鞏 斌 高新宇

(1.安徽財經大學 實驗實訓教學中心,安徽 蚌埠 233030;2.安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030)

一、問題的提出

在線教育是指以人工智能、互聯(lián)網技術等現(xiàn)代信息技術為手段,借助電腦或移動設備等設施進行交互式教學的一種新型模式。其破除了教和學在時間、空間上的障礙,有利于教育資源共建共享,促進教育公平,其具有方便、快捷、及時、交流、互動的特點。

由天眼查行業(yè)報告數據顯示,從2011年至2020年這十年的時間里,在線教育關聯(lián)企業(yè)數量由15萬家增加到70多萬家;2020年線上教育行業(yè)的專利數量占比也高達五成。目前,線上教育幾乎全部覆蓋了幼兒早教、少兒英語、中小學教育(K12教育)、技能培訓(例如語言、計算機、會計)、素質教育、海外留學以及高等教育等細分領域。以K12教育為例,2020年艾媒咨詢發(fā)布的報告中指出:在線教育機構中的K12教育占比約26%,市場滲透率約為23%。據權威機構報道,2020年在線教育企業(yè)已完成一百多次融資,其中猿輔導公司,已經過三輪融資共獲得金額為35億美元(1)楊蓉:《在線教育監(jiān)管風暴來襲 多家機構被處罰》,《計算機與網絡》,2021年第13期。。K12教育企業(yè)快速而又穩(wěn)健的成長,為消費者提供了一種新型的學習方式和靈活的學習時間,基礎教育資源共享得以實現(xiàn),教育公平性在某種程度上得以體現(xiàn)。

另一方面,在線教育以1996年101網校的出現(xiàn)為標志,經過了20多年的發(fā)展,據艾媒咨詢公布的數據顯示,2021年,在線教育用戶規(guī)模已超過4億人、市場規(guī)模達到5500億元。據了解,在線教育家長用戶在少兒英語學習上,喜好偏愛于互動且有趣的教學方式。所以,他們更偏向于選擇AI有趣、交流互動的課程;同時,他們從保護視力與保持學習興趣的角度出發(fā),認為上課的頻率應少些。大部分用戶把費用、精力投入K12教育平臺上較多,主要用此平臺上網課或進行學科課程與作業(yè)的網上輔導。用戶最看重平臺的資質、教學團隊實力和教學管理水平,學費的價格緊跟其后。70%的注冊用戶是通過親戚朋友或身邊熟人介紹,對在線教育公司來進行選擇;其次主要憑靠廣告信息來選擇(2)王世新:《雷朝滋:從疫情期間在線教育看教育信息化發(fā)展》,《中國教育網絡》,2020年第6期。。

但我們也應清醒地認識到:在線教育領域內資本的無序擴張造成行業(yè)惡性競爭、內耗,亂象頻出。從國內權威機構發(fā)布的《2020年度中國在線教育投融資數據報告》得知,在線教育在2020年融資總金額約達540億元,共發(fā)生111起融資事件。尤其是最近幾年,資本的瘋狂介入以及疫情之下在線教育公司的“野蠻”生長,導致其質量良莠不齊。高速發(fā)展下的在線教育多多少少違背了教育的初衷和本質,商業(yè)氣息過于濃厚。2021年6月1日,國家市場監(jiān)管總局對新東方、學而思、精銳教育、掌門1對1、華爾街英語、DaDa英語、卓越、威學、明師、思考樂、邦德、藍天和納思等校外培訓機構分別予以最高罰款,加上早前公布的對作業(yè)幫、猿輔導的查處情況,這次檢查累計罰款達3650萬元。在線教育平臺亂象也時常發(fā)生,據國內知名網絡消費糾紛調解平臺電訴寶數據顯示,在線教育行業(yè)在2020年全年,存在退款糾紛、網絡欺詐、霸王條款、虛假宣傳等投訴問題;有30多家在線教育公司涉及用戶投訴,其中就包括嗨學網、學慧網、幫考網、DaDa英語、51Tlak、一只船教育、英語流利說、深海教育、掌門1對1、有道精品課和清北網校等知名公司(3)趙昂:《在線教育不能游走于監(jiān)管空白》,《工人日報》,2021年3月16日,第007版。。

從市場規(guī)模來看,線下培訓機構的集中度要低于在線教育。2020年,在線教育行業(yè)的頭部企業(yè)前5家公司市場占有率之和(又稱集中度,英文縮寫CR)為15.2%;而在2019年,線下教育的頭部企業(yè)前5家公司集中度(CR5)僅約為4.6%。馬太效應在資本方面同樣也很明顯,資本市場對在線教育行業(yè)投資的資金總額中,80%都投給了實力雄厚的前5家公司,這種情況非常不利于在線教育行業(yè)均衡、整體性的發(fā)展。線上教育的火爆與疫情期間“停課不停學”有著直接的關系。然而,火爆的背后卻隱藏著風險。由于目前對在線教育的監(jiān)管措施遠弱于線下教育培訓機構,斷斷續(xù)續(xù)有一些在線教育公司發(fā)生“跑路”事件;或被消費者投訴退費退課難、虛假宣傳,都給社會和消費者造成了很壞的影響,也毀壞了它們的聲譽,這其中就包括一些大的在線教育機構(4)胡衛(wèi):《加強在線教育監(jiān)管 讓人民分享高質量的“互聯(lián)網+”教育》,《中國產業(yè)科技》,2019年第3期。。

從教育部于2018年12月發(fā)布《關于嚴禁有害App進入中小學校園的通知》等一系列文件,再到2019年9月《關于促進在線教育健康發(fā)展的指導意見》的出臺,可以看到政府對在線教育將加大監(jiān)管力度,回歸教育的初心。我們有理由相信:在線教育健康、規(guī)范、有序的發(fā)展,將是對傳統(tǒng)教育一種重要的、有益的補充方式,建設終身化的學習型社會,終將成為現(xiàn)實(5)教育部:《教育部等十一部門關于促進在線教育健康發(fā)展的指導意見》,《中華人民共和國教育部公報》,2019年9月19日。。

二、在線教育政府監(jiān)管理論邏輯

在線教育政府監(jiān)管主要是指相關政府行政部門依據法律法規(guī)、政策,對在線教育機構、平臺與APP等的開辦與建設、市場標準與許可準入、日常運營、日常教學活動、課程體系建設以及學費價格等進行監(jiān)管、服務,約束在線教育行為,根除線上辦學亂象,營造健康向上、良性競爭、持續(xù)發(fā)展的線上教育生態(tài)環(huán)境(6)劉華:《經濟轉型中的政府職能轉變》,社會科學文獻出版社,2011年版,第51頁。。

政府監(jiān)管可分為間接監(jiān)管、經濟性監(jiān)管、社會性監(jiān)管(后兩者包含于直接監(jiān)管)。間接監(jiān)管是對不正當競爭行為的監(jiān)管,即國家機關依法依規(guī)對行業(yè)壟斷等不正當競爭行為進行間接約束;經濟性監(jiān)管主要規(guī)制在線教育企業(yè)之間以及與其他企業(yè)、消費者之間的經濟關系;社會性監(jiān)管主要規(guī)制在線教育企業(yè)的經濟行為,可能給社會與消費者帶來的安全、健康問題(7)牛丹桂:《在線教育的政府監(jiān)管問題研究》,鄭州大學碩士論文,2021年,第24-28頁。。

(一)教育公益性理論

對于教育公益性的涵義,學者們的觀點可謂是仁者見仁、智者見智。楊德光、張興基于公共產品理論的視角對教育公益性進行研究,認為它是指教育既符合社會的公共利益,又具有服務社會的公共職能。邢永富基于知識經濟理論的視角對其進行研究,認為教育的客觀屬性就具有公益性,教育提供的一切產品、服務,僅為公民所有和使用。曹淑江則從教育外部性角度,提出教育公益性是指教育服務的外部性,而且每個人都享有教育的義務與權利;因為受教育會導致正外部性,政府應責無旁貸地對教育進行投資以支持其發(fā)展。由上述觀點可知,政府監(jiān)管教育行業(yè)正當且有理有利(8)韓靜:《我國中小學校外營利性在線教育政府監(jiān)管研究》,河北師范大學碩士論文,2021年,第11-14頁。。

在線教育是教育領域里一種新型的教育方式,它必然涉及到教育公益性的問題。教育公益性的實現(xiàn),必須要滿足兩個條件:一是線上教育活動需在法律、法規(guī)許可的范圍內開展;二是受教育者在接受教育的過程中產生正外部性影響,實現(xiàn)社會共同利益,即同時推動個人與社會的向前發(fā)展。因此,對在線教育進行政府監(jiān)管以實現(xiàn)教育的公益性是很有必要的。

在分析教育公益性和營利性兩者之間的關系上,研究人員著重探討了民辦教育是否也具有教育公益性。勞凱聲認為,民辦教育和政府部門共同提供教育產品,不僅可以盈利,又可以滿足公眾日益增長的多樣化教育需要,由此說來,民辦教育也具有教育公益性。文東茅學者認為,非營利性不一定就增加民辦學校的公益性,營利性也不一定會降低其公益性,兩者并不矛盾。從上述觀點得知,影響教育公益性的關鍵因素并不是教育主體,政府如何在法律法規(guī)的框架內,積極引導民辦教育提供優(yōu)質教育,卻是一個值得研究的課題。

在線教育作為民辦教育的一種形式,政府機構必須對其進行監(jiān)管以促進教育公益性最大程度地實現(xiàn)。在線教育打破了時空的限制,實現(xiàn)教育資源共建共享,一定程度上促進了個人發(fā)展、推動了社會進步。然而事實上,由于市場信息的不對稱,處在優(yōu)勢地位的在線教育平臺時有發(fā)生諸如教學內容重復、優(yōu)質教育資源不足、隨意哄抬收費標準等問題,使消費者的合法權益受損。因此,為了維護合法主體與學生家長的權益,促進在線教育持續(xù)健康發(fā)展,政府要積極履行監(jiān)管職能,主動作為,制定和實施監(jiān)管規(guī)則,這是教育的公益性使然。

(二)政府職能理論

政府對線上教育執(zhí)行監(jiān)管是履行其職能的一種具體體現(xiàn)。對在線教育機構的資質、師資資質及水準、學費的定價、課程資源建設以及教學質量監(jiān)控評價等方面進行監(jiān)管,保障其在依規(guī)合法的前提下,充分發(fā)揮其正外部性作用。

為了更好地研究政府職能,首先必須追溯“政府”這一詞語的涵義。在自然社會中,主要有以下三個弊端,那就是缺少一部法律、一位裁定者和一個公共權力,為了解決其弊端,政府就順其自然地產生了。在不同的歷史時期,“政府”一詞具有不同的內涵,本文研究的“政府”屬于狹義的范疇,僅指中央及地方行政機關。政府伴隨著公共需要而產生,旨在維護社會公共利益和解決公共問題,其功能覆蓋每位公民和社會所有領域,其強制力是社會發(fā)展和運行正常的保障(9)劉淑妍、李斯睿:《智慧城市治理:重塑政府公共服務供給模式》,《社學》,2019年第1期。。

學者們對政府職能的研究,大多是從職責、功能、職權、作用等方面給予界定。其中劉華認為,它是指政府在一個國家(或區(qū)域)社會經濟發(fā)展進步中,施予的作用和影響力;杜創(chuàng)國學者則認為,它是指政府在社會管理中所賦予的職能和應擔當的權責。亞當·斯密經過研究指出政府要做一個好的“守夜人”,政府職能的具體體現(xiàn)就是維護好市場的正常運行。速水佑次郎則認為,對商品和服務的產權清晰界定是市場發(fā)揮有效作用的前提;而產權的清晰界定,又與立法、司法、行政機關在其中行使著職權密不可分(10)Jessop B.Territory,politics,governance and multispatial Metagovernance.Territory,politics,governance,2016,4(01), pp.8-32.。由上所述可知,政府職能是指政府在國防、經濟,文化、生態(tài)環(huán)境等一切領域強制性施加的影響力和作用力,并提供公共產品、服務以及相應的制度環(huán)境,以保障社會經濟既快又好地向前發(fā)展。

政府對線上教育的監(jiān)管是其行使經濟監(jiān)管職權的一種具體體現(xiàn),把社會公共利益維護好是政府的基本職能。因此,為了實現(xiàn)教育公益性的最大化,政府對線上教育進行監(jiān)管很有必要。現(xiàn)實中,在線教育的發(fā)展由于受到技術、政策、教育、市場等多方面的影響,很容易出現(xiàn)資源分配不均、社會力量缺乏辦學資金政策支持、在線教育企業(yè)虧損比重大等問題。政府就應責無旁貸地從市場主體進入,在服務、市場交易等方面對在線教育進行監(jiān)管,這是政府履行職能天然使然。

(三)新公共治理理論

新公共治理理論是在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的基礎上建立的,2006年由英國愛丁堡大學教授斯蒂芬·奧斯本提出。該理論以21世紀新時代多元性為視角進行研究,作為公共服務的提供者和公共政策的執(zhí)行者的國家,它處于一個多組織、紛繁復雜的環(huán)境中。因此,在公共服務中,既不能僅僅指望市場作為資源配置者,也不能僅僅仰仗作為提供者的政府權力,而是要依靠各主體間相互作用、相互影響的多元治理。

與傳統(tǒng)的公共行政和公共管理理論相比,新公共治理理論中,其突出的一大亮點就是新公共治理需要社會公眾、非政府機構和公共部門的共同參與,政府在傳統(tǒng)的監(jiān)管職能之外,還發(fā)揮著催化劑的影響。多組織部門之間,通過區(qū)分各自的管理邊界,建立相應的問責機制,來防止發(fā)生問題時推諉扯皮,與此同時,對管理行為進行監(jiān)督是根據問責機制來進行。在治理方面,吸納中介組織或社會機構共同制定政策和規(guī)范(11)劉維杰:《鮑勃·杰索普元治理理論研究》,華中科技大學碩士論文,2019年,第40-42頁。。此外,通過一些辦法提高公民素質,進而激發(fā)他們參與的積極性,形成解決公共問題的共同話語體系;切實改善公共服務質量,提高他們的滿意度。

在線教育牽涉互聯(lián)網、教育兩個領域。在實際經營活動中,其發(fā)展受制于技術進步、國家政策、市場環(huán)境等多因素的制約;監(jiān)管中監(jiān)管主體包括網信部門、教育部門等多達11個。所以,各個監(jiān)管主體要明確各自的職責界限,加強監(jiān)管不留死角,加強部門協(xié)同監(jiān)管。同時,在多元監(jiān)管的復雜形勢下要創(chuàng)新管理服務方式,鼓勵公眾參與監(jiān)督,積極吸納商會、行業(yè)協(xié)會等社會力量,參與行業(yè)規(guī)范制定。公眾、市場和社會共同參與,協(xié)助政府做好監(jiān)督、管理和服務,合力解決線上教育運營遇到的困境以及發(fā)生的問題,這是新時代新公共治理客觀使然(12)馬健生、劉云華:《教育中的資本擴張:危害與治理》,《清華大學教育研究》,2021年第4期。。

三、在線教育政府監(jiān)管缺位的表征

近三年,由于新冠疫情的原因,線上教育因其上手快、門檻低、易操作,用戶規(guī)模和市場規(guī)模都迅速增長,各個階段領域的在線教育發(fā)展也不平衡,而且它還涉及到人工智能、互聯(lián)網技術等原因,在線教育存在著特別是制度建設滯后、行業(yè)監(jiān)管缺失等一些先天不足問題。這危害了社會的和諧與穩(wěn)定、傷害了消費者的正當權益,不利于在線教育的良性發(fā)展。

(一)制度建設嚴重滯后

自從1996年線上教育開辦以來,除了《高等教育法》講到對遠程教育的支持,《民辦教育促進法》許可民辦學?？衫没ヂ?lián)網進行在線學歷教育外,與在線教育相關的條例幾乎在現(xiàn)行的教育法里再也找不到。近幾年來,針對校外培訓機構治理和規(guī)范方面,國務院以及教育部等部門也制定了一些文件,但也只有教育部等11家部門于2019年9月,聯(lián)合發(fā)布《關于促進在線教育健康發(fā)展的指導意見》這一文件中,才第一次明確使用“在線教育”一詞及其概念。事實上,對該行業(yè)中出現(xiàn)的一些損害消費者權益的問題,在線教育卻并不適用,而只能依據《消費者權益保護法》與《廣告法》中的相關規(guī)定進行整頓和處理(13)石娟、尹盈歡:《新時代教師信息素養(yǎng)提升的實踐邏輯》,《今日教育》,2020年第9期。。隨著我國在線教育基礎設施建設水平的大幅度提升,線上教育的市場需求必將進一步的擴大,政府監(jiān)管的任務勢必更加繁重,要加快相關法律法規(guī)的制定和修改,從而從制度層面預防和根除在線教育存在的突出問題。針對當前在線教育領域亟待解決的問題,加快法制建設迫在眉睫。因此,應盡快對在線教育專門設立法律法規(guī)或將在線教育監(jiān)管辦法納入現(xiàn)行的相關法律體系中去。

(二)行業(yè)標準整體性缺失

線上教育作為一種新型的教育形式,雖有二十多年的發(fā)展歷史,但與傳統(tǒng)教育相比,還是非常短的,其在諸多方面存在事關行業(yè)健康發(fā)展的攸關問題,比較突出的就是至今還未出臺統(tǒng)一的行業(yè)認證和標準。線上教育所覆蓋的細分領域多,而且涉及的學科專業(yè)、課程也五花八門,沒有行業(yè)標準的指導,在線教育機構有時無法確定發(fā)展方向(14)王娟、鄭浩等:《“雙減”背景下在線教育智慧治理框架構建與實踐路徑》,《中國電化教育》,2022年第2期。。由于沒有統(tǒng)一的行業(yè)認證和標準,也造成了在線教育的準入門檻低,導致其資源良莠不齊、泥沙混雜,相當一部分在線教育公司通過不斷突破底線獲取流量,導致問題叢生,辦學亂象頻頻被曝光,給受教育者帶來傷害,也增加了社會的不穩(wěn)定因素。

(三)市場監(jiān)管不力

從教育部等部門發(fā)布的在線教育相關政策文件得知,政府對在線教育監(jiān)管涉及國家廣電總局、國家知識產權局、網信辦等11個部門,構建了多元監(jiān)管主體的格局,顯然它們在對在線教育的監(jiān)管中,所扮演的角色不盡相同,在實際工作中與傳統(tǒng)教育監(jiān)管也不一樣。由于是多頭監(jiān)管,依然存在著各監(jiān)管機構對各自的權責界定不清晰。與此同時,對在線教育的監(jiān)管,即是對互聯(lián)網以及教育行業(yè)的監(jiān)管,再加之因線上教育覆蓋的領域包括中小學階段教育、語言培訓等多個細分領域,監(jiān)管在實際執(zhí)行的過程中,就比較復雜。由于在線教育公司,需要向相關政府機構申請許可、備案、審批,比較容易引起各個監(jiān)管主體權責分工不清晰、協(xié)調不力、成本高昂,造成實際監(jiān)管缺失。尤其對服務器設在異地甚至設在境外的在線教育企業(yè),既沒有充足的監(jiān)管力量,也沒有有效的監(jiān)管手段(15)邢西深、李軍:《“互聯(lián)網+”時代在線教育發(fā)展的新思路》,《中國電化教育》,2021年第5期。。

(四)社會監(jiān)督缺乏

事實上,政府對在線教育的監(jiān)管需要各方的助力,以確保和引領在線教育的健康發(fā)展。針對當前突出的過度營銷、夸大培訓效果、培訓內容超標超前、培訓人員缺乏基本教育教學能力等問題,在教育部門加強監(jiān)管的同時,協(xié)調聯(lián)合相關主管部門開展綜合治理,不斷改進現(xiàn)有監(jiān)管技術手段,加大社會輿論引導力度,持續(xù)推進線上教育平臺運行,做到依法合規(guī)、健康有序(16)蒲佳妮、王欣悅等:《新時期在線教育行業(yè)迎來發(fā)展新機遇探索》,《商訊》,2021年第19期。。2021年3月16日,在線教育專業(yè)委員會于北京成立,在此之前二十多年在線教育發(fā)展的過程中,沒有相關的行業(yè)協(xié)會對在線教育企業(yè)的行為進行引導和規(guī)范。所以,政府在監(jiān)管中應建立專門的多途徑線上教育問題社會大眾反映渠道,廣泛宣傳、動員社會大眾自覺參與監(jiān)督,進而強化社會監(jiān)督,建立健全社會監(jiān)督機制。引導和推動線上教育行業(yè)協(xié)會、商會開展行業(yè)規(guī)范和自律,促進服務模式與時俱進,激勵在線教育主動擔當企業(yè)責任、積極回報社會;堅持科技和教育走深走實融合,推動校內校外、線上線下教育的有機銜接,助力在線教育高質量發(fā)展。

四、現(xiàn)代在線教育智慧治理體系建構

南宋著名理學家朱熹曾說過:“無一事而不學,無一時而不學,無一處而不學。”隨著信息技術的發(fā)展,朱熹提出的這種學習模式,不再是一種遙不可及的美好愿望,在線教育基本將這一愿望變?yōu)楝F(xiàn)實?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》指出,推進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化,必須以信息化、智能化為載體加以實施(17)中共中央國務院印發(fā):《中國教育現(xiàn)代化2035》,《人民日報》,2019年2月24日,第01版。。目前,隨著我國新時代教育與現(xiàn)代信息技術的高度融合,在線教育治理作為教育治理的重要組成部分,其變革勢必以與現(xiàn)代智能信息技術深度融合為落腳點,建立多元參與的協(xié)同治理新機制,為全球教育治理、世界教育發(fā)展貢獻中國智慧、中國經驗、中國方案。

(一)在線教育智慧治理核心要素

在線教育智慧治理是指一種把新時代多元參與的協(xié)同治理價值和理念融合于現(xiàn)代智能治理技術和工具之中,協(xié)調處理各個道德、價值體系之間利益和沖突的治理方案。在線教育智慧治理是以滿足社會大眾對個性化的教育需求、權利為根本宗旨,注重政府、中介機構、行業(yè)協(xié)會等主體之間的協(xié)調配合,以大數據為驅動力,以互聯(lián)網、人工智能等現(xiàn)代信息技術為支撐的一種開放、多元、便捷治理方式。其具有數字政府、參與型社會、智能化技術三大核心要素(18)中辦國辦印發(fā):《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案(2018-2022年)》,《人民日報》,2019年2月24日,第01版。。

數字政府作為智慧治理核心推動者的政府,它的政策制定、行動導向以及治理效能是智慧治理成功與否的關鍵所在。政府的數字化水平對在線教育智慧治理的實現(xiàn)至關重要,“數字政府”主要以賦予政府運行的管理數字化、決策數字化等技術化屬性體現(xiàn)其管理現(xiàn)代化水平。政府在實施在線教育治理時,不但要盡可能地運用現(xiàn)代通信數字化技術對其賦能,而且還要把社會主義核心價值觀融入其中,持續(xù)不斷地對社會大眾的在線教育治理服務進行完善和優(yōu)化(19)周蕾、趙中建:《美國K12階段在線教育質量全國標準評析》,《開放教育研究》,2020年第2期。。

參與型社會是指在線教育治理的非政府主體,它主要以市場、社會主體為主。傳統(tǒng)的教育治理是以政府為核心的封閉或半封閉結構,幾乎沒有社會參與的渠道,造成了非政府主體參與教育治理的消極被動。智慧時代的在線教育治理強烈要求商會、行業(yè)協(xié)會、中介組織等非政府實體,強化他們的自覺意識,熱情主動地參與到在線教育的協(xié)同治理進程中去,齊心協(xié)力推動在線教育治理由單一向多元邁進(20)南旭光、張培:《智能化時代我國高等教育治理變革研究》,《中國電化教育》,2018年第6期。。

在數字化時代,隨著在教育領域里以區(qū)塊鏈、大數據、人工智能等為代表的新一代智能技術被規(guī)?；貞?不僅提高了教育服務的數字化、智能化、現(xiàn)代化水平,而且在提升在線教育治理能力、構建在線教育治理新格局方面打下了深深的烙印。以區(qū)塊鏈技術為工具,運用信息監(jiān)測、在線識別、溯源跟蹤等手段,實現(xiàn)治理主體作為平等節(jié)點進行點對點傳輸,使得治理過程公開透明;以大數據技術為支撐,推動對在線教育企業(yè)的大數據比對分析,建立行業(yè)風險、違法違規(guī)線索識別和預警系統(tǒng),實現(xiàn)網絡化監(jiān)控;以人工智能技術為手段,牢固樹立底線思維和風險意識,記錄在線教育公司和從業(yè)者信用檔案,完善身份認證系統(tǒng)、實行雙向評價和誠信文化建設,營造良好的互聯(lián)網教育治理生態(tài)環(huán)境。鑒于此,智慧治理憑借數字化、智能化技術賦能可以達到對在線教育的精準化治理。

(二)在線教育智慧治理體系的構建

社會系統(tǒng)通過權力、語言、法律或規(guī)范進行互動的所有過程通常被稱為治理。協(xié)同治理理論強調參與者通過達成共識或構建協(xié)作網絡共同參與公共問題的管理,以處理單個主體無法解決的復雜問題,這種做法對于確保治理過程的公平和民主具有現(xiàn)實意義。實際上,協(xié)同治理理論對市場和公民社會的作用被錯誤地放大,導致治理失敗,這促使一些學者重新考慮政府作為“元治理”的作用(21)吳世勇:《在線教育嵌入教育生態(tài)系統(tǒng)的模式研究》,《高教探索》,2015年第10期。。

治理體系的建立以元治理與協(xié)同治理理論為研究基礎,與我國線上教育發(fā)展的現(xiàn)狀相結合,通過法律規(guī)范、多元治理、技術賦能和服務監(jiān)督等方式,實施對在線教育的智慧治理,建立在線教育智慧治理具有我國特色的架構體系。此體系更加注重政府、社會角色主體的多元參與,更加注重現(xiàn)代信息智能技術創(chuàng)新融合于在線教育治理中。從組織、應用、技術、環(huán)境四個層面,打造出多元協(xié)同、精準高效的在線教育治理體系,此體系示意圖如圖1所示。

圖1 在線教育智慧治理體系構建

組織層是指政府、市場以及社會主體等在線教育多元治理結構,它們構成了治理體系的組織層。2019年9月教育部等11部門發(fā)布的促進在線教育健康發(fā)展的若干指導意見中就指出,要堅持多元協(xié)同治理,形成政府引導、行業(yè)自律、機構自治、社會監(jiān)督的治理新格局(22)張文江:《“元治理”與中國特色大學治理體系》,《現(xiàn)代教育管理》,2019年第5期。。一方面,在政府引導下積極構建政府部門、行業(yè)協(xié)會、中介機構、個體多元協(xié)同的在線教育治理結構。政府出臺法律法規(guī)和政策,積極引導線上教育機構和行業(yè)自我約束、自我管理;社會公眾作為在線教育最大的群體,對在線教育服務的期望最能體現(xiàn)在線教育的最終需求;在政策的指引下,行業(yè)協(xié)會、中介機構相互競爭、相互監(jiān)督,構建和諧共處的行業(yè)新業(yè)態(tài),推動在線教育良性快速發(fā)展;另一方面,通過政府元治、市場自治、社會監(jiān)督等方式進行在線教育治理,可以知悉各方態(tài)度、訴求和利益,找到最大協(xié)同治理目標的公約數,形成治理最強合力,并在政府的帶領下,對線上教育行業(yè)進行處理與整頓它們所存在的違法違規(guī)問題,營造一個遵循教育初心、競爭有序的市場環(huán)境(23)林靖云、劉亞敏:《我國教育治理中的社會參與:困境與出路》,《現(xiàn)代教育管理》,2020年第11期。。

服務層是指為個人、家長、企業(yè)用戶、教師等主體,提供各種個性化在線教育治理服務的智能化信息技術平臺。對在線教育治理內容的分析可以知道,服務層向社會開放提供的治理服務,主要集中在機構資質認定、師資質量保障、課程質量控制、信息安全檢查、經營規(guī)范監(jiān)督、用戶行為監(jiān)督等六大部分(24)王洪才:《教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化論略》,《復旦教育論壇》,2020年第1期。。在機構資質認定環(huán)節(jié),重點對在線教育機構資質進行審查與發(fā)放,依法關閉或整頓存在問題的線上教育平臺或產品。在師資質量保障環(huán)節(jié),主要對在線教育教師進行資質水平審核、備案管理、師德師風與業(yè)務素養(yǎng)考察等服務。在課程質量控制部分,重點放在對課程內容與資源的監(jiān)管,嚴禁其超標超前;遵循在線教育教育規(guī)律以及未成年學生身心發(fā)展規(guī)律,杜絕加重他們的學業(yè)負擔而在基礎教育階段實施線上學科培訓。在信息安全檢查環(huán)節(jié),在線教育服務提供方應嚴格遵守國家的相關規(guī)定,切實執(zhí)行保護個人隱私的硬性規(guī)定;嚴禁大數據殺熟現(xiàn)象在在線教育領域重演。經營規(guī)范監(jiān)管方面,在受理在線教育產品、服務合同糾紛時,要以消費者為本,維護他們的正當權益,對線上教育企業(yè)誘導欺詐合同、哄抬收費價格、推諉拒絕合理退費等不良行為依法進行處罰。在用戶行為監(jiān)管環(huán)節(jié),則是指服務平臺受理其他消費者與網絡平臺的投訴,他們有的人利用互聯(lián)網傳播一些非法信息,或者侵犯公司合法知識產權等,針對上述用戶行為,依法依規(guī)進行處置(25)曲一帆、秦冠英等:《區(qū)塊鏈技術對教育變革探究》,《中國電化教育》,2020年第7期。。

在線教育智慧治理中的技術賦能和平臺建設則是技術層所重點解決的問題。在數字化的當下,必須牢牢依靠以人工智能、大數據、區(qū)塊鏈等為代表的現(xiàn)代智能集成技術,達到在線教育智慧治理目標。例如,利用大數據進行收集和分析,建立智能化的預測和管理模型,人工智能和管理者協(xié)同形成新的人機決策模式,這種方式能夠深度判別分析、預警防范在線教育行業(yè)已有的漏洞與可能的隱患,實現(xiàn)資源更有效的配置,推進在線教育既快又好地向前發(fā)展。政府和教育主管部門要強強聯(lián)合,加大工作力度整合在線教育平臺及其資源,實現(xiàn)對它們的統(tǒng)一運行維護、管理調度和監(jiān)管執(zhí)行;與此同時,豐富線上教育的交互手段,調動多種方式提高消費者學習的興趣,提升其身臨不同場景的體驗感(26)馬志強:《協(xié)作學習投入論》,中國社會科學出版社,2021年版,第1-9頁。。最后,建設并開放在線教育治理智能平臺,提供一站式綜合性服務,實現(xiàn)治理諸事項能夠足不出戶泛在智能辦理,提升在線教育治理體驗的美譽度。

法律環(huán)境和市場環(huán)境則構成了在線教育治理環(huán)境層的主要內容,這需從政府、行業(yè)、社會三個層面著手,打造政府出臺政策、行業(yè)制定規(guī)則、社會積極參與的大環(huán)境(27)彭中禮、王亮:《法治視野中的智慧治理》,《濟南大學學報》(社會科學版),2020年第6期。。一是從政府層面來說,它應制定在線教育相關的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和指導性文件,保障在線教育治理有法可依、有法必依,促進線上教育治理快穩(wěn)準;二是鼓勵和支持在線教育行業(yè)協(xié)會、商會、中介機構參與制定行業(yè)自律公約、認證認可和行業(yè)標準,加強行業(yè)自我管理、自我約束。此外,作為對在線教育服務感觸最深的應當是社會公眾,他們最清楚在線教育發(fā)展癥結出現(xiàn)在哪里,所以,社會公眾積極參與治理,將有利于把握在線教育存在的不足,完成精準治理;主動完善多元協(xié)同治理結構的優(yōu)化,將大大提高治理效能。

在線教育是人們進行個性化學習的一種全新模式,由于在線教育涉及到教育、技術、政策、市場等多方面因素,因而對其監(jiān)管比較復雜。這就要求政府相關部門要創(chuàng)新管理服務方式,協(xié)同多元治理,促進在線教育的健康快速的發(fā)展,實現(xiàn)教育的公平,建設社會各界都滿意的智慧治理服務體系,為在線教育治理現(xiàn)代化乃至全球教育治理提供有價值的參考依據。