陳思瑾

（浙江大學(xué)公共政策研究院，浙江 杭州 310058）

一、問題的提出

深化行政體制改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。我國行政體制主要表現(xiàn)為縱向?qū)蛹夐g的“職責(zé)同構(gòu)”[1][2][3]，以及橫向部門間的高度分化[4][5]。然而，這種高度剛性的行政體制，在基層實(shí)踐中往往“水土不服”。面對自上而下的剛性制度與復(fù)雜多樣的地方治理之間的張力，地方政府或是依托運(yùn)動(dòng)式治理推動(dòng)中心工作的有效開展，或是采取各種彈性化行政手段來響應(yīng)上級政府的剛性要求，這些彈性化行政手段盡管在一定程度上緩解了剛性制度與地方治理多樣性之間的矛盾，但并未深入到對組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的有關(guān)探討。

政府的職能履行需要以組織為載體，而組織結(jié)構(gòu)是否合理將直接影響到政府效能的發(fā)揮[6]。針對剛性科層結(jié)構(gòu)與基層實(shí)踐之間的張力，地方政府在組織結(jié)構(gòu)層面主要開展了三種改革實(shí)踐：一是以精簡人員、重設(shè)機(jī)構(gòu)、流程再造為核心的地方大部制改革[7]；二是增設(shè)相較政府部門有較大自主空間的機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)管區(qū)[8]；三是嵌入項(xiàng)目制組織，包括設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、工作專班等。然而，大部制改革面臨著橫向科室間協(xié)調(diào)成本增加，以及縱向?qū)蛹壨瑯?gòu)性下的回溯壓力[9]，增設(shè)特殊機(jī)構(gòu)存在“非法”爭議[10]，項(xiàng)目制組織則難以回應(yīng)常態(tài)化治理需求，并有可能受科層制牽引而產(chǎn)生異化[11]。

在剛性制度的約束下，是否還存在其他類型的組織創(chuàng)新來回應(yīng)復(fù)雜多元的基層治理需求呢？本文在梳理已有彈性化組織創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，以Z省L市“模塊化”改革為例，創(chuàng)新性地引入了“業(yè)務(wù)制”彈性化組織概念。區(qū)別于大部制、項(xiàng)目制等組織結(jié)構(gòu)，“業(yè)務(wù)制”彈性化組織徹底地改變了傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)職能導(dǎo)向的特征，而是以流程導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、數(shù)據(jù)導(dǎo)向?yàn)楹诵?，不僅提升了政府內(nèi)部橫向協(xié)作的效能，還能更好地保障政策的貫通執(zhí)行。依托田野調(diào)查與深度訪談獲取資料，本文擬對L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展局兩個(gè)“模塊化”改革試點(diǎn)單位的組織設(shè)計(jì)和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行剖析，深入挖掘其形成機(jī)理?！皹I(yè)務(wù)制”彈性化組織的研究，既能為我國行政體制改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，也有助于拓展有關(guān)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新思考。

二、文獻(xiàn)綜述：地方政府的彈性化組織創(chuàng)新

巴納德指出，組織結(jié)構(gòu)不是機(jī)械封閉的，為了保障組織的存續(xù)性，需要以一種彈性的機(jī)制來適應(yīng)組織目標(biāo)、社會(huì)環(huán)境、信息溝通渠道、領(lǐng)導(dǎo)能力等因素的變化[12]。而蓋伊·彼得斯所提出的未來政府的四種模式，也將“彈性化”界定為“政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)”[13]。在我國，面對紛繁復(fù)雜的治理問題，基層職權(quán)的空間和彈性也越來越大。劉紅將“彈性行政組織”定義為：根據(jù)法律的規(guī)定，在特定情況下可以行使其平常狀態(tài)下所不具備的職權(quán)，其組成、性質(zhì)、地位、隸屬關(guān)系等組織法因素與平常狀態(tài)也有所不同地履行公共管理職能的組織[14]。作為我國彈性化組織的主要表現(xiàn)形式，項(xiàng)目制產(chǎn)生于分稅制改革的背景下，起初主要是作為以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為代表的一種行政層級體制外的靈活處理方式[15]，隨后逐步拓展為自上而下工作部署、任務(wù)實(shí)施的一個(gè)重要形式[16]。然而，各級政府設(shè)置了大量以項(xiàng)目制為代表的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不僅削弱了現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)的功能，還造成人浮于事和機(jī)構(gòu)膨脹。此外，項(xiàng)目制雖然可以解決一時(shí)之急，但由于其非常規(guī)性、臨時(shí)性、目標(biāo)單一性和不確定性，并不適用于解決基層治理中的一些常態(tài)化問題。這些常態(tài)化問題主要來源于四個(gè)方面：一是由于地理區(qū)位、自然稟賦、人口特征等客觀差異所形成的多元治理需求；二是地方政府部門設(shè)置“向上看齊”，忽視了各層級機(jī)關(guān)職責(zé)的差異，致使部門間忙閑不均，導(dǎo)致公共資源的錯(cuò)配；三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民需求的日益多元化帶來的地方治理新難題；四是部分地方政府在自下而上推行大部制改革后存在縱向政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性難題。

鑒于“項(xiàng)目制”的組織特性難以回應(yīng)上述地方治理的常態(tài)化問題，相關(guān)的彈性化組織設(shè)計(jì)和機(jī)制創(chuàng)新早已有之。例如，浙江富陽建立了“5+15”的“專門委員會(huì)”矩陣結(jié)構(gòu)。與實(shí)體的部門不同，虛設(shè)專委會(huì)機(jī)構(gòu)，但在協(xié)調(diào)上擁有實(shí)權(quán)。虛設(shè)用以解決縱向的上下對應(yīng)問題，實(shí)權(quán)用以解決橫向打通問題[17]。又例如，以新邵縣釀溪鎮(zhèn)為代表的“片線結(jié)合”基層治理機(jī)制創(chuàng)新，將事務(wù)劃分為黨政、科層、基層、重點(diǎn)等四類工作類別，實(shí)行“混崗混編”的運(yùn)作模式[18]。然而，上述創(chuàng)新實(shí)踐依舊存在不足。富陽的專委會(huì)矩陣結(jié)構(gòu)中，員工受雙重領(lǐng)導(dǎo)，致使職能與項(xiàng)目容易產(chǎn)生沖突；權(quán)力上收導(dǎo)致職能部門弱化，甚至喪失處理內(nèi)部事務(wù)和向上協(xié)調(diào)的能力，制約了行政機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮?！捌€結(jié)合”模式中，混編混崗導(dǎo)致公務(wù)員缺少執(zhí)行相關(guān)政策的合法資格，不僅會(huì)影響到履職效果，進(jìn)而抑制工作積極性，還會(huì)給人事編制和上級部門的工作落實(shí)增加一定的管理難度。在此基礎(chǔ)上，張康之引入了“合作制組織”的概念[19]。合作制組織并不是一個(gè)先在于組織成員合作行動(dòng)的實(shí)體性存在，而是在合作行動(dòng)展開的過程中，由組織成員的主動(dòng)性、自覺性建構(gòu)的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這種組織結(jié)構(gòu)在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下更具彈性，并且能夠常態(tài)化地在組織結(jié)構(gòu)中發(fā)揮作用。然而，已有研究對于這種組織結(jié)構(gòu)的生成機(jī)制和運(yùn)行邏輯的相關(guān)探討和實(shí)踐觀察尚顯不足。

在此基礎(chǔ)上，本文引入了“業(yè)務(wù)制”彈性化組織這一新概念。在企業(yè)管理中，業(yè)務(wù)主要指經(jīng)營的行業(yè)，具有綜合性和常態(tài)化的屬性；項(xiàng)目則指具體的經(jīng)營內(nèi)容，表現(xiàn)為單一的、目標(biāo)化和臨時(shí)性的特征。在政府管理中，業(yè)務(wù)和項(xiàng)目都屬于政府職能的具體表現(xiàn)形態(tài)[20]。故而，為區(qū)別于項(xiàng)目制的彈性化組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，參考政府職能部門“業(yè)務(wù)流程再造”的理論邏輯[21]65-136，將這種打破了傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)的職能導(dǎo)向特征，以流程導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、數(shù)據(jù)導(dǎo)向?yàn)楹诵牡慕M織結(jié)構(gòu)界定為“業(yè)務(wù)制”。首先，“業(yè)務(wù)制”通過理順業(yè)務(wù)流程，將原有科室所屬人員根據(jù)業(yè)務(wù)歸口、工作能力及個(gè)人意愿進(jìn)行職能模塊的提取和拆分重組，構(gòu)建了與科室并行的虛擬組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而在基層治理復(fù)雜性所產(chǎn)生的模糊邊界下實(shí)現(xiàn)任務(wù)分工。其次，“業(yè)務(wù)制”的組織設(shè)計(jì)具有強(qiáng)烈的需求導(dǎo)向，站在服務(wù)型政府的立場上來審視各模塊的業(yè)務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)，有利于構(gòu)建更加優(yōu)質(zhì)高效的基層治理體系。再次，“業(yè)務(wù)制”的組織重構(gòu)過程并未打亂原本科室內(nèi)部人員的行政崗位，從而降低了橫向協(xié)同中的監(jiān)管難度，有助于明確責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，保障工資社保、職務(wù)晉升、工作調(diào)遷等權(quán)益激勵(lì)。最后，“業(yè)務(wù)制”是伴隨科技進(jìn)步和電子政府的發(fā)展所做出的適應(yīng)性變革，電子政務(wù)的發(fā)展推動(dòng)了政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組優(yōu)化，超越時(shí)間、空間和部門分割的制約，使得行政組織結(jié)構(gòu)的形態(tài)趨于扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、交互化，更加具有開放性、靈活性和適應(yīng)性，從而有助于更高效地對接上級政府和分工協(xié)作，以及向全社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)和全方位的管理與服務(wù)。

三、數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文以案例研究為主要方法。相關(guān)數(shù)據(jù)與案例素材來源于2021年3月至2022年10月期間筆者在Z省L市圍繞“模塊化”改革的田野調(diào)查與社會(huì)訪談。1983年原L鎮(zhèn)在全國率先推行“兩戶一體”，僅10年時(shí)間里就成了所在地級市W市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名第1位的“明星鎮(zhèn)”。然而，隨著L 鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體量的不斷增長，鎮(zhèn)政府的權(quán)力配置與當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展需求之間呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的困境，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的訴求越來越強(qiáng)烈。2019 年8 月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，同意改L 鎮(zhèn)為縣級市。L市是目前全國唯一實(shí)行“大部制、扁平化”行政管理體制改革的縣級市，直轄102個(gè)社區(qū)，轄區(qū)面積183.99平方公里。鑒此，本文選取L 市為典型案例，旨在探究剛性制度下地方政府為回應(yīng)多元復(fù)雜的基層治理需求，自主構(gòu)建彈性化組織的運(yùn)作機(jī)理與實(shí)踐邏輯。同時(shí)，這也是探究地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要切入口。

調(diào)研包括對Z省L市的市委組織部、基層治理委員會(huì)、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了多次多輪半結(jié)構(gòu)化訪談，每次訪談在1～2小時(shí)，形成調(diào)研語錄和文稿，并深入訪談了4位來自L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的主要負(fù)責(zé)人。通過對兩個(gè)“模塊化”改革試點(diǎn)單位的組織設(shè)計(jì)和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行剖析，進(jìn)一步了解了各部門在基層治理中的改革目標(biāo)、運(yùn)作現(xiàn)狀、存在問題等，深入挖掘其形成機(jī)理，拓展有關(guān)基層治理體系現(xiàn)代化的新思考。在比較案例的選擇中，本文遵循以下兩個(gè)原則。第一，同質(zhì)性原則。即案例的選擇必須具有足夠的相似性，在特定維度上具有可比性[22]。本文選擇的兩個(gè)案例均為L市政府下轄同級別部門，改革時(shí)間范圍均從2021年初至今。第二，多樣化原則。要求在最少案例中實(shí)現(xiàn)最大程度的案例異質(zhì)性。兩個(gè)案例雖然都是“模塊化”改革創(chuàng)新的具體實(shí)踐，但是在組織架構(gòu)設(shè)計(jì)和具體的實(shí)施效果上呈現(xiàn)出了顯著的差異性。

四、“業(yè)務(wù)制”多元模式：L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的比較分析

2019 年9 月，L 市成為我國進(jìn)入新時(shí)代以來第一個(gè)撤鎮(zhèn)設(shè)市的行政區(qū)。由于設(shè)市后的L市不僅延續(xù)了大部制改革，還采取了不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的市直管社區(qū)模式[23]，致使剛性制度與基層治理多元需求之間的張力愈發(fā)凸顯。在這一背景下，L市開始推進(jìn)大部門體制內(nèi)的“模塊化”改革，并選取了L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局作為試點(diǎn)，探究如何通過彈性化的組織設(shè)計(jì)，理順經(jīng)濟(jì)特大鎮(zhèn)設(shè)市后與上級政府和基層民眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與L 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局采取了差別化的模塊化設(shè)計(jì)。對兩個(gè)典型案例的分別刻畫，不僅可以幫助人們更好地理解“模塊化”改革的運(yùn)作機(jī)制和“業(yè)務(wù)制”彈性化組織運(yùn)作的內(nèi)在邏輯，也可以為各地方政府開展多元的治理體系現(xiàn)代化創(chuàng)新提供更多的借鑒參考。

（一）案例一：L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的模塊化改革

在撤鎮(zhèn)設(shè)市以前，L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局就已經(jīng)實(shí)施了大部制改革，最終構(gòu)建了包含8個(gè)科室、2 個(gè)事業(yè)單位的組織架構(gòu)。然而，新組部門規(guī)模大、職能多、人員繁雜，像是一個(gè)“松散聯(lián)合體”，此外，部門各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的職能重疊加大了工作對接的難度，致使工作任務(wù)繁重并且職責(zé)邊界不清。例如，L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的農(nóng)村建設(shè)科、漁業(yè)漁政管理科、水利科、林業(yè)科等科室雖然分管農(nóng)林水利的部分領(lǐng)域，但是在與上級部門對接的過程中，往往出現(xiàn)一個(gè)局內(nèi)多個(gè)科室分別上報(bào)相似的機(jī)關(guān)事務(wù)、辦公綜合、計(jì)劃財(cái)務(wù)等內(nèi)容，不僅帶來多頭匯總的繁雜勞動(dòng)量，也使上級部門在委派任務(wù)和監(jiān)督執(zhí)行中難以找到明確的抓手。

因此，撤鎮(zhèn)設(shè)市后，L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主動(dòng)采納并最早實(shí)施了模塊化改革。通過整合共性共融業(yè)務(wù)，將原有科室所屬人員拆分重組，構(gòu)建了與科室并行的“業(yè)務(wù)制”組織結(jié)構(gòu)。最終把局分為5大系統(tǒng)、27個(gè)模塊（見圖1）。實(shí)現(xiàn)了職能從“條”轉(zhuǎn)“塊”，從而既能夠回應(yīng)到上級的各具體職能部門，又符合基層治理的現(xiàn)實(shí)需求，形成“對上線狀?？疲瑢ο聣K狀全科”的運(yùn)作模式。

圖1 L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的模塊化架構(gòu)

圖2 L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局模塊內(nèi)T型示意圖——以產(chǎn)業(yè)發(fā)展模塊為例①圖2 中，W 市為地級市，L 市為W 市下轄縣級市。圖2 上半部分是L 市承接的W 市上級部門，中間和下半部分是L市的模塊和對應(yīng)的業(yè)務(wù)組。

“模塊化調(diào)整，既是將原有的‘一個(gè)科室對應(yīng)上級一個(gè)局’的主體關(guān)系轉(zhuǎn)為了‘一個(gè)模塊對應(yīng)上級一類業(yè)務(wù)’，也是將原有的‘多個(gè)科室承辦一個(gè)管理對象的不同業(yè)務(wù)’，轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕粋€(gè)模塊服務(wù)一類管理對象的所有業(yè)務(wù)’?！保ㄙY料編號：20210423-政府負(fù)責(zé)人NYNCJZ）

在業(yè)務(wù)分工方面，局內(nèi)將管理的任務(wù)扁平化地分散到各模塊，每個(gè)模塊設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)人，即模塊長，落實(shí)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制。27個(gè)模塊長由4位副局長分管領(lǐng)導(dǎo)，并賦予了模塊長和上級部門直接溝通的職權(quán)。不僅減輕了分管副局長和局長的工作壓力，而且鍛煉了模塊負(fù)責(zé)人的工作能力和協(xié)調(diào)水平，并能夠更有效地承接上級任務(wù)和滿足基層需求。此外，副局長在模塊內(nèi)人員的調(diào)配上具有相對靈活的調(diào)配職權(quán)。在績效考核方面，按照模塊化管理制度執(zhí)行，考核結(jié)果作為干部推薦提拔任用的參考。部門內(nèi)黨組成員的選拔任用，原則上從考評優(yōu)秀的模塊負(fù)責(zé)人中產(chǎn)生。

“因?yàn)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村局的部分工作重點(diǎn)會(huì)伴隨時(shí)間和季節(jié)變化，因此為避免各模塊忙閑不均，負(fù)責(zé)對應(yīng)系統(tǒng)的副局長可以隨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移而有權(quán)調(diào)配模塊內(nèi)人員，局長負(fù)責(zé)把關(guān)?！?/p>

（資料編號：20210423-政府負(fù)責(zé)人NYNCJZ）

然而，經(jīng)過一年的改革實(shí)踐，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的“模塊化”運(yùn)作也暴露了一些不足。首先，由于組織設(shè)計(jì)中優(yōu)先考慮的是對于已有職能的重新劃分，故而對于上級安排部署的重要且綜合性強(qiáng)的政治任務(wù)和相關(guān)會(huì)議，各模塊長大多采取推諉態(tài)度。

“現(xiàn)在很多模塊負(fù)責(zé)人上面開會(huì)都不太愿意去，主要是怕出現(xiàn)誰去開會(huì)（任務(wù)）歸誰負(fù)責(zé)的情況?！保ㄙY料編號：20220530-政府負(fù)責(zé)人NYNCPJ）。

其次，對于新增設(shè)的職能業(yè)務(wù)，由于無法合理地安排給模塊人員，最終都淪為由辦公室完成，極大地增加了辦公室的工作壓力，反而擴(kuò)大了科室間的忙閑不均。

再次，在構(gòu)建圍繞“模塊化”組織的績效評估考核時(shí)，由于模塊長既有科長也有科員，導(dǎo)致模塊長之間存在科層意義上的矛盾，承諾過的績效獎(jiǎng)勵(lì)在年底并未真正落實(shí)。

（二）案例二：L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的模塊化改革

相較于L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局業(yè)務(wù)的綜合性更強(qiáng)，主要對應(yīng)發(fā)改、經(jīng)信、商務(wù)、統(tǒng)計(jì)、金融、科技等省市部門90 多個(gè)處室的職能。這意味著L 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局既要保障內(nèi)部各科室間的信息互通，也需要提升和其他部門間的協(xié)作效能。故而，L 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局在推進(jìn)“模塊化”改革時(shí)，將對應(yīng)W市的8個(gè)局97個(gè)處室的任務(wù)進(jìn)行精細(xì)分解，組建了由局黨組會(huì)議、局長辦公會(huì)議統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的11個(gè)工作模塊。

考慮到其職能業(yè)務(wù)的“打包”特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整采取了將原條線簡單對應(yīng)的科室拆解，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)跨部門多職能同類業(yè)務(wù)集成，實(shí)現(xiàn)了將原有的多個(gè)科室對應(yīng)一類企業(yè)多種業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)模塊對應(yīng)一類企業(yè)多種業(yè)務(wù)。

“例如，糧食物資的相關(guān)工作需要同時(shí)與上級糧食和物資儲(chǔ)備局、經(jīng)信局溝通，原有的科室設(shè)置使得完成相關(guān)工作需要跨兩個(gè)科室協(xié)調(diào)，而模塊化改革后，只需由糧食物資模塊負(fù)責(zé)完成對應(yīng)上級任務(wù)即可?！保ㄙY料編號：20210423-政府負(fù)責(zé)人JJFZJZ）。

此外，L 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局將模塊進(jìn)一步精細(xì)化到顆粒度層面，結(jié)合T 型架構(gòu)的模塊化運(yùn)行機(jī)制，推行“分管副局長協(xié)調(diào)、模塊負(fù)責(zé)人參謀、顆粒骨干人員‘試干’”的扁平化模式。43個(gè)顆粒度精準(zhǔn)對標(biāo)了部門內(nèi)的43 個(gè)人員，意味著上級部門任何一個(gè)處室都可以準(zhǔn)確找到對應(yīng)責(zé)任人，繼而可以保障政策執(zhí)行、有跡可循。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展模塊為例（圖），省市經(jīng)信系統(tǒng)由原經(jīng)濟(jì)信息科全盤負(fù)責(zé)，但經(jīng)發(fā)局投資審批科（發(fā)改）業(yè)務(wù)涉及企業(yè)用能、項(xiàng)目審批。因此，L 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局將W 市與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的處室進(jìn)行統(tǒng)合，并按照職能任務(wù)將原10個(gè)處室的工作內(nèi)容劃分為4 個(gè)顆粒度，各處室凡是涉及有關(guān)工業(yè)投資業(yè)務(wù)均經(jīng)由產(chǎn)業(yè)發(fā)展模塊整合后委派到工業(yè)投資業(yè)務(wù)顆粒度落實(shí)完成，從而減少了重復(fù)工作，提升了業(yè)務(wù)的集聚效能。

（三）案例比較與分析

無論是L 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局還是L 市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，在具體的“業(yè)務(wù)制”彈性化組織設(shè)計(jì)上，均是通過理順業(yè)務(wù)流程，進(jìn)行職能模塊的提取和重組，根據(jù)基層治理的工作內(nèi)容和工作量大小設(shè)置與之相適應(yīng)且不受數(shù)量剛性限制的模塊，從而在組織內(nèi)部嵌入了更具彈性、開放性與動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的運(yùn)作機(jī)制。從兩個(gè)改革案例中可以看出，“模塊化”改革的類大部制重組并沒有固定的架構(gòu)形式，部門內(nèi)部的模塊和系統(tǒng)提取主要取決于部門自身的職能特性、業(yè)務(wù)內(nèi)容和治理形式，是一種自覺主動(dòng)的彈性化組織設(shè)計(jì)。具體而言，兩個(gè)典型的模塊化改革案例為基層治理中的彈性化組織設(shè)計(jì)提供了兩種思路（圖3）。

圖3 L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展局業(yè)務(wù)制組織的改革思路

L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所代表的是各科室業(yè)務(wù)較為獨(dú)立和專業(yè)化的部門類型，其主要問題是各個(gè)科室間的協(xié)調(diào)成本高、存在一些綜合性事務(wù)上重復(fù)工作和職能重疊。因而，L市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在業(yè)務(wù)制組織設(shè)計(jì)中，一方面要保留業(yè)務(wù)上的專業(yè)性，從領(lǐng)域區(qū)分的維度進(jìn)行模塊劃分，另一方面要推進(jìn)業(yè)務(wù)合并，將需要多科室協(xié)調(diào)以及重復(fù)性的業(yè)務(wù)內(nèi)容整合成獨(dú)立模塊，這不僅可以減少機(jī)構(gòu)職能重疊，也有利于打破科室間的行政壁壘，將綜合性業(yè)務(wù)從科室上升到全局層面，實(shí)現(xiàn)部門效能的最大化。然而，正是由于L 市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局過于關(guān)注專業(yè)化分工，因此在后續(xù)面對新增業(yè)務(wù)和綜合性事務(wù)時(shí)，顯得彈性不夠充足。

L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局代表的是與上級職能部門以及橫向部門聯(lián)系密切的部門類型。改革動(dòng)力并非源自專業(yè)化和領(lǐng)域差異所導(dǎo)致的科室壁壘，而是上級部門的科室設(shè)置和基層治理內(nèi)容之間不對應(yīng)。可以說，L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的業(yè)務(wù)制組織設(shè)計(jì)是基于不可調(diào)整的“職責(zé)同構(gòu)”下，為避免自上而下的回溯壓力而形成的一種與科層制共生的、為提升部門內(nèi)部效率而展開的改革。模塊的設(shè)置均基于基層治理中頻度高、重要性強(qiáng)的業(yè)務(wù)職能的判定，而精細(xì)化的顆粒度則實(shí)現(xiàn)了部門人員和上級部門的精準(zhǔn)對標(biāo)，便于任何一個(gè)上級部門與橫向部門的處室準(zhǔn)確找到對應(yīng)責(zé)任人，從而保障在政策的貫徹執(zhí)行過程中有跡可循。

總體而言，L 市在科層制的組織架構(gòu)基礎(chǔ)上構(gòu)建“業(yè)務(wù)制”彈性化組織，是針對剛性制度與基層治理多元化需求之間張力的積極回應(yīng)，是對已有基層政府組織結(jié)構(gòu)的修正和完善。通過模塊化改革，L 市將“業(yè)務(wù)制”彈性化組織嵌入剛性科層制組織架構(gòu)中。既不同于“大部制”打破了縱向關(guān)系的剛性設(shè)計(jì)，也不同于“彈性執(zhí)行”和“項(xiàng)目制”所表現(xiàn)出的權(quán)宜性和不穩(wěn)定性，“業(yè)務(wù)制”彈性化組織實(shí)現(xiàn)了與科層制的常態(tài)化“共生”。這種組織形態(tài)不僅能減少原各科室之間在執(zhí)行上的交叉和重疊，建立起局內(nèi)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，而且更符合基層治理的實(shí)際需求（圖4）。

圖4 剛性制度與“業(yè)務(wù)制”彈性化組織的形成機(jī)理（虛線表示過程）

五、討論：“業(yè)務(wù)制”的脆弱性

長期以來，地方政府一直存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，只能在動(dòng)態(tài)中尋求一種平衡。無論是通過彈性執(zhí)行，還是數(shù)字賦權(quán)、權(quán)力清單、社會(huì)化、市場化等體制機(jī)制創(chuàng)新，抑或是通過大部制或項(xiàng)目制的組織結(jié)構(gòu)改革，甚至“非正式”的方式增設(shè)部門或編制，大都是將“人少事多”作為困境而非環(huán)境。作為剛性制度的重要補(bǔ)充，彈性化組織創(chuàng)新在維系正式制度穩(wěn)定性的同時(shí)保留著非正式制度的靈活性，還有可能從非正式制度轉(zhuǎn)換成為官僚體系的正式補(bǔ)充?！皹I(yè)務(wù)制”彈性化組織通過對政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)，在剛性的科層制上嫁接了一種更具彈性化的組織運(yùn)作模式，使地方政府可以在權(quán)責(zé)關(guān)系明確的情況下，根據(jù)部門實(shí)際業(yè)務(wù)需求針對性地優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提升效能，更有效地解決基層治理中由于剛性科層所導(dǎo)致的常態(tài)化問題。

然而，在落實(shí)“業(yè)務(wù)制”彈性化組織構(gòu)建的過程中，仍存在一定的合法性風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)性阻礙。地方政府發(fā)動(dòng)自下而上的結(jié)構(gòu)改革往往會(huì)遇到現(xiàn)有行政體制的阻力，如果行政體制基本格局不變，地方政府的主動(dòng)改革難免會(huì)出現(xiàn)“回溯”。此外，地方政府改革往往存在著因地制宜的特征，過高的改革自由度也會(huì)影響到上級政府乃至中央的統(tǒng)一監(jiān)管。最主要的是，“業(yè)務(wù)制”彈性化組織作為地方政府在剛性科層制下構(gòu)建的常態(tài)化運(yùn)行模式，受限于“三定方案”的約束，暗含著非法化運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基層政府組織創(chuàng)新的有效性與合法性的內(nèi)在統(tǒng)一等問題，仍有許多值得探索的空間。地方政府在嘗試這一組織創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)做到組織內(nèi)工作模塊和顆粒度設(shè)計(jì)的科學(xué)、規(guī)范、精準(zhǔn)。只有如此，才能更好地展示工作模塊代替?zhèn)鹘y(tǒng)科室的突破性作用、示范性效應(yīng)和根本性變革，從而降低改革中的結(jié)構(gòu)困境和制度性風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府在治理過程中存在政治、經(jīng)濟(jì)和法治三重目標(biāo)，這三重邏輯之間往往存在深刻的矛盾和沖突[24]。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國家的中心工作，政治問題成為迫切要應(yīng)對的緊要任務(wù)，法治邏輯往往受到?jīng)_擊，從而導(dǎo)致地方政府行為的“法治悖論”。這類情況不僅會(huì)發(fā)生在地方政府的彈性執(zhí)行過程中，也會(huì)產(chǎn)生于“彈性化”組織架構(gòu)的制度創(chuàng)新上。然而，法治化不代表僵化固化，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)也要保持政府職能的適度彈性與政府機(jī)構(gòu)的適度規(guī)模[25]。針對合法性風(fēng)險(xiǎn)的情況，一方面，各地在開展常態(tài)化組織創(chuàng)新中可通過“請示授權(quán)”獲取政策背書。黨的十八大以來，伴隨地方基層治理過程中不斷增長的不確定性和多元化需求，促使地方政府不斷努力嘗試各種類型的改革創(chuàng)新。而地方政府申請，高層級政府依申請選擇性地予以授權(quán)，基于正式的批復(fù)或復(fù)函確認(rèn)后實(shí)施的基層差異化治理路徑被普遍采用[26]。尤其是十九大報(bào)告明確賦予了省級及以下政府更多自主權(quán)，更是有利于“請示授權(quán)”新形態(tài)的拓展，繼而保障了“頂層設(shè)計(jì)”與“地方探索”良性互動(dòng)。另一方面，彈性化組織設(shè)置的根本目標(biāo)是彌補(bǔ)傳統(tǒng)科層組織的缺陷，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有剛性科層的超越。因此，將彈性化組織制度化可能是地方政府解決剛性科層與基層治理多元化之間張力的方案之一。這意味著，亟需從制度層面落實(shí)“業(yè)務(wù)制”彈性化組織的系統(tǒng)化和規(guī)范化建構(gòu)。對基層治理的組織創(chuàng)新，既要保持一定程度的開放性和靈活度，又要通過頂層設(shè)計(jì)、法律制度和權(quán)力制約規(guī)范基層改革的基本秩序。