某種城市治理思路的轉變？

黃曉星：我認為是我們的治理思路發(fā)生了變化。自十八大以后我們一直在強調“放管服”，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，對于地攤經濟治理思路的轉變，應該就基于“放管服”的政府職能轉變背景之下。

我們的確應當認識地攤經濟存在的合理性，首先它自古以來就存在，其次，它是社會韌性的一種體現，尤其是疫情以來經濟狀態(tài)欠佳，地攤經濟可以給民眾創(chuàng)造收入，還能激發(fā)社會活力、增添社會的“煙火氣”。

治理與管理是不一樣的，管理意味著“管起來就好”，而治理強調多元主體的參與。不只是政府有所作為，滿足公眾的需求，社會組織應當在其中發(fā)揮作用?！岸虏蝗缡琛?，就是這個道理。

新的挑戰(zhàn)

南風窗：過去，人們曾經把快遞、地攤、零工視作低效率的“非正規(guī)經濟”，而據2023年9月國家統計局出具的統計數據，截至2021年年底，中國靈活就業(yè)人員約有兩億人，一線城市的靈活就業(yè)群體占比達到了1/4。當今語境下，我們應該如何重新理解這種經濟形態(tài)？

我們經常強調，基層治理或社區(qū)治理需要建構社區(qū)的公共性，然而這種社區(qū)的公共性必然基于人與人之間的良性互動。但因為目前基層生態(tài)流動性、高分化和原子化的特點，社區(qū)的公共性是非常欠缺的。

黃曉星：以前我們所定義的“非正規(guī)經濟”，是相對于“正規(guī)經濟”而言。它們缺乏勞動法規(guī)定的勞動保護和工時限制，缺乏退休、失業(yè)、工傷等各種社會保障。但“非正規(guī)”這個概念界定，似乎有一定的歧視意味，現在改稱“靈活就業(yè)”就好一些了。當然，這種名稱的更改，也意味著政府和社會對其態(tài)度的轉變。

從歷史的角度來看，“靈活就業(yè)”是市場經濟發(fā)展的產物。比如垃圾回收，以前也是一個“正規(guī)經濟”，在1990年代以前是國企統一管理。改革開放以后，國企退出，大量的垃圾回收崗位被空置出來，逐漸成為了靈活就業(yè)者的選擇。

包括我們現在關注的零工群體，同樣早從1990年代就存在了。隨著城市化的發(fā)展，大量的農民離開土地和家鄉(xiāng)，進城打拼。“正規(guī)經濟”容納不下的農民，就會進入“非正規(guī)經濟”的就業(yè)體系。這幾年公布出來的關于靈活就業(yè)者的統計數據，讓人們很吃驚。其實，龐大的靈活就業(yè)人員很久以前就存在于中國社會中，人數或許不比現在少。

當然，我們現在開始統計數據，包括摒棄“非正規(guī)經濟”而開始強調“靈活就業(yè)”的概念，是開始正視這一龐大的群體的一種訊號，希望逐漸建立一些配套制度，引導和管理他們在相對健全的保障體系中健康地工作。譬如戶籍制度、社會保險和公租房制度，可不可以向他們開放？如何開放？

南風窗：如今新興的平臺經濟同樣面臨著這類難題，平臺與網約車司機、外賣騎手并非傳統的勞動雇傭關系，他們的收入和工作強度很大程度上取決于平臺的算法規(guī)則，卻又缺乏平臺給予的勞動保障。對待這種勞動保障的空白，政府部門應該怎么做？

黃曉星：用工關系的碎片化松散化、主體責任的不明晰，的確是現在靈活就業(yè)的一大特征。我認為，政府應當進一步去厘清平臺和企業(yè)與勞動者的用工關系，規(guī)范平臺經濟的發(fā)展。隨著社會經濟制度的規(guī)范化，把靈活就業(yè)群體納入社會保障的體系，是我們的發(fā)展目標。

另外，像現在個別覆蓋領域比較廣闊的平臺，某種程度上已經具有了準基礎設施的功能。如果全國有千百萬人依托于平臺謀生，政府應該扮演好監(jiān)管的角色，規(guī)范和干預它們的發(fā)展。

南風窗：我們記者采訪了線下零工市場，發(fā)現求職者以大齡農民工為主，或者因為年齡、技能或運氣被主流職場淘汰，或者自己主動選擇游離于“穩(wěn)定”之外，根據自己的具體情況選擇出工或休息。與此同時，愿意在工廠長期待下去的工人正在變得越來越少。城市農民工群體的零工化、流動化趨勢，是否會給既有的基層治理秩序提出挑戰(zhàn)？

黃曉星：這確實是個值得重視的現象。不過，當我們談論零工化、流動化的時候，我們一般存有一種基本預設：一份穩(wěn)定的工作對人來說是重要的、需要的。我們認為工人只有進工廠，才對他自己有利，對社會管理有利。

然而，這種預設其實是基于特定發(fā)展階段的產業(yè)基礎。第二產業(yè)發(fā)展相對穩(wěn)定的時期，蓬勃的制造業(yè)需要大量的工人走進工廠。為什么現在工人開始零工化、流動化？這背后涉及著全球經濟結構轉型和產業(yè)結構調整。

制造業(yè)正在逐漸消解，服務業(yè)逐漸成為主導，這時候，不穩(wěn)定的就業(yè)變得常態(tài)化起來。這不是某一地區(qū)、某一國家的特例，而是一種“不穩(wěn)定的全球化”。

制造業(yè)正在逐漸消解，服務業(yè)逐漸成為主導，這時候，不穩(wěn)定的就業(yè)變得常態(tài)化起來。這不是某一地區(qū)、某一國家的特例，而是一種“不穩(wěn)定的全球化”。

當然，除了宏觀產業(yè)結構調整的原因，由于中國社會中長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，這些在工廠工作了二三十年的農民工既沒辦法留在大城市、完成市民化，也無法回歸農村，只能以不穩(wěn)定的狀態(tài)生存著。要么居無定所，要么住在擁擠的城中村。

這一群體非常龐大，長遠來看，的確會給城市基層治理帶來很大的挑戰(zhàn)。特別是，缺乏固定的勞動合同和社會保障的情況下，如何把基本的城市公共服務提供給他們，是未來城市基層治理中的一道難題。