姚秀盈

沈陽工程學(xué)院經(jīng)濟管理與法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136

一、問題的提出

我國2011 年實施的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）對于我國社會保障法制體系的建立與完善具有重要意義。在這部法律中有多處重要的制度創(chuàng)設(shè)及創(chuàng)新，如社會保障基金的先行支付與追償制度。工傷傷害保險基金的先行支付追償制度就是指發(fā)生工傷的勞動者，在用人單位、第三人不支付工傷醫(yī)療費用或者無法確定第三人時，由工傷保險基金先行支付并取得追償?shù)臋?quán)利。工傷保險基金追償制度內(nèi)容具有優(yōu)越性，具有實施必要性。先行支付及追償權(quán)制度對于工傷勞動者得到有效的救治補助及保障工傷保險基金具有重要意義。

（一）工傷保險基金追償制度增強了對工傷勞動者的保障

工傷保險的先行支付制度突出了工傷保險的社會保險屬性，強化了對勞動者的救濟救助。工傷保險先行支付制度與追償制度搭建起工傷勞動者權(quán)益保障的制度體系，對于及時救治工傷職工，充分發(fā)揮社會保險基金保障的作用具有重要意義。

（二）工傷保險基金追償權(quán)是保障工傷保險基金安全價值的體現(xiàn)

工傷保險先行支付，是法益保障價值排序的體現(xiàn)，先行支付后工傷保障基金通過追償方式向相應(yīng)的義務(wù)人進行追償，補償基金損失，降低工傷保險基金的風(fēng)險，保障基金安全，從而更好發(fā)揮基金的社會保險作用。追償制度，保障了工傷基金免于損失的利益。在保障工傷職工利益的同時，堅持工傷基金安全原則，確保工傷保險基金的公益性、安全性，避免義務(wù)主體推諉的情況出現(xiàn)。工傷保險基金的充足、安全也是后續(xù)工傷事故職工獲得救濟的充分保障。

（三）工傷保險基金追償權(quán)是公平價值的體現(xiàn)

工傷保險基金基于對受傷勞動者的傾斜性保護而先行支付費用，是特定條件下的特殊救濟方式。如果不向應(yīng)當負擔(dān)賠償義務(wù)的用人單位或第三人追償，對于其他依法履行了工傷保險費用繳納、義務(wù)履行的用人單位及參保職工也顯失公平。維系權(quán)利義務(wù)平衡的方式之一就是工傷保險基金先行支付后，通過追償把已經(jīng)支出的費用追回，由本應(yīng)該支付費用的用人單位或者第三人履行相應(yīng)的支付義務(wù)，填平工傷保險基金損失，彰顯制度的公平價值。

（四）工傷保險基金追償權(quán)是公益價值體現(xiàn)

如果社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不能對負有支付義務(wù)的特定主體進行追償，工傷保險基金不斷流失，就可能會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。追償制度能夠降低乃至消滅此類基金風(fēng)險，不僅保障了工傷職工獲得及時救濟、補償?shù)臋?quán)益，也是對所有參保職工利益、社會利益、公共利益的維護。

二、工傷保險基金追償權(quán)制度實施困境

（一）先行支付制度落地難

追償權(quán)行使的前提是發(fā)生社會保險基金先行支付的行為。［1］無先行支付則無追償，因此先行制度的落實是追償權(quán)實現(xiàn)的前提。如今距離《社會保險法》生效實施已十余年，先行支付與追償權(quán)制度的實施、落實并未如制度設(shè)計預(yù)期，特別是先行制度的落實并不樂觀，目前仍有地區(qū)尚未落實工傷保險先行支付制度。

先行支付制度落地困難的原因是復(fù)雜的。具體而言，可能包含以下因素：第一：缺乏細化的操作規(guī)則。社會保險法的授權(quán)過于原則，先行支付的規(guī)范依據(jù)有待進一步細化，使得先行支付有具體的操作依據(jù)。第二：基金安全的隱患。先行支付后如何追償，如何保障基金的安全缺乏設(shè)計，也是很多地區(qū)對先行支付持較為保守態(tài)度的原因之一。第三：財務(wù)等技術(shù)問題。

總之先行支付的落地是一個復(fù)雜的機制，包含了對社會保險基金賬戶的賬面管理的財務(wù)問題、對先行支付的款項追償?shù)姆蓡栴}、對確定侵權(quán)第三人的偵查問題，而不是社保機構(gòu)支付即可解決的簡單問題。

（二）權(quán)利屬性不明

對于工傷保險基金追償權(quán)的權(quán)利屬性學(xué)界有不同的認識。因為權(quán)利屬性的認識分歧，引發(fā)很多法律適用上的不確定性。例如對第三人的追償權(quán)的行使是否適用《中華人民共和國民法典》有關(guān)訴訟時效的規(guī)定。［2］如果工傷保險基金追償權(quán)為行政權(quán)，則其實現(xiàn)可以不受民事訴訟時效限制。如果工傷保險基金追償權(quán)是一項民事權(quán)利，則其實現(xiàn)應(yīng)該受民事訴訟時效限制；如果是一種特殊的民事權(quán)利，那么應(yīng)適用特殊的時效規(guī)則。不同于一般的民事訴訟，社保機構(gòu)提起訴訟的行為具有社會法的屬性，而其權(quán)益的實現(xiàn)卻需要通過民事訴訟的救濟程序。當社保機構(gòu)不行使或者怠于行使訴權(quán)，是否就意味著在實體上喪失對所墊付的工傷保險費用的追償權(quán)，以上問題的結(jié)論都有依賴于追償權(quán)利屬性的確認。

（三）追償范圍有待明確

確認工傷保險追償制度的法律依據(jù)主要是《社會保險法》第四十一條、第四十二條，即分別對用人單位、第三人進行追償?shù)闹贫仍O(shè)計，規(guī)定了對用人單位以及第三人追償?shù)臈l件。這兩條的規(guī)定較為原則，追償范圍有一定的爭議。

1.對用人單位追償?shù)姆秶写鞔_

《社會保險法》第四十一條規(guī)定：“從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償?！笔欠駪?yīng)理解在此情形下的先行支付范圍不限于醫(yī)療費，而是工傷職工依法享有的工傷保險待遇，而追償權(quán)的范圍也是先行支付的工傷保險待遇。

2.對第三人的追償范圍有待明確

工傷事故往往伴隨著第三人侵權(quán)的情形，例如在上下班途中遭遇第三人侵權(quán)所形成的交通事故，在此情形下涉及侵權(quán)法與工傷法律規(guī)范適用的競合。此種情形下是社會保險法、民事侵權(quán)法的交叉領(lǐng)域，兩個法律部門的歸責(zé)原則、責(zé)任基礎(chǔ)、支付方式等具有較大差別，如何適用在理論和實踐中均存在諸多爭議，是工傷制度領(lǐng)域的傳統(tǒng)難題。根據(jù)《社會保險法》第四十二條的規(guī)定，由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付醫(yī)療費或者無法確定第三人的，由工傷保險基金先行支付，是否應(yīng)理解為先行支付的范圍僅限于醫(yī)療費，進而追償范圍也僅限于醫(yī)療費，有待明確。先行支付的范圍是否即全部追償范圍？抑或部分追償？在存在第三者侵權(quán)的情況下是最為復(fù)雜的問題。因這一問題的模糊性可能導(dǎo)致其他法律適用的困境。例如工傷職工放棄對第三人的賠償，工傷保險基金是否仍然具有追償權(quán)，類似爭議解決的要點在于確認工傷保險基金先行支付的性質(zhì)。

（四）追償方式的單一化

相較于對用人單位的追償方式，對第三人的追償方式較為單一?！皩Φ谌说淖穬敊?quán)適用民事訴訟程序，存在以下問題：缺乏效率且經(jīng)濟成本較高，社?；痫L(fēng)險大。”［3］對用人單位的追償方式可以采取查詢存款賬戶、劃撥社會保險費、要求其提供擔(dān)保乃至申請司法扣押、查封、拍賣等方式。而對于第三人的追償方式主要為司法追償——起訴。社會保險法原則性地規(guī)定了工傷保險基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。《社會保險基金先行支付暫行辦法》規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)先行支付后“應(yīng)當要求第三人按照確定的責(zé)任大小依法償還先行支付數(shù)額中的相應(yīng)部分。第三人逾期不償還的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當依法向人民法院提起訴訟”。侵權(quán)的第三人不償還或者怠于償還費用，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)只能向人民法院起訴侵權(quán)的第三人，不能采取行政強制等手段，追償方式比較單一而且成本較高。

（五）工傷保險基金追償權(quán)的行使主體單一

社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是行使追償權(quán)的法定主體。自先行支付勞動者工傷保險賠償后，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)取得向用人單位或第三人追償?shù)闹黧w資格。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)既要行使社會保險基金的管理、業(yè)務(wù)辦理等職能，同時要參與到訴訟等環(huán)節(jié)。參與工傷保險基金的追償，一定程度加重了社會保險機構(gòu)的義務(wù)，影響了社會保險機構(gòu)先行支付的積極性。此外，當追償主體較為單一時，對于基金安全的保障也有一定的影響。例如社會保險經(jīng)辦機構(gòu)雖取得了追償權(quán)，但是懈怠行使此項權(quán)利，也會影響基金利益，不利于維護工傷保險基金安全。

三、完善工傷保險追償權(quán)制度的建議

（一）完善工傷保險的先行支付制度

細化先行支付制度，通過可操作性的規(guī)范，明確先行支付的范圍和步驟。目前，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)面臨的實際困難之一，是如何具體實施先行支付制度及追償制度。很多地方缺少先行支付的先例，或先行支付后不能進行有效的追償。因為缺少實施和操作細則，成為事實上許多社會保險經(jīng)辦機構(gòu)拒絕先行支付的理由。先行支付與追償制度的落實是工傷保險基金安全運行、維護工傷職工利益的重要舉措。追償制度的落實與實施效果往往有賴于先行支付制度的落實與完善。通過完善金融、法律、監(jiān)督等制度，為追償權(quán)的行使提供必要的制度保障、免除社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的顧慮與負擔(dān)。

（二）完善工傷保險基金的監(jiān)管制度

基金安全也是先行支付落地的重要影響因素之一，基金安全的保障又有賴于內(nèi)部及外部的監(jiān)管制度的實現(xiàn)。第一，要完善基金內(nèi)部監(jiān)管的工作運行機制。基金監(jiān)管的制度要統(tǒng)籌兼顧，提高基金的安全性和抗擊風(fēng)險的能力，建立和完善基金支出制度以及基金追償?shù)墓尽⒐嬷贫?。第二，完善外部的監(jiān)督監(jiān)管。強化政府職能，檢查法律法規(guī)的執(zhí)行情況，確保工傷保險基金等社會保險費的及時、足額繳納，維護好社會保險基金的安全運行。一方面是配合社會保險經(jīng)辦機構(gòu)把支付的利益追償回來，另一方面也要監(jiān)督社會保險經(jīng)辦機構(gòu)本身，防止其怠于行使自己的權(quán)利，損害公眾的利益。

此外，工傷保險基金的追償不是簡單的業(yè)務(wù)辦理，涉及偵查、金融、訴訟等很多專業(yè)領(lǐng)域，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)有其實際的困難。因此應(yīng)建立、完善追償機制，如通過購買法律服務(wù)的方式，由專業(yè)的第三方機構(gòu)如律師事務(wù)所等承擔(dān)工傷保險先行支付的追償工作。

（三）完善對第三人的追償制度

1.明確第三人侵權(quán)與工傷競合時的法律適用

民事侵權(quán)損害賠償與工傷賠償競合時，醫(yī)療費用采取“就高原則”只能獲得一方賠償，已無爭議。但在其他的賠償項目上，各地仍有不同的裁判標準。具體體現(xiàn)為：第一，“就高原則”賠償，不同性質(zhì)項目可獲得雙賠；第二，“醫(yī)療費外雙賠”模式；第三，不支持雙賠，采用“總額補差”規(guī)則處理，此種競合情形下的法律適用亟需予以論證和確認，明確在工傷與第三人侵權(quán)法律競合的特殊情況的法律適用。

2.對第三人的追償權(quán)方式應(yīng)多元化

例如可增加訴前糾紛解決程序，如調(diào)解程序以敦促第三人積極履行義務(wù)；對于積極履行的第三人，追償范圍可限于“填平原則”；對不履行或者消極履行義務(wù)的第三人，適用“懲罰原則”，除賠償墊付的工傷醫(yī)療費等費用外，加付賠償或者補償金，并對社保機構(gòu)的訴訟費用予以補償、賠償。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不能擅自讓渡權(quán)利、放棄債務(wù)，防止侵權(quán)的第三人與未繳納工傷保險的單位惡意交易。

3.必要時也可以通過行政手段實現(xiàn)工傷保險基金的權(quán)利

社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可采用行政方式促進第三人履行相關(guān)義務(wù)，增加行政告知等手段，可通過征信體系或者加付賠償金、補償社會保險機構(gòu)訴訟費用等手段，敦促第三人積極履行義務(wù)。

（四）明確工傷保險基金追償權(quán)的權(quán)利屬性

明確工傷保險基金追償權(quán)的權(quán)利屬性，可以通過立法釋義，也可通過司法解釋等規(guī)則確認其權(quán)利屬性——特殊的民事權(quán)利，進而設(shè)計出符合其權(quán)利屬性的完善訴訟時效的具體制度。社會保險法的有關(guān)工傷保險先行支付社會保險機構(gòu)對工傷保險基金的追償權(quán)具有公共利益的性質(zhì)，不能簡單以民法上的代位求償原理理解和適用。

同時應(yīng)明確工傷保險基金中心依法支付職工工傷醫(yī)療費是一種法定義務(wù)，而非約定義務(wù)，職工因第三人侵權(quán)造成工傷，只要存在第三人不支付的情形，工傷保險基金中心在先行支付后就依法取得追償權(quán)。該追償權(quán)系法定權(quán)利，工傷職工無權(quán)以其意思表示代替工傷保險基金中心決定放棄或者不放棄。

（五）加強工傷保險基金監(jiān)管的長效、聯(lián)動機制

1.完善規(guī)章制度的落實

強化社會保險基金、工傷保險基金的安全，保證工傷保險基金不受挪用、侵吞等損害，也通過追償制度向義務(wù)主體進行追償以保障社會保險基金利益不受損害。這種維護基金安全的責(zé)任重擔(dān)不能單純地讓社會保險經(jīng)辦機構(gòu)獨自承擔(dān)。

2.通過行政的、司法的手段進行強化對工傷保險基金的有效監(jiān)督

加強與法院、公安、銀行等溝通協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一思想，促成工作的順利開展。確保工傷保險基金的安全性。對影響社會保險基金安全的失職或者瀆職的行為追究相關(guān)人員的責(zé)任。