◎文/張娟娟

一、前言

進入“十四五”時期，我國啟動實施“東數(shù)西算”工程，旨在構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心算力樞紐體系， 促進數(shù)據(jù)要素跨域流通應(yīng)用，釋放算力資源“乘數(shù)效應(yīng)”和數(shù)據(jù)要素“倍增效應(yīng)”。 “東數(shù)西算”工程通過統(tǒng)籌數(shù)據(jù)中心布局，助力數(shù)據(jù)遷移和算力平衡化，進一步強化了數(shù)據(jù)、算力、網(wǎng)絡(luò)之間的緊密聯(lián)系，為全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系夯實支撐的同時， 也對數(shù)據(jù)協(xié)同治理提出了更高要求，包括跨空間域造成的網(wǎng)絡(luò)時延及安全穩(wěn)定問題、跨管轄域造成的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)雜度提升問題、 跨信任域帶來的可信流通環(huán)境建設(shè)問題等。 京津冀作為全國一體化算力網(wǎng)絡(luò)國家樞紐節(jié)點之一， 如果不解決安全可靠傳輸、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則統(tǒng)一、供需有效對接、合規(guī)可信流通等問題，將掣肘京津冀大數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用成效。 構(gòu)建京津冀數(shù)據(jù)治理共同體，有助于以“數(shù)鏈”體系為牽引縱向貫通京津冀“數(shù)網(wǎng)”節(jié)點、“數(shù)杻”資源、“數(shù)腦”場景及“數(shù)盾”能力，推動區(qū)域算力、算法、數(shù)據(jù)、應(yīng)用資源實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

二、構(gòu)建京津冀數(shù)據(jù)治理共同體的理論邏輯

（一）相關(guān)研究基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，其價值實現(xiàn)的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的充分流動，需要多元主體的協(xié)同治理。 從區(qū)域協(xié)同視角看， 數(shù)據(jù)作為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同中的重要生產(chǎn)要素，也是區(qū)域協(xié)同治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。京津冀數(shù)據(jù)治理共同體實質(zhì)探討的是區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理概念，其核心是數(shù)據(jù)協(xié)同，即以數(shù)據(jù)為對象，通過建構(gòu)公共政策與現(xiàn)代制度體系，為數(shù)據(jù)行為及活動明確規(guī)則、建構(gòu)秩序；本質(zhì)是治理協(xié)同。

學(xué)術(shù)領(lǐng)域提出數(shù)據(jù)共治的概念， 如瑞典厄勒布魯大學(xué)Susha 等人于2018 年起研究了公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理因素、數(shù)據(jù)協(xié)同治理路線等。 楊學(xué)成、許紫媛（2020）等特別強調(diào)在數(shù)據(jù)開放共享的背景下， 不光要注重自身治理能力的增強，更需要多元主體之間的互動回應(yīng)和積極協(xié)作。梁宇、鄭易平（2021）認為政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理面臨組織、機制和認識三個方面的困境， 力求挖掘出政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑， 以形成治理實踐中多元共治的最大協(xié)同效應(yīng)。

（二）區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的內(nèi)涵和特點

區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理是在特定區(qū)域范圍內(nèi)的政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體，為促進數(shù)據(jù)跨域跨界流動、實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值疊加，在達成共識的基礎(chǔ)上，通過跨地域治理行動，協(xié)同數(shù)據(jù)“聚”“通”“用”全生命周期治理活動，實現(xiàn)區(qū)域數(shù)據(jù)治理一體化的過程。 簡言之，區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理是為解決區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)的跨域流通共享與交互協(xié)作問題，多元主體在既定的治理框架和治理機制作用下，以共同價值為驅(qū)動力共同參與、 協(xié)同完成數(shù)據(jù)全周期全環(huán)節(jié)治理的過程。

相比數(shù)據(jù)治理， 區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理具有其獨特的特征。一是更加強調(diào)治理體系的系統(tǒng)性。數(shù)據(jù)協(xié)同治理是數(shù)據(jù)治理與協(xié)同治理雙重治理過程耦合的結(jié)果， 是一項跨組織的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要堅持系統(tǒng)性、整體性治理原則，從政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、應(yīng)用等多維度進行綜合考量。 二是更加強調(diào)治理主體的協(xié)同性。 區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同共治從根本上講是府際協(xié)同治理問題， 更加關(guān)注數(shù)據(jù)主體之間的密切合作， 保證各利益主體間的協(xié)調(diào)合作模式從原有的機械疊加轉(zhuǎn)向集成優(yōu)化。 三是更加強調(diào)數(shù)據(jù)資源的流動性。 區(qū)域數(shù)據(jù)治理的對象，實質(zhì)是數(shù)據(jù)在地域?qū)用娴摹皟?nèi)循環(huán)”流向“外循環(huán)”的過程，是更為縱橫交錯的復(fù)雜數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，更有賴于統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)質(zhì)量。 四是更加強調(diào)治理策略的創(chuàng)新性。 伴隨著各種新概念、新理念、新應(yīng)用、新需求的誕生，治理策略上需要勇于探索運用新機制、新技術(shù)、新手段，基于管理方式、協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)新實現(xiàn)治理創(chuàng)新。

（三）區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的理論框架構(gòu)建

本文基于協(xié)同治理“動機—過程—策略”的邏輯線提出區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的理論框架（如圖1 所示）。 從動機看，即政府、企業(yè)、組織機構(gòu)、專家學(xué)者、個人等多元主體，圍繞數(shù)據(jù)價值共創(chuàng)和數(shù)據(jù)安全底線兩條價值主線形成共同價值訴求，達成協(xié)同共識。 從過程看，主體圍繞數(shù)據(jù)資源整合、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)流通交易、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全保障等共同治理域，形成區(qū)域一體化發(fā)展的路徑導(dǎo)向。 從策略看，圍繞組織協(xié)同、規(guī)范協(xié)同、技術(shù)協(xié)同等協(xié)同治理策略形成聯(lián)動行動能力， 確保區(qū)域系統(tǒng)數(shù)據(jù)治理有序運行。

圖1 區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理的理論框架

三、構(gòu)建京津冀數(shù)據(jù)治理共同體的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）構(gòu)建京津冀數(shù)據(jù)治理共同體具備較好基礎(chǔ)

一是從目標(biāo)導(dǎo)向看，普遍重視數(shù)據(jù)價值釋放，初步形成協(xié)同共治框架。 京津冀均認識到數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、政府服務(wù)的重要價值，均對京津冀數(shù)據(jù)協(xié)同治理提出要求。 如北京從基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌布局出發(fā)，提出打造京津冀數(shù)字共同體；天津從數(shù)據(jù)應(yīng)用出發(fā)，提出基于“城市大腦”業(yè)務(wù)融合應(yīng)用，樹立區(qū)域城市群合作發(fā)展典范；河北強調(diào)與北京、天津在基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)共享交換方面的對接和協(xié)同。 目前，三地數(shù)據(jù)管理部門已初步形成協(xié)同共治框架，于2023 年5 月簽訂《京津冀大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》，圍繞推進制度創(chuàng)新、共享數(shù)據(jù)資源、推動跨省通辦、優(yōu)化算力資源等9 項內(nèi)容開展合作，為構(gòu)建京津冀數(shù)據(jù)治理共同體奠定了基礎(chǔ)。

二是從治理場域看，數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域不斷拓展，協(xié)同共治成效初步顯現(xiàn)。 首先，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施支撐帶初具規(guī)模。天津與河北積極承接北京外溢的數(shù)據(jù)存算需求， 建成了中國電信京津冀大數(shù)據(jù)智能算力中心等一批高等級算力載體，數(shù)據(jù)存儲空間不斷拓展，形成了張家口、廊坊、武清等環(huán)京數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施支撐帶。 其次，一體化數(shù)據(jù)平臺不斷豐富。 三地均建設(shè)了各自的一體化政務(wù)云平臺、信息資源交換共享平臺和統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺， 加快數(shù)據(jù)資源匯聚整合， 北京匯聚政務(wù)數(shù)據(jù)量超300 億條， 天津超140 億條，河北約65 億條。 再次，數(shù)據(jù)共享開放水平不斷提升。中國開放數(shù)林指數(shù)顯示三地排名不斷提升， 北京和天津在數(shù)據(jù)層方面具有明顯優(yōu)勢， 河北則在利用層方面表現(xiàn)突出。 此外，數(shù)據(jù)要素交易流通探索加快。 北京率先建立北京大數(shù)據(jù)交易所，開展數(shù)據(jù)交易的多項制度探索，天津北方大數(shù)據(jù)交易中心揭牌成立， 雄安片區(qū)則提出推動雄安數(shù)字交易中心落戶。 最后，數(shù)據(jù)協(xié)同效用成效顯著。 三地依托京津冀“一網(wǎng)通辦”專區(qū)實現(xiàn)了200 余項政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，在整合不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)賦能教育、環(huán)保、交通、醫(yī)療等協(xié)同發(fā)展方面取得初步成效， 初步形成京津冀數(shù)據(jù)共享共用格局。

三是從治理策略看，數(shù)據(jù)治理工具不斷豐富，系統(tǒng)化規(guī)范化治理意識不斷強化。 首先，數(shù)據(jù)治理組織機構(gòu)初步構(gòu)建。 三地相繼成立了大數(shù)據(jù)管理部門并推動建立合作機制，共同探索大數(shù)據(jù)發(fā)展實踐路徑。 其次，數(shù)據(jù)治理法治化標(biāo)準(zhǔn)化水平不斷加速。 三地先后出臺《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》《天津市數(shù)據(jù)安全管理辦法（暫行）》《天津市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》《河北省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》等域內(nèi)法規(guī)和地方標(biāo)準(zhǔn)， 為數(shù)據(jù)管理能力提升提供了法律和標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)。

（二）構(gòu)建京津冀數(shù)據(jù)治理共同體的主要困境

一是多元主體共治合力尚未形成。 京津冀數(shù)據(jù)協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計尚不完善，政府間協(xié)同共治的常態(tài)化機制尚未建立，社會主體作用發(fā)揮不足，已有的京津冀數(shù)據(jù)聯(lián)盟及機構(gòu)更偏向產(chǎn)業(yè)服務(wù)，對數(shù)據(jù)治理關(guān)注不足。 二是跨域流動基礎(chǔ)底座還不牢固。 算力資源統(tǒng)籌布局和跨域調(diào)配機制尚不健全，數(shù)據(jù)中心標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、功能接口、建設(shè)體系還不能完全兼容， 數(shù)據(jù)安全保障能力參差不齊。三是聚通用協(xié)同程度還有待提升。 跨區(qū)域共享數(shù)據(jù)體量小，數(shù)據(jù)開放平臺尚不具備跨省鏈接功能，元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性、數(shù)據(jù)集主題的重合度及數(shù)據(jù)集內(nèi)容的匹配度等還存在差異，缺少跨省域的開放數(shù)據(jù)利用成果。 四是治理規(guī)則一致性對接性不夠。 如缺乏對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和評價的相關(guān)規(guī)范，且細則程度不一致、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，更無覆蓋京津冀的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)，對三地數(shù)據(jù)融合造成了諸多障礙。

四、構(gòu)建京津冀數(shù)據(jù)治理共同體的實踐路徑

建議三地以共商共享共治價值理念為聯(lián)結(jié)紐帶，將數(shù)據(jù)共同治理納入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略總體布局， 形成“一盤棋”發(fā)展思路，聚焦規(guī)則協(xié)同、過程協(xié)同、應(yīng)用協(xié)同，圍繞六大領(lǐng)域，以多樣化聯(lián)動機制為保障，打造數(shù)據(jù)價值充分釋放、 安全可靠、 成果共享的京津冀數(shù)據(jù)治理共同體，將京津冀打造成為全國高水平的數(shù)據(jù)集聚洼地、數(shù)據(jù)流通樞紐、數(shù)據(jù)應(yīng)用高地。

（一）聚焦三大協(xié)同，深化數(shù)據(jù)戰(zhàn)略合作共識

一是聚焦規(guī)則協(xié)同，形成一批互認共用、科學(xué)規(guī)范的跨區(qū)域數(shù)據(jù)治理制度規(guī)則。 圍繞數(shù)據(jù)全生命周期重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)協(xié)同三地法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定出臺若干區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，筑牢京津冀數(shù)據(jù)共同體制度保障。 二是聚焦過程協(xié)同，發(fā)揮北京數(shù)據(jù)流通模式先行先試的引領(lǐng)作用，依托天津數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度較為完善的制度經(jīng)驗及河北在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的底座支撐作用，形成三地優(yōu)勢互補、功能整合的區(qū)域協(xié)同治理格局。 通過完善數(shù)據(jù)治理體系，理順不同參與者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系， 規(guī)范數(shù)據(jù)從生產(chǎn)到使用各個環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程， 建立引導(dǎo)規(guī)范微觀數(shù)據(jù)管理活動的制度規(guī)則、運行秩序、政策環(huán)境。 三是聚焦治理效果，形成以跨域場景應(yīng)用牽引治理變革的數(shù)據(jù)協(xié)同治理生態(tài)。 堅持需求導(dǎo)向， 圍繞打造一批數(shù)據(jù)賦能京津冀協(xié)同發(fā)展的典型應(yīng)用場景，協(xié)同數(shù)據(jù)治理人才、技術(shù)和資金等資源要素，壯大數(shù)據(jù)治理服務(wù)業(yè)態(tài)，完善多元主體共同參與、多種要素共同促進的數(shù)據(jù)治理環(huán)境， 形成應(yīng)用協(xié)同倒逼數(shù)據(jù)治理協(xié)同，促進數(shù)據(jù)價值加速釋放的良性循環(huán)。

（二）聚焦六大領(lǐng)域，構(gòu)建區(qū)域數(shù)據(jù)共治格局

一是共同建設(shè)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施， 夯實數(shù)據(jù)跨域流動基礎(chǔ)支撐。 以共建京津冀算力樞紐節(jié)點為抓手，統(tǒng)籌優(yōu)化三地算力資源、傳輸網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施布局。 探索建立政務(wù)數(shù)據(jù)跨域存儲和主權(quán)管理新機制， 建設(shè)區(qū)域內(nèi)算力一體化調(diào)度平臺和機制，構(gòu)建多層級、跨地域聯(lián)動的城市算力網(wǎng)絡(luò)體系，在全國形成先進算力調(diào)度示范引領(lǐng)。 協(xié)同三地數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、能效規(guī)范及監(jiān)測評估體系，全方位、立體化推動數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化發(fā)展。二是共同推進數(shù)據(jù)資源一致化管理， 助力形成數(shù)據(jù)集聚規(guī)模效應(yīng)。 協(xié)同三地目錄編制和更新的對接機制，提高三地政務(wù)數(shù)據(jù)目錄編制一致性， 圍繞京津冀協(xié)同重點領(lǐng)域合作建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、專題數(shù)據(jù)庫、行業(yè)數(shù)據(jù)庫，聯(lián)合打造公共數(shù)據(jù)資源池，形成若干領(lǐng)域數(shù)據(jù)共同體。 協(xié)同三地數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)管理，統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)目錄代碼規(guī)則、數(shù)據(jù)資源編碼規(guī)則、元數(shù)據(jù)規(guī)范、主數(shù)據(jù)規(guī)范，協(xié)同技術(shù)平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，促進數(shù)據(jù)整合互通和互操作，為數(shù)據(jù)開發(fā)利用奠定基礎(chǔ)。 三是共同促進數(shù)據(jù)無差別共享開放，打造京津冀數(shù)據(jù)融通共同體。 以全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺為總樞紐，共同探索建立以應(yīng)用為導(dǎo)向的跨域數(shù)據(jù)交換機制， 共同編制公共數(shù)據(jù)開放目錄，提高開放主題、數(shù)據(jù)集名稱和字段、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面匹配度，提高跨省跨地域數(shù)據(jù)開放水平。 四是共同完善數(shù)據(jù)交易基礎(chǔ)性制度，助力形成一體化數(shù)據(jù)要素市場。 三地聯(lián)合建立區(qū)域統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場準(zhǔn)入規(guī)則，統(tǒng)籌構(gòu)建京津冀錯位發(fā)展、功能互補的數(shù)據(jù)交易場所和行業(yè)性數(shù)據(jù)交易平臺， 共同培育形成一批服務(wù)京津冀的數(shù)據(jù)市場交易主體和數(shù)據(jù)服務(wù)中間商。 構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)交易市場運行機制， 共同探索制定數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值、數(shù)據(jù)交易定價、數(shù)據(jù)成本和收益計量、交易跟蹤、檢測認證、安全審計機制等交易規(guī)則，協(xié)同數(shù)據(jù)跨境流動制度創(chuàng)新及與國際規(guī)則對接， 推動形成區(qū)域統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素大市場。 五是強化京津冀協(xié)同應(yīng)用場景牽引，促進京津冀數(shù)據(jù)應(yīng)用融合創(chuàng)新。 聚焦“小切口、大場景”，推進多跨協(xié)同大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范，創(chuàng)新數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)沙箱、模型對接等多種模式，開發(fā)具有試驗性、拓展性和普惠性的京津冀公共數(shù)據(jù)應(yīng)用場景。 借鑒長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)做法， 選擇京津冀三地數(shù)據(jù)應(yīng)用基礎(chǔ)比較好的地區(qū)試點建設(shè)跨區(qū)域城市大腦，為跨區(qū)域一網(wǎng)通辦、生態(tài)環(huán)境、公共信用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域協(xié)同提供大數(shù)據(jù)支持和平臺支撐。 六是共同推動數(shù)據(jù)安全聯(lián)防聯(lián)治，筑牢數(shù)據(jù)區(qū)際流動安全屏障。 堅持以系統(tǒng)觀念、底線思維統(tǒng)籌數(shù)據(jù)流動和安全，健全跨區(qū)域數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)同治理體系，協(xié)同制定數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的區(qū)域性管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。 成立產(chǎn)學(xué)研數(shù)據(jù)安全協(xié)同研究中心， 聯(lián)合開展數(shù)據(jù)安全關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，提升數(shù)據(jù)安全治理能力。 協(xié)同三地數(shù)據(jù)安全監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系和安全風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)， 建立安全責(zé)任共擔(dān)機制和重大安全事件聯(lián)合處置機制， 保障數(shù)據(jù)安全風(fēng)險共同防護。

（三）聚焦三大機制，夯實區(qū)域數(shù)據(jù)共治支撐

一是建立多元主體聯(lián)動機制。 在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下成立數(shù)據(jù)治理協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過工作小組、定期會晤、聯(lián)席會議、合作聯(lián)盟等方式拓展三地數(shù)據(jù)治理協(xié)作的廣度和深度。 鼓勵高校院所、社會團體聯(lián)合企業(yè)組建京津冀數(shù)據(jù)聯(lián)盟，搭建“共建共享、開放融合、互助共進、多跨協(xié)同”的數(shù)據(jù)協(xié)作平臺、智庫平臺和服務(wù)平臺，形成數(shù)據(jù)共治合力。二是建立政策標(biāo)準(zhǔn)互動機制。加強綜合性區(qū)域數(shù)據(jù)立法，不斷完善數(shù)據(jù)資源建設(shè)、管理、使用等全生命周期的政策規(guī)定，聯(lián)合制定區(qū)域性數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同數(shù)據(jù)資源標(biāo)識規(guī)則、 分級分類規(guī)則、 質(zhì)量管理規(guī)則， 聯(lián)合推動DCMM 國家標(biāo)準(zhǔn)貫標(biāo)，提升數(shù)據(jù)規(guī)范性、完整性、一致性和互操作水平。三是完善技術(shù)平臺共建機制。依托京津冀現(xiàn)有國家區(qū)塊鏈創(chuàng)新應(yīng)用試點， 探索構(gòu)建跨省域區(qū)塊鏈可信平臺，推動隱私計算、區(qū)塊鏈、人工智能、云計算以及密碼學(xué)算法等技術(shù)共同攻關(guān)，為數(shù)據(jù)治理提供共性技術(shù)、業(yè)務(wù)協(xié)同等支撐能力。