朱大偉 胡慶芳 仲曉林 蘇 鑫

（1.江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，揚(yáng)州 225217；2.南京水利科學(xué)研究院，南京 210029；3.長(zhǎng)江保護(hù)與綠色發(fā)展研究院，南京 210098；4.揚(yáng)州市勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，揚(yáng)州 225002）

0 引 言

里下河地區(qū)地處江蘇省中部，是全省17個(gè)水利分區(qū)之一。里下河地區(qū)南與長(zhǎng)江下游地區(qū)為鄰，并通過京杭大運(yùn)河、泰州引江河等通道與江蘇省沿江地區(qū)產(chǎn)生復(fù)雜密切的水文水利聯(lián)系。里下河地區(qū)是全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)之一和江蘇省沿海戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域，也是淮河流域面積最大、地勢(shì)最低的平原洼地。近年來持續(xù)變化的自然和人文條件給里下河地區(qū)防洪減災(zāi)帶來了一系列重大挑戰(zhàn)。受氣候變化影響，里下河地區(qū)局部性、區(qū)域性乃至流域性極端暴雨事件時(shí)有發(fā)生，且屢次突破歷史實(shí)測(cè)紀(jì)錄。與此同時(shí)，快速城鎮(zhèn)化等人類活動(dòng)也加劇了洪澇災(zāi)害復(fù)雜性。因此，必須審視變化環(huán)境下里下河地區(qū)洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特征，更新防洪理念和方略，綜合采取工程和非工程措施，增強(qiáng)全社會(huì)應(yīng)對(duì)極端暴雨洪澇的韌性，筑牢防洪安全底線，以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1 區(qū)域基本情況

1.1 區(qū)域概況

里下河地區(qū)位于東經(jīng)119°08'—120°56'、北緯32°12'—34°10'，其范圍四至為里運(yùn)河以東、蘇北灌溉總渠以南、揚(yáng)州至南通328國(guó)道及如泰運(yùn)河以北、海堤以西，區(qū)域總面積22 440 km2。區(qū)內(nèi)河網(wǎng)密布，湖蕩眾多。根據(jù)地形和水系特點(diǎn)，以通榆河為界，劃分為里下河腹部和沿海墾區(qū)兩部分。其中腹部地區(qū)分為圩區(qū)和自灌區(qū)，沿海墾區(qū)以斗龍港為界，分為斗南墾區(qū)和斗北墾區(qū)兩片（圖1）。里下河地區(qū)處于亞熱帶向暖溫帶過渡地帶，具有明顯的季風(fēng)氣候特征。區(qū)內(nèi)年平均降雨量為1 000 mm，汛期降雨量集中，6—9 月降雨量約占年降雨量的65%。

圖1 研究區(qū)域地理位置示意圖

在行政范圍上，里下河地區(qū)涉及鹽城、泰州、揚(yáng)州、淮安、南通5市20縣（市、區(qū)），總?cè)丝? 237萬人，耕地總面積130.13 萬hm2，2023 年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值9 009 億元。隨著江蘇省沿海發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，里下河地區(qū)將成為我國(guó)重要的綜合交通樞紐、沿海新型工業(yè)基地、國(guó)家重要土地后備資源開發(fā)區(qū)和環(huán)境優(yōu)美、人民生活富足的宜居區(qū)。里下河地區(qū)作為推進(jìn)江蘇省區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

1.2 歷史洪澇災(zāi)害

里下河地區(qū)既是魚米之鄉(xiāng)，也是多災(zāi)之地。特殊的地理位置和氣候條件，決定了里下河地區(qū)是一個(gè)洪澇和風(fēng)暴潮災(zāi)害頻發(fā)的區(qū)域。里下河地區(qū)長(zhǎng)期以來既有外部洪水、潮水威脅，也有內(nèi)部洪澇并襲。新中國(guó)成立后進(jìn)行了大規(guī)模流域性防洪和海堤工程建設(shè)，目前區(qū)域性梅雨期洪水是本地區(qū)的心腹之患。1950—2023年，里下河地區(qū)出現(xiàn)洪澇災(zāi)害20余次。其中1954年、1962年、1965年、1991年、2003年、2006 年、2007 年出現(xiàn)大洪大澇。2007 年，里下河地區(qū)梅雨期長(zhǎng)達(dá)36 d，面梅雨量432.1 mm，降雨中心分布在腹部區(qū)及斗南墾區(qū)的北部，最大15 d 點(diǎn)降雨量陸莊站522.6 mm、沈灶站488.0 mm。全區(qū)受災(zāi)面積24.93 hm2、成災(zāi)面積12.87 hm2、絕收面積4.07 hm2，受災(zāi)人口253萬人，倒塌房屋0.45萬間，受災(zāi)企業(yè)990家，直接經(jīng)濟(jì)損失20.7億元。

1.3 防洪除澇情況

里下河地區(qū)洪澇治理圍繞防御區(qū)域性洪水為重點(diǎn)，以降低河網(wǎng)水位為目標(biāo)，調(diào)整河道比降，擴(kuò)大外排出路，加強(qiáng)內(nèi)部河網(wǎng)溝通建設(shè)，提高了防洪除澇減災(zāi)保障能力，是一個(gè)區(qū)域防洪乃至水利綜合治理較為成功的范例。目前里下河地區(qū)形成了以里運(yùn)河?xùn)|堤、蘇北灌溉總渠南堤、海堤和通揚(yáng)公路為外圍屏障的外圍防洪工程體系。盡管存在部分歷史堤防險(xiǎn)工患段、建筑物設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，但已基本達(dá)到了防御淮河洪水100年一遇、海潮50年一遇的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。

由于“碟形洼地”的地形特點(diǎn)，里下河腹部地區(qū)遇暴雨易“四水投塘”，高水圍困圩區(qū)。因此，里下河腹部地區(qū)一直靠圩堤當(dāng)家，圩內(nèi)發(fā)展動(dòng)力抽排，以對(duì)抗洪澇區(qū)域。內(nèi)部洪澇經(jīng)湖泊、滯澇圩等調(diào)節(jié)后，由射陽河、新洋港，以及拓浚了的斗龍港、黃沙港、川東港等穿越墾區(qū)的骨干河道排泄入海。目前，里下河內(nèi)部形成了由河道堤防、沿海擋潮閘、泵站及湖泊湖蕩、滯澇圩等組成的區(qū)域“上抽、中滯、下排”防洪除澇工程體系。區(qū)域防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到20 年一遇，除澇標(biāo)準(zhǔn)5 年一遇到10 年一遇。重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)50 年一遇到100 年一遇，除澇標(biāo)準(zhǔn)10年一遇到20年一遇。

2 變化環(huán)境下洪澇問題與挑戰(zhàn)

里下河腹部中心距海邊超過100 km，排水路線長(zhǎng)，又受海潮頂托和擋潮閘下港道淤積萎縮影響，排水困難，腹部圩區(qū)高水位圍困時(shí)間長(zhǎng)，極易破圩成災(zāi)。特殊地理位置、氣候條件、地形特點(diǎn)決定了該區(qū)域洪澇災(zāi)害頻繁，區(qū)域洪澇治理具有復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。在洪澇調(diào)蓄能力不足和外排出路不足、南北地區(qū)防洪除澇減災(zāi)能力不平衡等老問題未得到徹底解決的情況下，洪澇災(zāi)害治理又面臨著自然和人文條件變化的新挑戰(zhàn)。

（1）人類活動(dòng)導(dǎo)致流域工情和水情發(fā)生較大變化，治理難度加大。圩區(qū)面積擴(kuò)大和動(dòng)力顯著增強(qiáng)且排水更加集中，區(qū)域內(nèi)外排水不協(xié)調(diào)的問題愈加突出。湖泊湖蕩無序開發(fā)利用、侵占淤塞河道等人類活動(dòng)不僅削弱了洪澇調(diào)蓄能力，同時(shí)也切斷了湖蕩通聯(lián)的河道，阻礙區(qū)域排水。城市化進(jìn)程加快，不透水地面增加，徑流系數(shù)加大。中小河流治理工程實(shí)施后河網(wǎng)產(chǎn)匯流速度加快，洪峰流量增大，洪水時(shí)程分布發(fā)生變化。

（2）氣候變化顯現(xiàn)出對(duì)流域防洪除澇的不利影響。2106 號(hào)臺(tái)風(fēng)“煙花”、2023年沿江局地性暴雨屢破歷史實(shí)測(cè)紀(jì)錄，導(dǎo)致流域性、區(qū)域性洪澇災(zāi)害屢屢出現(xiàn)。同時(shí)暴雨時(shí)空結(jié)構(gòu)有可能發(fā)生變化，比1991年型更惡劣的2006年型、2007年型洪澇危害性更大。海水增溫、陸地冰川和極地冰川融化，東部黃海平面明顯上升，流域暴雨與東部沿海地區(qū)高潮位頂托碰頭現(xiàn)象增加等都對(duì)沿海五大港排水更加不利。

（3）洪澇監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和調(diào)度的現(xiàn)代化水平亟待提升?，F(xiàn)狀河網(wǎng)洪水監(jiān)測(cè)空間覆蓋性不足，以單點(diǎn)信息采集為主，點(diǎn)線面協(xié)同、空天地立體的監(jiān)測(cè)感知能力不足，新技術(shù)未能得到廣泛運(yùn)用。同時(shí)，跨地區(qū)洪澇治理存在矛盾，圩區(qū)、城市和區(qū)域性骨干防洪工程調(diào)度管理協(xié)調(diào)性亟待提高。洪澇預(yù)警調(diào)度精細(xì)化、智慧化、科學(xué)化水平不高，數(shù)字孿生工程、數(shù)字孿生流域需要加快建設(shè)，防洪“四預(yù)”能力需進(jìn)一步提升。

3 綜合應(yīng)對(duì)措施

變化環(huán)境下，里下河洪澇災(zāi)害的極端性和復(fù)雜性日漸增加，但因邊際成本效益、國(guó)土空間用途管制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素影響，防洪除澇工程規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)受到制約，僅靠工程措施難以完全防御極端洪水。因此，亟須從加快完善防洪除澇工程體系、升級(jí)防汛預(yù)警調(diào)度決策指揮系統(tǒng)、強(qiáng)化防洪搶險(xiǎn)和應(yīng)急救援能力、科學(xué)規(guī)范和管控人類活動(dòng)等綜合措施來提升里下河地區(qū)防洪韌性。

3.1 加快完善防洪除澇工程體系

以重大水利工程為“綱”，依托流域防洪主骨架、跨流域調(diào)水主動(dòng)脈，按照“上抽、中滯、下排”的治理方針，大力推進(jìn)骨干水網(wǎng)工程建設(shè)，進(jìn)一步解決區(qū)域洪水蓄泄能力不足的問題。①區(qū)域河網(wǎng)連通工程，西線實(shí)施三陽河、大三王河整治，中線實(shí)施鹵汀河、沙黃河、上官河、朱瀝溝整治，東線結(jié)合通榆運(yùn)河、泰東河航道整治恢復(fù)輸水能力，適時(shí)推進(jìn)臨海引江后續(xù)工程，以及其他區(qū)域骨干河道整治，提高區(qū)域河網(wǎng)引排能力。②區(qū)域下排能力擴(kuò)大工程，拓浚射陽河永興段、斗龍港中段的卡口段，建設(shè)北部串通河—新民河、海河—通洋港兩條快速排水通道，適時(shí)下移沿海排澇閘。③區(qū)域上抽能力提升工程，擴(kuò)建江都站和高港站。④圍繞“滯得進(jìn)、蓄得住、退得出、人安全”的總體目標(biāo)，規(guī)劃建設(shè)村莊隔堤、加固圩堤及分隔堤，疏浚溝通穿湖蕩河道，完善進(jìn)退洪口門設(shè)施，穩(wěn)妥推進(jìn)退圩還湖，有效恢復(fù)里下河湖泊湖蕩“中滯”能力。

3.2 升級(jí)防汛預(yù)警調(diào)度決策指揮系統(tǒng)

圍繞“預(yù)報(bào)精準(zhǔn)、預(yù)警超前、預(yù)演仿真、預(yù)案靠實(shí)”的“四預(yù)”要求，以全省水利一張圖為基礎(chǔ)，融合地理空間、水利工程、實(shí)時(shí)水文數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，建設(shè)具備預(yù)報(bào)預(yù)警預(yù)演等功能的里下河地區(qū)防汛預(yù)警調(diào)度決策指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)報(bào)預(yù)警調(diào)度一體化、智能化、可視化，支撐防洪“四預(yù)”全過程和輔助會(huì)商決策，保障防洪排澇安全?！八念A(yù)”功能的實(shí)現(xiàn)需綜合考慮里下河區(qū)域、水系特點(diǎn)和調(diào)度目標(biāo)，自動(dòng)獲取實(shí)時(shí)水雨工情數(shù)據(jù)，降雨、潮位預(yù)報(bào)成果，江都站、高港站、入海五港等重要工程實(shí)時(shí)及歷史調(diào)度信息，調(diào)用里下河水文水動(dòng)力模型預(yù)報(bào)興化、建湖、射陽鎮(zhèn)等預(yù)報(bào)預(yù)警代表站，通榆河沿線，鹽城等13個(gè)城市重要節(jié)點(diǎn)的水位、流量。采用閾值預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警警示水旱災(zāi)害。調(diào)用模型對(duì)流域的水位、水量、災(zāi)害損失等進(jìn)行模擬仿真計(jì)算并預(yù)演。細(xì)化完善里下河洪水調(diào)度和圩區(qū)限排方案，智能生成多個(gè)方案并通過可行性分析和洪災(zāi)損失估算優(yōu)選預(yù)案。

3.3 強(qiáng)化防洪搶險(xiǎn)和應(yīng)急救援能力

圍繞提升里下河地區(qū)災(zāi)害應(yīng)急救援救助能力的要求，提高“全災(zāi)種、大應(yīng)急”救援能力，依托里下河聯(lián)防組、市、縣3 級(jí)國(guó)家綜合性防汛減災(zāi)救援隊(duì)伍，健全專業(yè)救援隊(duì)伍體系，實(shí)現(xiàn)專業(yè)隊(duì)伍層級(jí)特點(diǎn)鮮明、輻射布局科學(xué)，形成災(zāi)種全面覆蓋、力量全域輻射、優(yōu)勢(shì)相互補(bǔ)充的防汛減災(zāi)救援力量格局。加快綜合性減災(zāi)隊(duì)伍的全災(zāi)種搶險(xiǎn)救援轉(zhuǎn)型，發(fā)揮各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的搶險(xiǎn)施救作用，優(yōu)化解放軍和武警部隊(duì)參與搶險(xiǎn)救災(zāi)的程序，支持社會(huì)力量有序參與救援救助工作。加強(qiáng)防汛防臺(tái)等應(yīng)急救援基地建設(shè)，加大應(yīng)急救援裝備和物資儲(chǔ)備，著重打造集應(yīng)急救援、預(yù)案演練、實(shí)操培訓(xùn)、物資儲(chǔ)備等功能為一體的應(yīng)急救援“綜合體”。強(qiáng)化應(yīng)急救援救災(zāi)新型裝備研發(fā)，優(yōu)化基礎(chǔ)裝備保障，加大特種裝備應(yīng)用力度。

3.4 科學(xué)規(guī)范和管控人類活動(dòng)

不合理的人類活動(dòng)會(huì)加劇暴雨洪澇致災(zāi)性、降低工程防護(hù)能力、增加承災(zāi)體的暴露性和易損性。如里下河“中滯”工程措施的湖泊湖蕩及滯澇圩內(nèi)的常住人口已達(dá)10余萬人，導(dǎo)致正常啟用蓄洪功能困難，里下河實(shí)際防洪庫容減小約10 億m3。故需從發(fā)展和安全協(xié)調(diào)的高度主動(dòng)管控約束人類活動(dòng)，有效預(yù)防和規(guī)避洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)基于流域洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特征，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)利用布局，避免將大量人口和重要基礎(chǔ)設(shè)施布置于洪澇災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。應(yīng)控制蓄滯洪區(qū)等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域人口增長(zhǎng)，加快形成與洪澇風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要主動(dòng)提高城鄉(xiāng)建筑和供水、供電、交通、通信等重要基礎(chǔ)設(shè)施耐受性、冗余性。同時(shí)推行國(guó)土空間低影響開發(fā)，強(qiáng)化下墊面的平面和豎向管理，保護(hù)流域自然洪澇調(diào)蓄滯滲空間和行泄通道。應(yīng)規(guī)范涉水開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)格河湖空間管控、強(qiáng)化涉水建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管，避免防洪不利影響持續(xù)累積和擴(kuò)大。

4 結(jié) 語

由于氣候變化和人類活動(dòng)共同影響，里下河地區(qū)洪澇災(zāi)害治理難度逐步增加。近些年，受多次梅雨、臺(tái)風(fēng)暴雨襲擊，區(qū)域河網(wǎng)水位越漲越快，復(fù)合性致災(zāi)特征明顯。里下河地區(qū)在成功抵御2015年、2021年、2023年等洪澇的同時(shí)，也充分暴露出流域防洪工程體系仍不完善、暴雨洪澇預(yù)報(bào)精準(zhǔn)性不足、涉水開發(fā)建設(shè)管控不力、防洪抗災(zāi)能力不足等問題。提高變化環(huán)境下流域防洪除澇韌性，應(yīng)綜合考慮洪澇災(zāi)害發(fā)生的可能性和災(zāi)害后果，集成工程、技術(shù)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等手段。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，應(yīng)適度提高防洪除澇工程標(biāo)準(zhǔn)，建立協(xié)調(diào)匹配的防洪除澇工程體系；在防洪管理決策能力方面，需要建立精細(xì)的防汛預(yù)警調(diào)度決策指揮平臺(tái)，強(qiáng)化洪澇調(diào)度管理能力。同時(shí)，還要強(qiáng)化應(yīng)急搶險(xiǎn)和救援能力，提高民眾自救互救能力。最后，應(yīng)科學(xué)管控和規(guī)范人類行為，把有效預(yù)防洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)作為重要手段。